徐紹史

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴大內(nèi)需和促進產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手。中共中央、國務院剛剛頒布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），是今后一個時期指導全國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。《規(guī)劃》主要闡明新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑、主要目標和戰(zhàn)略任務，統(tǒng)籌相關(guān)領(lǐng)域制度和政策創(chuàng)新。全面實施好《規(guī)劃》，努力走出一條中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。

一、深刻認識走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路的必要性

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個起點低、速度快的發(fā)展過程。1978～2013年，城鎮(zhèn)化率年均提高1.02個百分點；2000年以來，城鎮(zhèn)化率年均提高1.35個百分點，“十二五”以來分別提高了1.32、1.3和1.16個百分點，2013年城鎮(zhèn)化率達到53.73%，超過世界平均水平。城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模不斷擴大，一批輻射帶動力強的城市群正在成長壯大，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，成為拉動我國經(jīng)濟快速增長和參與國際經(jīng)濟合作與競爭的主要平臺。城市綜合服務能力明顯提升，基礎(chǔ)設施和人居環(huán)境明顯改善。城鎮(zhèn)化吸納了大量農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，改變了億萬人民的生產(chǎn)生活條件，取得了舉世矚目的成就。

在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時，質(zhì)量不高的問題也日益突出。被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及隨遷家屬難以融入城市社會，市民化進程滯后?！巴恋爻擎?zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)用地粗放低效，新城新區(qū)、開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)占地過多。城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，與資源環(huán)境承載能力不匹配。城市管理服務水平不高，“城市病”問題日益突出。自然歷史文化遺產(chǎn)保護不力，城鄉(xiāng)建設缺乏特色?，F(xiàn)行戶籍管理、土地管理、社會保障、財稅金融、行政管理等制度，固化著已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局，阻礙了城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

展望未來，城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求更加迫切。我國未來城鎮(zhèn)化的外部環(huán)境和內(nèi)在條件正在發(fā)生深刻變化，隨著國際金融危機以來全球經(jīng)濟再平衡和產(chǎn)業(yè)格局再調(diào)整，國際能源資源和市場空間爭奪更加激烈，傳統(tǒng)高投入、高消耗、高排放的工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展模式難以為繼；隨著我國農(nóng)業(yè)富余勞動力減少和人口老齡化程度提高、資源環(huán)境瓶頸制約日益加劇、城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾日益凸顯，主要依靠勞動力廉價供給、土地等資源粗放消耗、壓低公共服務成本推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式不可持續(xù)，城鎮(zhèn)化發(fā)展由速度型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)型的要求日益迫切。

二、準確把握中國特色新型城鎮(zhèn)化道路的豐富內(nèi)涵

我國城鎮(zhèn)化是在人口多、資源相對短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的背景下推進的，這決定了必須從社會主義初級階段這個最大實際出發(fā)，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，走出一條以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。

第一，中國特色新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化。這是中國城鎮(zhèn)化的本質(zhì)屬性。我國一些地區(qū)城鎮(zhèn)化過程中，不同程度地存在“重物輕人”、“見物不見人”的現(xiàn)象，由此產(chǎn)生一系列問題。不能把城鎮(zhèn)化簡單等同于城市建設，而是要圍繞人的城鎮(zhèn)化這一核心，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變。

堅持以人為本，就是要合理引導人口流動，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質(zhì)，在城鎮(zhèn)化過程中促進人的全面發(fā)展和社會公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化建設成果。

第二，中國特色新型城鎮(zhèn)化是四化同步的城鎮(zhèn)化。這是中國城鎮(zhèn)化的時代特色。工業(yè)化是主動力，信息化是融合器，城鎮(zhèn)化是大平臺，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是根本支撐。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，是現(xiàn)代化建設的核心內(nèi)容，彼此相輔相成。

堅持四化同步，就是要推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進城鎮(zhèn)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)支撐、就業(yè)轉(zhuǎn)移和人口集聚相統(tǒng)一，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。

第三，中國特色新型城鎮(zhèn)化是優(yōu)化布局的城鎮(zhèn)化。這是中國城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求。我國城鎮(zhèn)化布局與資源環(huán)境承載力之間的矛盾日漸突出，面臨可持續(xù)發(fā)展的嚴峻挑戰(zhàn)。我國人均耕地僅為世界平均水平的40%，宜居程度較高的地區(qū)只占陸地國土面積的19%，水資源、能源資源等人均水平低、空間分布不均，生態(tài)環(huán)境總體脆弱，這對城鎮(zhèn)化空間布局提出了更高要求。

堅持優(yōu)化布局，就是要根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，以綜合交通網(wǎng)絡和信息網(wǎng)絡為依托，科學規(guī)劃建設城市群，嚴格控制城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模，嚴格劃定永久基本農(nóng)田，合理控制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，優(yōu)化城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，促進城市緊湊發(fā)展，提高國土空間利用效率。

第四，中國特色新型城鎮(zhèn)化是生態(tài)文明的城鎮(zhèn)化。這是中國城鎮(zhèn)化的必然選擇。實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是世界各國的共同追求，更是建設美麗中國的內(nèi)在要求，成功的城鎮(zhèn)化必須是人與自然和諧相處的城鎮(zhèn)化。但目前，我國一些城市重經(jīng)濟發(fā)展、輕環(huán)境保護，導致大氣、水、土壤等環(huán)境污染加劇，生態(tài)環(huán)境受到破壞。推進城鎮(zhèn)化不能造成水體污染、霧霾頻發(fā)，而是要節(jié)能減排、綠色低碳，使城市成為天藍、地綠、水凈的美好家園。

堅持生態(tài)文明，就是要把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化進程，著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源，強化環(huán)境保護和生態(tài)修復，減少對自然的干擾和損害，推動形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設運營管理模式。

第五，中國特色新型城鎮(zhèn)化是文化傳承的城鎮(zhèn)化。這是中國城鎮(zhèn)化的應有之義。當今世界正處于大發(fā)展大變革大調(diào)整時期，各種思想文化交流交融交鋒更加頻繁，文化在綜合國力競爭中的地位和作用更加凸顯。中華文化源遠流長，是無比珍貴的財富，也是我們屹立世界民族之林的重要支撐。城市是文化融合的平臺，是人們的精神家園，城鎮(zhèn)化過程中要創(chuàng)造性地保護和傳承好歷史文化。

堅持文化傳承，就是要根據(jù)不同地區(qū)的自然歷史文化稟賦，體現(xiàn)區(qū)域差異性，提倡形態(tài)多樣性，防止千城一面，發(fā)展有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特點的美麗城鎮(zhèn)，形成符合實際、各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

三、全面落實推進中國特色新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略任務

新型城鎮(zhèn)化是綜合性系統(tǒng)工程，涉及方方面面，核心是以人為本，關(guān)鍵是提升質(zhì)量，需要全面落實好四大戰(zhàn)略任務，著力解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化等問題。

第一，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。按照尊重意愿、自主選擇，因地制宜、分步推進，存量優(yōu)先、帶動增量的原則，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點，兼顧高校和職業(yè)技術(shù)院校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)間異地就業(yè)人員和城區(qū)城郊農(nóng)業(yè)人口，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開城區(qū)人口50萬—100萬的城市落戶限制，合理放開城區(qū)人口100萬—300萬的大城市落戶限制，合理確定城區(qū)人口300萬—500萬的大城市落戶條件，嚴格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模，到2020年努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。加快推進基本公共服務均等化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)義務教育、就業(yè)服務、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、保障性住房等基本公共服務覆蓋城鎮(zhèn)常住人口。

第二，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，以城市群為主體形態(tài)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群，構(gòu)建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以軸線上城市群和節(jié)點城市為依托、其他城鎮(zhèn)化地區(qū)為重要組成部分的“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。在發(fā)揮中心城市輻射帶動作用基礎(chǔ)上，強化中小城市和小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)功能、服務功能和居住功能，把有條件的縣城、重點鎮(zhèn)和重要邊境口岸逐步發(fā)展成為中小城市。

第三，提高城市可持續(xù)發(fā)展能力，增強城市經(jīng)濟、基礎(chǔ)設施、公共服務和資源環(huán)境對人口的承載能力。加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，有效預防和治理“城市病”。加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，強化城市產(chǎn)業(yè)支撐，營造良好創(chuàng)業(yè)環(huán)境，增強城市經(jīng)濟活力和競爭力。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，完善基礎(chǔ)設施和公共服務設施，增強對人口集聚和服務的支持能力。提高城市規(guī)劃科學性，健全規(guī)劃管理體制機制，提高城市規(guī)劃管理水平和建筑質(zhì)量。推進創(chuàng)新城市、綠色城市、智慧城市和人文城市建設，全面提升城市內(nèi)在品質(zhì)。完善城市治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新城市管理方式，提升城市社會治理水平。

第四，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設施、公共服務等方面推進一體化。完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，加快消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制機制障礙。牢牢守住18億畝耕地紅線，確保國家糧食安全。加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，建設農(nóng)民幸福生活的美好家園。

四、統(tǒng)籌推進城鎮(zhèn)化相關(guān)體制機制改革和政策創(chuàng)新

新型城鎮(zhèn)化涉及到人、地、錢、房和生態(tài)環(huán)境等諸多重點領(lǐng)域的體制機制改革，需要加強頂層設計，尊重市場規(guī)律，統(tǒng)籌推進相關(guān)領(lǐng)域改革。

一是推進人口管理制度改革。在加快改革戶籍制度的同時，全面推行流動人口居住證制度，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制。健全人口信息管理制度，加快推進跨部門、跨地區(qū)的人口相關(guān)信息整合和共享，建設覆蓋全國、安全可靠的國家人口綜合信息庫和信息交換平臺，實行以公民身份號碼為唯一標識，依法記錄、查詢和評估人口信息的制度，為流動更加頻繁的人口服務和管理提供支撐。

二是深化土地管理制度改革。提高土地利用效率，根本上要靠制度改革。要按照管住總量、嚴控增量、盤活存量的原則，嚴格控制新增城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模，嚴格執(zhí)行城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準，探索實行城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤、與城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)掛鉤的激勵約束機制。在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能。要進一步改革完善農(nóng)村宅基地制度。

三是創(chuàng)新城鎮(zhèn)化資金保障機制。財力是城市發(fā)展的生命線，推進城鎮(zhèn)化必須建立多元可持續(xù)的資金保障機制。加快完善財政轉(zhuǎn)移支付體系，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制。培育地方主體稅種，增強地方政府提供基本公共服務能力。加快建立規(guī)范透明的城市建設投融資機制，在完善法律法規(guī)和健全地方政府債務管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度和信用評級制度，研究建立城市基礎(chǔ)設施、住宅政策性金融機構(gòu)，通過PPP等多種渠道吸引社會資本參與城市建設。

四是健全城鎮(zhèn)住房制度。解決好住有所居問題是實現(xiàn)居民安居樂業(yè)的重要前提。要加快構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系；要建立各級財政保障性住房穩(wěn)定投入機制，不斷完善租賃補貼制度；要通過調(diào)整完善住房、土地、財稅、金融等方面政策，構(gòu)建房地產(chǎn)市場調(diào)控長效機制。

五是強化生態(tài)環(huán)境保護制度。要實現(xiàn)城市讓生活更美好，就必須改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，完善推動城鎮(zhèn)化綠色循環(huán)低碳發(fā)展的體制機制，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式。要建立健全生態(tài)文明考核評價機制、國土空間開發(fā)保護制度、資源有償使用制度和生態(tài)補償制度、資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易機制。實行最嚴格的環(huán)境監(jiān)管制度，建立區(qū)域間環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控機制，健全生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度和環(huán)境損害賠償制度。