后4%時代教育經費投入的法規(guī)保障機制

【摘 要】 國家財政性教育經費投入11年未達到GDP的4%是有法不依，應建立后4%時代教育經費投入的法規(guī)保障機制。有法可依首先要制定《教育投入法》，有法必依、違法必究要明確“法律責任”。保障機制離不開監(jiān)察與審計監(jiān)督機制。

【關鍵詞】 后4%時代； 教育經費投入； 教育投入法； 保障機制

中圖分類號：G467 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）13-0108-04

一、國家財政性教育經費投入11年未達到GDP的4%是有法不依

全國人大通過的《政府工作報告》、《五年規(guī)劃綱要》，中共中央文件和國務院的行政法規(guī)共規(guī)定過10次。

1.1993年2月13日，中共中央、國務院在《中國教育改革和發(fā)展綱要》（中發(fā)〔1993〕3號）第四十八條中規(guī)定：“逐步提高國家財政性教育經費支出（包括：各級財政對教育的撥款，城鄉(xiāng)教育費附加，企業(yè)用于舉辦中小學的經費，校辦產業(yè)減免稅部分）占國民生產總值的比例，本世紀末達到百分之四，達到發(fā)展中國家八十年代的平均水平?！?/p>

2.1994年7月3日，《國務院關于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》（國發(fā)〔1994〕39號）第二十二條規(guī)定：“《綱要》提出，到本世紀末，國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比重應達到4%，國務院有關部門要制定相應的政策措施和實施步驟，認真加以落實?！?/p>

3.1999年1月13日，國務院批轉教育部《面向二十一世紀教育振興行動計劃》第四十二條規(guī)定：“要按照《教育法》和《中國教育改革和發(fā)展綱要》的規(guī)定，逐步提高國家財政性教育經費占國民生產總值的比例，努力實現(xiàn)4%的目標?！?/p>

4.1999年6月13日，《中共中央、國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》第二十四條規(guī)定：“努力采取有效措施，切實加大教育投入，逐步實現(xiàn)國家財政性教育經費支出占國民生產總值4%的目標。”

5.2006年3月16日，《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》第二十八章第四節(jié)規(guī)定：“保證財政性教育經費的增長幅度明顯高于財政經常性收入的增長幅度，逐步使財政性教育經費占國內生產總值的比例達到4%?！?/p>

6.2006年10月11日，《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》規(guī)定：“明確各級政府提供教育公共服務的職責，保證財政性教育經費增長幅度明顯高于財政經常性收入增長幅度，逐步使財政性教育經費占國內生產總值的比例達到4%?！?/p>

7.2010年6月21日，中共中央政治局審議并通過的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》第十八章第五十六條規(guī)定：“提高國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例，2012年達到4%?！?/p>

8.2011年3月5日，溫家寶在《政府工作報告》中指出：“2012年財政性教育經費支出占國內生產總值比重達到4%。”

9.2011年3月16日，《國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》指出：“健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經費的體制，2012年財政性教育經費支出占國內生產總值比例達到4%?！?/p>

10.2012年3月5日，溫家寶在《政府工作報告》中指出：“堅持優(yōu)先發(fā)展教育。中央財政已按全國財政性教育經費支出占國內生產總值的4%編制預算，地方財政要相應安排，確保實現(xiàn)這一目標?！?/p>

這10次中，有中央政治局的文件，有國務院的行政法規(guī)，筆者認為最重要的是全國人大通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》和《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》以及2011年《政府工作報告》和2012年《政府工作報告》。全國人大通過的則具有法律效用。當然，中央政治局的文件、國務院的行政法規(guī)必須嚴格執(zhí)行，不達到4%是有法不依。11年未達到4%呼喚《教育投入法》。

二、對《教育投入法》立法的回顧

（一）政府對《教育投入法》立法的規(guī)定

1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》第四十七條規(guī)定：“通過立法，保證教育經費的穩(wěn)定來源和增長?！?/p>

2004年3月3日，國務院批轉的《教育部2003—2007年教育振興行動計劃》（國發(fā)〔2004〕5號）規(guī)定：“加強和改善教育立法工作，完善中國特色教育法律法規(guī)體系?！m時起草《學校法》、《教育考試法》、《教育投入法》和《終身學習法》，……適時制定符合實踐需要的部門規(guī)章，積極推動各地制定配套性的教育法規(guī)、規(guī)章，力爭用五至十年的時間形成較為完善的中國特色教育法律法規(guī)體系?！?/p>

1994年7月3日，國務院頒發(fā)的《〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》（國發(fā)〔1994〕39號）規(guī)定：“應制定并頒布《實施義務教育投入條例》，明確規(guī)定各級政府要采取有力措施，保證和不斷增加對義務教育的投入。”

2004年1月5日，《中國教育報》公布的“教育部公布2004年度工作要點”規(guī)定：“完善中國特色教育法律法規(guī)體系?！_展起草《學校法》、《終身學習法》、《教育投入法》和《教育考試法》的可行性研究。積極推動各地制定配套性的教育法規(guī)和規(guī)章?！?/p>

20年過去了，《教育投入法》仍未立法。

（二）對全國人大代表關于《教育投入法》議案的反饋

1993年中共中央、國務院頒發(fā)《中國教育改革和發(fā)展綱要》后，全國人大代表、政協(xié)委員對《教育投入法》的議案就開始了。中國人大網(wǎng)（www.npc.gov.cn）披露如下：

1.1994年10月27日，《關于第八屆全國人大第二次會議主席團交付教科文衛(wèi)委員會審議的代表提出的議案審議結果的報告》顯示：“許鵬等32位代表、朱盛科等32位代表、胡平平等32位代表、趙師慶等32位代表、白楓等32位代表提出第71號、81號、457號、467號、530號議案，建議盡快制定‘教育投入法。”endprint

2.1995年10月30日，《關于第八屆全國人大第三次會議主席團交付教科文衛(wèi)委員會審議的代表提出的議案審議結果報告》顯示：“賀桂梅等32位代表、白楓等33位代表建議制定‘教育投入法的議案（第369、519號）。教育投入是我國教育改革與發(fā)展的重要保證，教育法中已有‘教育投入與條件保障一章，目前，國家教委正在起草‘教育投入條例（草案），即將報請國務院審議。建議國務院先頒發(fā)教育投入條例，經過一段實施后，再考慮制定‘教育投入法?！?/p>

3.1996年10月29日，《全國人大教育科學文化衛(wèi)生委員會關于八屆四次人大代表提議案審議報告》顯示：“趙師慶等31位代表建議制定《教育投入法》的議案（第508號）?！疚瘑T會認為，國務院應抓緊制定配套的行政法規(guī)，并由國家教委對是否制定《教育投入法》提出研究、論證的意見?！?/p>

4.1997年11月1日，《全國人大教育科學文化衛(wèi)生委員會關于八屆五次人大代表提議案審議報告》顯示：“趙師慶等32位代表建議制定教育投入法的議案（第403號）。”

5.1998年12月29日，《全國人大教育科學文化衛(wèi)生委員會關于第九屆全國人大第一次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告》顯示：“黨磊等32位代表、夏秀蓉等30位代表、徐廷生等32位代表、陳癸尊等32位代表、楊崇龍等60位代表、袁崇孚等32位代表、趙師慶等32位代表、孔繁超等32位代表以及安徽代表團建議制定教育投入法的議案（第18號、56號、155號、298號、487號、658號、688號、692號、699號）?！炭莆男l(wèi)委員會建議國務院抓緊制定教育投入條例，與教育法有關規(guī)定相配套。同時，地方也應根據(jù)本地區(qū)實際情況制定相應的地方性法規(guī)?！?/p>

6.2006年10月30日，《全國人大財政經濟委員會關于第十屆全國人民代表大會第四次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告》顯示：“周曉光等30名代表、張志■等32名代表、阮文忠等34名代表、阿不都拉等33名代表、王斌泰等72名代表提出制定教育投入法的議案共5件（第309號、第737號、第785號、第802號、第983號議案）。財經委員會商教育部后認為，……該議案屬于‘制定或修訂法律的條件尚不成熟，建議國務院及有關部門制定或修訂有關行政法規(guī)、實施辦法，或作進一步研究?！?/p>

7.2008年10月24日，《全國人大財政經濟委員會關于十一屆全國人大一次會議主席團交付審議的代表議案的審議意見》顯示：“對王榮華等30名代表（第76號議案）和王梅珍等31名代表（第395號議案），財經委員會同意全國人大常委會預算工委的意見。”該項議案屬于“53件議案提出的22個立法項目需要立法，建議有關部門加強調研起草工作，待草案成熟時，爭取列入全國人大常委會今后的年度立法工作計劃安排審議?！?/p>

8.2010年10月13日，《全國人民代表大會財政經濟委員會關于第十一屆全國人民代表大會第三次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告》顯示：“袁敬華等30名代表（第144號議案）提出，建議制定民族地區(qū)義務教育投入保障法。財政部認為，是否另行單獨制定一部民族地區(qū)義務教育投入保障法還需進一步研究和論證。財經委員會同意財政部的意見?！痹擁椬h案屬于“34件議案提出的31個立法項目，建議繼續(xù)開展立法調研論證，同時通過改進工作解決議案關注的問題?！?/p>

上述對全國人大代表關于《教育投入法》議案的反饋有兩個值得重視的信息：

第一，1995年10月30日的“報告”提到“目前，國家教委正在起草《教育投入條例（草案）》，即將報請國務院審議。建議國務院先頒發(fā)教育投入條例，經過一段實施后，再考慮制定《教育投入法》?！?998年12月29日的“報告”提到“考慮到保證教育投入的現(xiàn)有法律規(guī)定有的還比較原則，為增強法律的針對性和可操作性，建議國務院抓緊制定教育投入條例，與教育法有關規(guī)定相配套。同時，地方也應根據(jù)本地區(qū)實際情況制定相應的地方性法規(guī)?！?/p>

第二，2006年10月30日以前的“報告”都由“全國人大教育科學文化衛(wèi)生委員會”提出，而2006年10月30日開始的“報告”由“全國人大財政經濟委員會”提出。

（三）中央政府與地方政府出臺的關于“教育投入”的規(guī)定、條例

1.中央政府未出臺過關于“教育投入”的條例

雖然，1995年的“報告”提到“目前，國家教委正在起草‘教育投入條例（草案），即將報請國務院審議。建議國務院先頒發(fā)教育投入條例?！焙?998年的“報告”提到“建議國務院抓緊制定教育投入條例”。但至今未出臺過關于“教育投入”的條例。2011年6月29日，國務院頒布了《關于進一步加大財政教育投入的意見》（國發(fā)〔2011〕22號）。

2.地方政府出臺的關于“教育投入”的規(guī)定、條例

1994年11月30日，江西省制定全國第一部義務教育經費投入專門法規(guī)《江西省義務教育經費籌措和使用管理辦法》。

1998年6月9日，黑龍江省第九屆人民代表大會常務委員會第三次會議通過了《黑龍江省義務教育投入條例》。

2000年3月10日，廣州市第十一屆人民代表大會常務委員會第十四次會議于審議通過了《廣州市教育經費投入與管理條例》。

2001年8月29日，撫順市第十二屆人民代表大會常務委員會第二十七次會議通過了《撫順市基礎教育投入條例》。

2008年12月22日，汕頭市人民代表大會常務委員會公布了《汕頭市基礎教育投入保障條例》。

三、教育經費投入的法規(guī)保障機制

（一）有法可依——制定《教育投入法》

1.《教育投入法》的層次

全國人大制定《教育投入法》，國務院制定《教育投入條例》，各省、市、自治區(qū)人大和政府也要相應對制定《教育投入條例》。endprint

2.《教育投入法》中投入的內容

《教育投入法》中投入的渠道應包括《教育法》已經確立的財、稅、費、產、社、基等多渠道教育投入的體制。應注意法律的穩(wěn)定性和嚴肅性。如2011年《國務院關于進一步加大財政教育投入的意見》中規(guī)定的“從土地出讓收益中按比例計提教育資金”畢竟是權宜之計；又如非義務教育收費的標準多少年不變也不符合居民收入逐年增加和物價逐年增長的現(xiàn)狀；再如捐贈的減免稅也應有相應的規(guī)定。

3.《教育投入法》中支出的內容

雖然是《教育投入法》，也應有用好管好教育經費的規(guī)定。2011年6月29日，《國務院關于進一步加大財政教育投入的意見》（國發(fā)〔2011〕22號）是一個“投入”方面的行政法規(guī)，其第四部分即為“合理安排使用財政教育經費，切實提高資金使用效益”，其中：一是合理安排使用財政教育經費；二是全面推進教育經費的科學化精細化管理。

（二）有法必依、違法必究——要明確“法律責任”

《教育投入法》對投入等的規(guī)定是前提，其固然重要，但4%是法定指標，卻11年可以不執(zhí)行、不落實。因此，《教育投入法》在制定時對教育經費投入的法規(guī)保障機制重點在于有法必依、違法必究。

1.《教育法》中關于經費撥款的“法律責任”限在“預算”層面

《教育法》第七十一條規(guī)定：“違反國家有關規(guī)定，不按照預算核撥教育經費的，由同級人民政府限期核撥；情節(jié)嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。”“預算”誰制定？政府制定，雖然由各級人民代表大會審議通過，但政府的預算就是不按4%的法定指標編制，卻在《教育法》中不算違法。

2.“考績”不能替代“法律責任”，且“考績”尚未認真執(zhí)行

《中共中央關于教育體制改革的決定》指出：“各級黨委和政府都要按照黨的十二大的決策，把教育擺到戰(zhàn)略重點的地位，把發(fā)展教育事業(yè)作為自己的主要任務之一，上級考查下級都要以此作為考績的主要內容之一?！?/p>

國務院《關于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》規(guī)定：“把重視教育，保證必要的教育投入，為教育辦實事，列為各級領導干部的任期目標責任制和考核政績的重要內容。”

2013年6月，習近平指出：“要改進考核方法手段，再也不能簡單以國內生產總值增長率來論英雄了?！编囆∑揭苍赋觯骸案骷夘I導要像抓好經濟工作那樣抓好教育工作，少講空話，多干實事，再窮也要照顧科教經費，要千方百計，在別的方面忍耐一些，甚至犧牲一點速度，也要把教育問題解決好?！薄蛾P于教育體制改革的決定》規(guī)定：“發(fā)展教育事業(yè)不增加投資是不行的。在今后一定時期內，中央和地方政府的教育撥款的增長要高于財政經常性收入的增長，并使按在校學生人數(shù)平均的教育費用逐步增長?，F(xiàn)在，各級都有一些領導干部，寧肯把錢花在并非必要的方面，對于各種嚴重浪費也不感到痛心，唯獨不肯為發(fā)展教育而花一點錢，這種狀況必須改變。”

因此，《教育投入法》在規(guī)定“法律責任”時必須對教育投入和用好管好教育經費有明確的可操作性的規(guī)定，這樣才能真正成為剛性的保障機制。

四、保障機制離不開監(jiān)察與審計監(jiān)督機制

（一）教育投入離不開監(jiān)察

教育投入由誰監(jiān)督？雖然不少全國人大代表據(jù)理力爭，但11年仍未達成一致意見。我國實行“依法治國”、“依法行政”，政府不依法落實教育投入怎么辦？《中華人民共和國行政監(jiān)察法》第十八條規(guī)定：“監(jiān)察機關對監(jiān)察對象執(zhí)法、廉政、效能情況進行監(jiān)察，履行下列職責”第一款規(guī)定：“檢查國家行政機關在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府的決定、命令中的問題?！?/p>

（二）用好管好教育經費離不開審計

1.后4%時代更需要管好用好教育經費

2013年1月9日，袁貴仁在2013年全國教育工作會議上指出：“籌好用好管好教育經費。4%的實現(xiàn)是中國教育史上的里程碑。今后要在保證教育經費持續(xù)穩(wěn)定增長和用好管好上下工夫?！怯煤媒涃M。要堅持科學的投入方向，圍繞育人這個根本和公平與質量這兩個重點，統(tǒng)籌各級各類教育事業(yè)發(fā)展，合理確定經費投入比例，優(yōu)化經費投入結構。要強化正確的政策導向，堅持向農村、邊遠、貧困、民族地區(qū)傾斜，向困難群體傾斜，把有限的資金用在‘刀刃上。三是管好經費。今年將實行新的中小學財務制度和高等學校財務制度，修訂中小學校會計制度和高等學校會計制度，加大高校總會計師選拔委派工作力度，推動健全學校內部財務管理制度。出臺高校財務信息公開辦法，保證教育經費從分配、使用到評估都在陽光下運行。要堅持勤儉辦學，反對鋪張浪費，做好財務預決算公開、‘三公經費公開?！?/p>

2013年4月15日，教育部發(fā)布的《關于開展“教育經費管理年”活動，進一步用好管好教育經費的通知》指出：“隨著財政教育投入的大幅增加，用好管好教育經費的任務更突出，要求更迫切，社會關注度更高。教育部已把2013年確定為‘教育經費管理年。為推動、指導各地、各校開展好‘教育經費管理年活動，進一步用好管好教育經費，促進事業(yè)科學發(fā)展，現(xiàn)就有關要求通知如下……”

2.管好用好教育經費需要審計

中共中央、國務院印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》規(guī)定：“各級教育部門和學校必須努力提高教育經費的使用效益。……各級財政和審計部門要加強財務監(jiān)督和審計，共同把教育經費管好用好?！?/p>

1993年2月8日，國家教委、國務院學位委員會聯(lián)合發(fā)布的《關于中央部門所屬普通高等學校深化領導管理體制改革的若干意見》規(guī)定：“高等學校要加強資金管理，杜絕浪費現(xiàn)象；……要建立健全財務制度和審計制度，切實把教育經費管好用好，提高資金的使用效益?！?/p>

由此可見，后4%時代教育經費投入的法規(guī)保障機制，首先要制定《教育投入法》，同時要明確“法律責任”。保障機制離不開監(jiān)察與審計監(jiān)督機制。

【參考文獻】

[1] 喬春華.高等教育投入體制研究[M].南京大學出版社，2006.

[2] 喬春華.高校財務管理體制研究[M].南京大學出版社，2011.

[3] 袁貴仁.在2013年全國教育工作會議上的講話[J].中國高等教育，2013（3）：18.endprint