試述我國(guó)中部地區(qū)縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革難點(diǎn)及對(duì)策分析

李光玉

摘 要：縣一直是國(guó)家結(jié)構(gòu)的基本單元，歷來(lái)都發(fā)揮著重要作用。文章對(duì)我國(guó)中部地區(qū)縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革中存在的問(wèn)題、深層原因及解決問(wèn)題的對(duì)策等內(nèi)容進(jìn)行了探討。認(rèn)為縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革存在政府機(jī)構(gòu)角色不當(dāng)、政府職能的轉(zhuǎn)變不合理、人員分流政策執(zhí)行不妥、改革成本較高、行政法律制度不健全等問(wèn)題。其改革的主要阻力存在于現(xiàn)存機(jī)構(gòu)的慣性、相關(guān)人員的心理抵觸、高昂的成本、法律程序上的復(fù)雜性等幾個(gè)方面。為此，要想對(duì)我國(guó)中部地區(qū)縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行成功改革，就必須要明確縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)，科學(xué)構(gòu)建政府機(jī)構(gòu)的基本框架，更進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，并正確處理好行政機(jī)構(gòu)改革與整個(gè)行政系統(tǒng)良性發(fā)展的關(guān)系，同時(shí)，也需要加強(qiáng)民主與法制建設(shè)。只有在各方的共同努力下，才能使我國(guó)中部地區(qū)縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)的改革之路越走越平坦。

關(guān)鍵詞：中部地區(qū)；縣級(jí)政府；機(jī)構(gòu)改革；對(duì)策分析

縣一級(jí)地方政府作為我國(guó)政治體系中功能最為完備的一級(jí)地方政權(quán)的地位與作用一直以來(lái)都為發(fā)生過(guò)重大的變化。目前，我國(guó)約2000個(gè)縣，覆蓋了我國(guó)國(guó)土面積的90%、人口的70%。即使是在東部沿海發(fā)達(dá)省份，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民仍是縣域經(jīng)濟(jì)的主要產(chǎn)業(yè)和主要組成人員。

一、興山縣的地理位置以及基本經(jīng)濟(jì)情況

興山縣位于湖北省西部，長(zhǎng)江西陵峽北側(cè)，東與宜昌市夷陵區(qū)接界，南和秭歸縣毗鄰，西同巴東縣相交，北與神農(nóng)架林區(qū)接壤，東北連接?？悼h，東西長(zhǎng)66公里，南北寬54公里。舊為楚始封地，舊治高陽(yáng)城。興山是湖北省4個(gè)庫(kù)區(qū)縣區(qū)、3個(gè)整體搬遷縣城的縣區(qū)之一，移民人口占全縣人口的15%。興山縣是巴興歸革命根據(jù)地，全縣8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全是省定的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后。因此，興山縣的基本縣情為：大山區(qū)縣、庫(kù)區(qū)移民縣、老區(qū)貧困縣、資源豐富縣。2001年1月5日，興山縣正式宣布該縣由原來(lái)的7鎮(zhèn)6鄉(xiāng)撤并為6鎮(zhèn)2鄉(xiāng)。2004年底，興山縣總?cè)丝?8.5萬(wàn)人。共12個(gè)居委會(huì)、102個(gè)村委會(huì)。

二、興山縣最近一次機(jī)構(gòu)改革的基本情況以及取得的階段性成績(jī)

2010年興山縣政府機(jī)構(gòu)改革后，共設(shè)置工作部門24個(gè)、部門管理機(jī)構(gòu)2個(gè)，派出機(jī)構(gòu)1個(gè)。機(jī)構(gòu)個(gè)數(shù)與改革前持平，沒(méi)有突破湖北省委規(guī)定的限額。另設(shè)置政府直屬事業(yè)單位5個(gè)，比改革前減少3個(gè)。33個(gè)部門共核定行政編制279名，政法專項(xiàng)編制208名，事業(yè)編制75名，沒(méi)有突破改革前核定的總量。核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)122名比改革前減少12名。本次政府機(jī)構(gòu)改革，使得政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，職責(zé)關(guān)系進(jìn)一步理順，組織結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，機(jī)構(gòu)編制得到有效控制，有力推動(dòng)了服務(wù)型、責(zé)任型、效能型政府建設(shè)，為建立適應(yīng)我縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的行政管理體制邁出了新的步伐。

回顧興山縣政府這幾年機(jī)構(gòu)改革的情況，并從我國(guó)中部地區(qū)的發(fā)展實(shí)情出發(fā)可以簡(jiǎn)要的歸納出我國(guó)中部地區(qū)經(jīng)過(guò)近幾年的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)實(shí)力已經(jīng)顯著增強(qiáng)，但中部地區(qū)發(fā)展最快的任然是省會(huì)城市和一些重要城市，中部地區(qū)的廣大農(nóng)村發(fā)展仍然較慢，而中部地區(qū)廣大農(nóng)村的發(fā)展離不開(kāi)當(dāng)?shù)馗骷?jí)政府的推動(dòng)和促進(jìn)，特別是縣級(jí)政府的推動(dòng)?？h級(jí)政府是貫徹落實(shí)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，縣級(jí)政府作用發(fā)揮如何直接關(guān)系到中部地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度。因此，對(duì)我國(guó)中部地區(qū)縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)的改革進(jìn)行全面和詳細(xì)的分析是十分有必要的。

三、我國(guó)中部地區(qū)縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革難以實(shí)施的阻力分析

（一）現(xiàn)存機(jī)構(gòu)的慣性

一種機(jī)構(gòu)在執(zhí)行一定時(shí)間的任務(wù)之后，就自然而然的產(chǎn)生了一種機(jī)構(gòu)的慣性，想要阻止其前行需要施加很大的力量才能做到。只是因?yàn)闄C(jī)構(gòu)所固有的慣性使它本能的反對(duì)任何變化的要求，其自我保護(hù)能力由機(jī)構(gòu)內(nèi)的成員共同發(fā)力形成，使機(jī)構(gòu)在改革中總是可以僥幸存在下去。

（二）相關(guān)人員的心理抵觸

在現(xiàn)階段的我國(guó)，權(quán)與利是相連的。依照西方學(xué)者的“尋租理論”，權(quán)力尋租現(xiàn)象在我國(guó)也同樣存在，有權(quán)就要有利的思想在人們的心目中有著很強(qiáng)的感召力，甚至在人們還未掌握權(quán)力時(shí)，就已經(jīng)構(gòu)想“尋租”：想進(jìn)“好單位”，找“實(shí)權(quán)單位”，領(lǐng)導(dǎo)則要找“好位置”等等。因此，為了保證組織成員的收入，就必然會(huì)追求更大的機(jī)構(gòu)規(guī)模、更大的管轄范圍、更高的社會(huì)指標(biāo)，以獲取更多的資源和財(cái)政收入。

（三）高昂的成本

在一次新的機(jī)構(gòu)改革過(guò)程進(jìn)行之前，需要進(jìn)行人員的培訓(xùn)，改革文件的制定與發(fā)放等準(zhǔn)備工作；在改革的進(jìn)程中，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員要投入巨大的工作精力以完成本職工作和額外的改革任務(wù)，這樣勢(shì)必會(huì)造成巨大的人力損失；而在改革過(guò)程中的辦公經(jīng)費(fèi)也需額外增加，同時(shí)在改革過(guò)程中也難以避免部分領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力尋租與腐敗等。

（四）法律程序上的復(fù)雜性

任何組織在其成立之初都是有其合理性和必要性的，而且都是經(jīng)過(guò)了一系列的法律程序才得以成立和運(yùn)行下來(lái)。同樣，在機(jī)構(gòu)改革的過(guò)程中，如果要撤銷某一組織或單位，也是應(yīng)該按照法定的程序來(lái)辦理。程序上的復(fù)雜性往往影響需被撤銷組織的及時(shí)進(jìn)行，而且決策領(lǐng)導(dǎo)有時(shí)顧慮重重，舉棋不定，因此許多冗余的組織還是得以存在下來(lái)。

四、對(duì)改革目標(biāo)的設(shè)想及科學(xué)合理化的建議

（一）科學(xué)構(gòu)建中部地區(qū)縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)的基本框架

縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)要“精”，編制要適量，層次要少，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)要綜合設(shè)置，避免重復(fù)設(shè)置機(jī)構(gòu)。總的來(lái)說(shuō)應(yīng)該合理設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，科學(xué)配置人員編制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政府職能的需求發(fā)生變化時(shí)，要及時(shí)調(diào)整政府職能配置、人員編制及部門設(shè)置。整合現(xiàn)有行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員編制，綜合設(shè)置行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，配備必要的人員編制，建立科學(xué)合理的行政執(zhí)法體系，全面提高行政執(zhí)法能力。要使機(jī)構(gòu)設(shè)置達(dá)到合理和科學(xué)的要求，就必須使四個(gè)系統(tǒng)保持適當(dāng)?shù)谋壤＞彤?dāng)前看，應(yīng)當(dāng)精簡(jiǎn)執(zhí)行系統(tǒng)，加強(qiáng)監(jiān)督反饋、咨詢系統(tǒng)，特別是要加強(qiáng)對(duì)政府工作人員的監(jiān)察。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是行政機(jī)構(gòu)改革應(yīng)以更好地提供公共服務(wù)為方向。政府設(shè)計(jì)者應(yīng)首先盡量實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)明晰，以提高各部門集體參與公共服務(wù)時(shí)的積極性，并將公共服務(wù)領(lǐng)域中職能相似的公共部門合并，以減少行政成本?？h級(jí)政府在進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置時(shí)應(yīng)該適當(dāng)?shù)姆艡?quán)，真正將行政職能收歸政府，經(jīng)營(yíng)職能走向市場(chǎng)，服務(wù)職能走向社會(huì)。二是擴(kuò)大各部門之間的權(quán)力制衡機(jī)制。中部地區(qū)與我國(guó)東部沿海地區(qū)及西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，在權(quán)力制衡機(jī)制的建設(shè)上還是有一定差距的。具體的實(shí)施方法可以是：將各重要部門的核心領(lǐng)導(dǎo)層進(jìn)行定期輪崗，不僅可以培養(yǎng)全才型領(lǐng)導(dǎo)，更重要的的是可以平衡各部門之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)，使資源的分配合理化；還可以通過(guò)在換屆選舉時(shí)利用全程監(jiān)督的方式擴(kuò)大民主參與，避免權(quán)力的暗箱操作。

（二）進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能

我國(guó)中部地區(qū)縣級(jí)政府職能的轉(zhuǎn)變是與縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革緊密相連的，政府機(jī)構(gòu)改革的核心內(nèi)容是政府職能的轉(zhuǎn)變。一是修正政府作用，建立“三化”政府。行政職能收歸政府，經(jīng)營(yíng)職能走向社會(huì)，服務(wù)職能轉(zhuǎn)向社會(huì)?？h級(jí)政府應(yīng)該收大放小，作出最利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的決策，為加速我國(guó)現(xiàn)代化的進(jìn)程起最基礎(chǔ)的動(dòng)力作用。二是轉(zhuǎn)變政府職能，建立“服務(wù)型政府”。服務(wù)型政府不僅僅是提供公共服務(wù)，更重要的是服務(wù)態(tài)度與服務(wù)的質(zhì)量。在縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革中，應(yīng)該抓住現(xiàn)今飛速發(fā)展的新興技術(shù)，實(shí)現(xiàn)“一站式”電子服務(wù)，減少不必要的傳統(tǒng)辦事部門，為機(jī)構(gòu)改革的大步進(jìn)行加速。三是實(shí)施績(jī)效考核與“問(wèn)責(zé)制”，建立責(zé)任型政府。在當(dāng)今復(fù)雜多元的社會(huì)格局和利益結(jié)構(gòu)下，政府如何克服“一己私利”，公平合理、負(fù)責(zé)守諾地維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益，既是責(zé)任型政府建構(gòu)的內(nèi)在需求，同時(shí)也是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的必然趨勢(shì)。

縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該著眼與較好地協(xié)調(diào)職能機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一，使其為公民提供更便捷有效的服務(wù)，真正承擔(dān)起為人民服務(wù)的職責(zé)。

（三）正確處理好行政機(jī)構(gòu)改革與整個(gè)行政系統(tǒng)良性發(fā)展的關(guān)系

我國(guó)中部地區(qū)縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革不能為了改革而改革，應(yīng)該兼顧整個(gè)縣級(jí)行政系統(tǒng)的全面發(fā)展，站在長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。因此在我國(guó)中部地區(qū)縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革的過(guò)程中應(yīng)協(xié)調(diào)好各個(gè)方面的關(guān)系，具體的說(shuō)來(lái)有以下幾個(gè)方面：一是同時(shí)處理好被改革的機(jī)構(gòu)與其他被保留機(jī)構(gòu)之間的調(diào)整?？h級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革的目的是使機(jī)構(gòu)的存在更加合理一些，使機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)能夠更加高效優(yōu)質(zhì)的完成，而不是僅僅完成改革文件中作出的硬性指標(biāo)規(guī)定。還是要從本單位、本部門的實(shí)際情況出發(fā)，將被改革后撤銷的機(jī)構(gòu)與保留下來(lái)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)真梳理，作出最適合本地區(qū)發(fā)展的機(jī)構(gòu)設(shè)置決定，為機(jī)構(gòu)職能變更所帶來(lái)的變化提供必要的緩沖時(shí)間和相關(guān)人員心理上的充足準(zhǔn)備。二是注意保留原有機(jī)構(gòu)中合理的成分以及業(yè)務(wù)骨干。具體的做法在于：提高相應(yīng)公務(wù)員的薪資待遇，對(duì)于特別優(yōu)秀的技術(shù)人才的家屬，要加以適當(dāng)?shù)恼疹?，免除后顧之憂，使其全身心的投入到工作中來(lái)；那些被撤銷的部門的技術(shù)人員，如果確實(shí)可以為別的部門所用，也應(yīng)使其平穩(wěn)的過(guò)度到新的工作崗位，避免心理上的負(fù)擔(dān)給工作造成不必要的損失。三是注重輿論宣傳與說(shuō)理工作，并建立合理的利益補(bǔ)償機(jī)制。在改革方案實(shí)施之前，應(yīng)先進(jìn)行試點(diǎn)工作，以便了解上情，摸清下情。并廣泛利用現(xiàn)今飛速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、全面普及的電視、報(bào)紙等媒體宣傳此次改革精神，以最大限度的減小改革的阻力。具體做法可以是：對(duì)其進(jìn)行再培訓(xùn)；或者鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)，并給予一定的資金和技術(shù)支持，在稅收政策方面給予一定的減免或優(yōu)惠；增強(qiáng)其勞動(dòng)積極性，轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，樂(lè)觀再就業(yè)。

（四）堅(jiān)持依法行政

依法行政，首先就是要有法可依。當(dāng)前中國(guó)急需制定行政組織法和相關(guān)的程序法，對(duì)行政結(jié)構(gòu)和職能作出法律的規(guī)定，防止行政結(jié)構(gòu)和職能隨領(lǐng)導(dǎo)的變動(dòng)而不斷調(diào)整。要保證政府改革的順利進(jìn)行，必須用法律來(lái)保障，逐步積累經(jīng)驗(yàn)，做到“邊改革，邊立法”。最重要的當(dāng)屬編制立法，做到編制管理的規(guī)范化和科學(xué)化，最關(guān)鍵的是盡快建立符合我國(guó)中部地區(qū)縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)管理實(shí)際的編制法規(guī)。理順結(jié)構(gòu)管理體制，合理配置編制管理結(jié)構(gòu)的權(quán)限和職能，完善機(jī)構(gòu)編制審批的程序，明確細(xì)化違法審批責(zé)任條款，對(duì)違法審批機(jī)構(gòu)和編制的人員，不論職務(wù)高低，依法追究。唯有這樣才能借助法律的力量來(lái)鞏固機(jī)構(gòu)改革的成果。其次才是依法行政，其做法主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是依法設(shè)置行政機(jī)構(gòu)。具體的做法就是在設(shè)置新的機(jī)構(gòu)時(shí)進(jìn)行反復(fù)的科學(xué)論證，考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，不能只顧眼前利益，對(duì)于實(shí)在是眼前需要的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，可以采取聘用制的方式雇傭人員，業(yè)務(wù)結(jié)束立即遣散多余人員。二是建立規(guī)范的執(zhí)行程序，確保相關(guān)法律法規(guī)的良好運(yùn)轉(zhuǎn)。規(guī)范的執(zhí)行程序的建立，是確保法律落到實(shí)處的重中之重，從某種程度上來(lái)說(shuō)比法律法規(guī)的起草更為重要?？傮w說(shuō)來(lái)，機(jī)構(gòu)改革如果缺乏法律保證，將很難避免重蹈覆轍。無(wú)論是深化機(jī)構(gòu)改革，還是鞏固改革的成果，我們必須沿著法制化的軌道前進(jìn)。三是盡快完善行政法律監(jiān)督體系。行政法律監(jiān)督既是依法行政的重要環(huán)節(jié)又是依法行政的重要保障。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)已初步建立了行政法治監(jiān)督體系，但由于行政執(zhí)法監(jiān)督制度在法律上只有原則性的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，加之從事行政執(zhí)法監(jiān)督的政府法制部門機(jī)構(gòu)不健全等原因，致使對(duì)政府的權(quán)力部門監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此，必須從內(nèi)容、形式上認(rèn)真進(jìn)行改進(jìn)和完善。（作者單位：湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院）