城市生活垃圾分類現(xiàn)狀及改進策略研究
---以杭州市為例

王 瑩，趙泰陟

（浙江理工大學科技與藝術學院，杭州310018）

城市生活垃圾分類現(xiàn)狀及改進策略研究
---以杭州市為例

王 瑩，趙泰陟

（浙江理工大學科技與藝術學院，杭州310018）

城市生活垃圾的與日俱增不僅給城市環(huán)境造成了巨大壓力，也阻礙了國家經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的進程，而實施城市生活垃圾分類，不但可以緩解垃圾造成的環(huán)境負荷，還有利于廢物利用。為此，以杭州市為例，在分析城市生活垃圾分類實施現(xiàn)狀的基礎上，結合對典型社區(qū)的問卷調(diào)查，深入探討存在的主要問題，進而提出城市生活垃圾實行分類的改進對策。

城市；生活垃圾；垃圾分類；激勵機制；環(huán)境保護

中共十八大報告首次單篇論述“生態(tài)文明”，第一次提出“推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”，把生態(tài)文明建設擺在我國經(jīng)濟社會建設總體布局的戰(zhàn)略高度。隨著經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，城市生活垃圾與日俱增，污染日趨嚴重。這不僅給城市環(huán)境造成了巨大壓力，也阻礙了經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展和美麗中國的建設步伐，如何有效解決城市生活垃圾問題已日益成為社會關注的焦點問題。由于生活垃圾是多種廢棄物的混合體，要實現(xiàn)生活垃圾的資源化、減量化、無害化，實行生活垃圾分類以改變垃圾的混雜性是重要前提。本文在對杭州市城市生活垃圾分類現(xiàn)狀進行調(diào)研的基礎上，分析存在的主要問題，進而提出改進的對策意見。

一、杭州市城市生活垃圾分類的實施背景和現(xiàn)狀

為了有效地解決城市生活垃圾問題，貫徹落實國家《固體廢物污染環(huán)境防治法》《城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》等法律、法規(guī)，國家住建部于2000年6月印發(fā)了《關于公布生活垃圾分類收集試點城市的通知》（建城部〔2000〕12號），選定北京、上海、廣州、南京、深圳、杭州、廈門、桂林等8個條件相對成熟的城市，作為生活垃圾分類收集的試點城市［1］。

2011年，國務院發(fā)布了《關于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見》，明確要求積極推進城市生活垃圾分類工作，強調(diào)要根據(jù)當?shù)氐纳罾匦?、處理方式和管理水平，科學制定生活垃圾分類辦法，明確工作目標、實施步驟和政策措施，動員社區(qū)及家庭積極參與，逐步推行垃圾分類［2］?！蛾P于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見》同時指出，到2015年，每個?。▍^(qū)）要建成一個以上生活垃圾分類示范城市，建立完善的城市生活垃圾處理監(jiān)管體制機制；到2030年，全面實行生活垃圾分類收集、處置，并推動城市生活垃圾處理設施和服務向小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村延伸［3］。

2000年，杭州市首先在西湖區(qū)建立了可回收與不可回收兩類果殼箱，并于2000年11月27日下發(fā)了《杭州市城市生活垃圾分類收集實施方案》，但這一次的垃圾分類工作并未取得預期效果。2010年3月25日，杭州市再次開始了垃圾分類工作的嘗試，將生活垃圾分為可回收垃圾、廚余垃圾、有害垃圾和其他垃圾四類，對垃圾桶的顏色也按要求進行了更新，分別對應藍色、綠色、紅色和黃色。2012年6月，杭州市政府出臺了《杭州市區(qū)生活垃圾分類投放工作實施方案》，提出到2012年底前，各區(qū)生活垃圾分類質(zhì)量達標小區(qū)占已開展垃圾分類小區(qū)的80%以上；各區(qū)創(chuàng)建示范小區(qū)數(shù)不少于轄區(qū)內(nèi)開展垃圾分類小區(qū)數(shù)的5%；建設并充分發(fā)揮培訓教員、指導員和志愿者隊伍“三支隊伍”的基礎性作用；進一步完善垃圾分類考評體系和激勵機制，并開展生活垃圾分類管理立法工作［4］。

目前，杭州主城區(qū)共有765個小區(qū)實行生活垃圾分類，占小區(qū)總數(shù)的64%。在這個過程中，杭州市政府加大了對生活垃圾分類處理設施的投入和建設力度，垃圾分類活動也喚醒了不少居民的環(huán)保意識，改變了部分居民的生活習慣，部分小區(qū)還進行了垃圾分類激勵制度的創(chuàng)新。但不可否認的是，目前杭州市城市生活垃圾分類仍然處于起步階段，由于政策法規(guī)不健全、居民環(huán)保意識淡薄等多方面原因，杭州市城市生活垃圾分類實施效果并不是很理想，垃圾分類工作的推進還是困難重重。

二、杭州市實施城市生活垃圾分類存在的主要問題

杭州市實施城市生活垃圾分類存在的問題應該說在我國其他城市也是存在或即將遭遇的問題，具有普遍性和典型性。綜合來看，主要存在以下五個方面的問題。

（一）垃圾分類回收設施標識過于簡單

根據(jù)建設部《城市生活垃圾分類方法及其評價標準》（CJJ/T102-2004）的規(guī)定，將生活垃圾分為可回收垃圾、廚房垃圾、有害垃圾和其他垃圾四類，采用藍、綠、紅、黃四種顏色的垃圾桶加以區(qū)分。但是在杭州市街道上、居民小區(qū)內(nèi)，較為常見的垃圾桶分類仍然還是以下兩種：第一種是分為可回收垃圾和不可回收垃圾，第二種是分為可回收垃圾、有害垃圾和其他垃圾。按照住建部要求把垃圾桶分成四類的很少。而且，不管何種分類，普遍存在分類指導圖例不明確或缺失的問題。正是由于分類標識過于簡單，再加上目前大部分居民尚無法正確判斷垃圾的具體分類，所以就難以有效地引導居民進行正確的垃圾分類，也使得分類垃圾桶的設置無法取得預期的效果，直接導致了垃圾分類工作執(zhí)行上的困難。

（二）強化垃圾分類工作的政策法規(guī)不健全

目前，我國有關城市生活垃圾分類的法律法規(guī)主要包括《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《城市生活垃圾管理辦法》等，但缺乏一部銜接垃圾分類基本法和具體法的綜合性法律。自2000年以來，杭州市政府陸續(xù)出臺了相關的政策法規(guī)（見表1），但現(xiàn)有的政策法規(guī)總體上是框框多，原則性強，而可操作性不強，也未能將垃圾分類的各項內(nèi)容細則納入其中，約束力也不夠，垃圾分類的立法體系有待進一步完善。如《2012年杭州市區(qū)生活垃圾分類投放工作實施方案》的出臺，為杭州市區(qū)實施生活垃圾分類提供了依據(jù)，但對如何分類、如何收集和末端處理等實施細則沒有加以規(guī)定，導致實施的效果與預期目標存在一定的差距，且沒有將規(guī)定上升到法律層面，因此也就不能給予垃圾分類行為以法律約束。

表1 杭州市生活垃圾分類的立法體系

（三）垃圾分類知識宣傳力度不夠

生活垃圾分類工作是一項社會性、系統(tǒng)性很強的工作，其目標指向在于改變?nèi)藗冮L期形成的垃圾混裝習慣。要改變這種生活習慣，僅靠配置一些垃圾桶、垃圾袋，或者進行簡單的宣傳是遠遠不夠的。筆者在杭州市實施垃圾分類的幾個典型社區(qū)進行了問卷調(diào)查，發(fā)放問卷500份，回收有效問卷500份，被調(diào)查者年齡段在20～50歲之間（以下簡稱問卷調(diào)查）。其中的第2題為：您知道垃圾怎樣進行分類嗎?得到的結果如圖1。

從圖1中可以看出，僅34.2%的人表示自己對垃圾如何分類“十分了解”。

問卷調(diào)查的第3題為“您有按照垃圾分類的要求來處理生活垃圾嗎?”，第5題為“您如何看待生活垃圾分類制度?”，調(diào)查結果如圖2、圖3。

圖1 “您知道垃圾怎樣進行分類嗎?”問題的調(diào)查結果

圖2 “您有按照垃圾分類的要求來處理生活垃圾嗎?”問題的調(diào)查結果

圖3 “您如何看待生活垃圾分類制度?”問題的調(diào)查結果

從圖2、圖3可以看出，僅35%的人基本按照要求進行垃圾分類，僅34.6%的人認為垃圾分類制度合理。

根據(jù)杭州市生活垃圾分類試點的實踐經(jīng)驗，實施垃圾分類的瓶頸在于公眾對垃圾分類的認同度、自覺參與分類投放率不高，深層次的原因在于人們的環(huán)保意識普遍不強，而且居民長期形成的垃圾混裝習慣的改變也絕非一朝一夕就能完成的。盡管電視上有垃圾分類的公益廣告宣傳，但往往流于形式，并未告知公眾如何進行垃圾分類，致使大部分居民對垃圾分類知識知之甚少。即使部分居民有垃圾分類意識，卻也因無相關人員進行專業(yè)的指導，無相應的基礎設施予以保障，導致投放準確率不高。

（四）實施垃圾分類工作的政府財政投入不足

由于實施垃圾分類還處于初級階段，需要對已有的基礎設施如垃圾桶、垃圾運輸車、垃圾收集站、焚燒廠、綜合利用廠等進行改造，初期需要投入大量的資金。同時，給居民派發(fā)分類垃圾桶、垃圾袋，增設垃圾分類收集桶，開展宣傳培訓，發(fā)放相關激勵資金等，也需要大量的財政投入。由于資金不到位，分類垃圾桶、垃圾分類宣傳、垃圾分類運輸車輛等建設不能及時落實到位，在筆者的問卷調(diào)查的第6題目（如圖4）中，有10.8%的人認為垃圾分類實施中遇到的主要困難是“垃圾分類設施不夠完善”。這就使得在源頭上垃圾分類的成效難以很好地得到體現(xiàn)，垃圾分類工作推進十分困難。

圖4 “您認為垃圾分類實施中遇到的主要困難有哪些?（多選）”問題的調(diào)查結果

（五）垃圾分類工作管理體制難以滿足現(xiàn)實要求

杭州市城市生活垃圾分類回收管理工作是由市政府統(tǒng)一領導，負責確定生活垃圾管理目標，統(tǒng)籌生活垃圾處理設施規(guī)劃布局和建設等工作，各區(qū)政府負責本轄區(qū)的生活垃圾管理工作，保障生活垃圾治理的資金投入，完成市政府確定的生活垃圾管理目標，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處負責指導村委會、居委會組織動員轄區(qū)內(nèi)的單位和個人參與生活垃圾減量、分類投放工作。這種體制缺乏群眾的有效參與，難以實現(xiàn)大范圍的統(tǒng)一行動。在筆者的調(diào)查中，有29%的人認為垃圾分類實施中遇到的主要困難是“居民和政府沒有有效協(xié)作”（如圖4所示），所以說，現(xiàn)行的生活垃圾分類工作管理體制在一定程度上制約著垃圾產(chǎn)業(yè)化、市場化的進程，亟待改革和深化。

三、推進城市生活垃圾分類工作的對策與建議

杭州市生活垃圾產(chǎn)生量連續(xù)多年保持10%左右的速度增長，預計到“十二五”末，生活垃圾產(chǎn)生量將達到日均1萬t。雖然目前杭州市垃圾處理能力為每天7500t［5］，但以現(xiàn)在的增長速度，到2015年，天子嶺垃圾填埋場將基本飽和，難以繼續(xù)消納杭州市生活垃圾。如果任其發(fā)展下去而不采取進一步積極有效的措施，終有一天，杭州市的環(huán)境壓力將會更大。因此，垃圾分類工作亟待進一步推進，必須充分發(fā)揮政府和市場的作用，調(diào)動政府、企業(yè)、公眾等各個方面的積極性，共同推進城市生活垃圾的分類工作。

（一）加快建立完善垃圾分類的法律法規(guī)體系

實施垃圾分類在世界發(fā)達國家已有比較成熟的經(jīng)驗和做法［6-7］。20世紀70年代，日本就已通過了《固體廢棄物處理和公共清潔法》，到了90年代，日本提出了“環(huán)境立國”的發(fā)展戰(zhàn)略。為了實現(xiàn)“零排放”的“循環(huán)型社會”的目標，集中制定了一系列法律法規(guī)［7］，可分為三個層次，第一層次為基本法，從宏觀層面對政府、企事業(yè)單位、各社會團體、公民的責任義務做出了規(guī)定；第二層次是兩部綜合性的法律；第三層次是針對不同產(chǎn)品的性質(zhì)所制定的具體法規(guī)（如表2）。

表2 日本城市對于垃圾處理管制相關法律體系［8］

借鑒日本實踐經(jīng)驗，我國首先要探索建立既有針對性，又相互關聯(lián)、相互制約，有層次的法律體系，從法律上規(guī)范垃圾分類。首先，應明確《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》在我國生活垃圾分類立法體系中的基礎性地位。其次，是制定《廢棄物回收利用法》等綜合性法律文件，包括對立法原則的規(guī)定、對廢棄物生產(chǎn)者和處理者權利義務的規(guī)定、對各生產(chǎn)者責任制度的規(guī)定等。第三，加強配套法律法規(guī)的逐步建設，結合我國垃圾的構成及特性，制定《容器包裝再利用法》、《建筑物廢木料處理辦法》、《廢舊電池處理規(guī)定》等專門性法律文件，對現(xiàn)有的《城市生活垃圾分類及其評價標準》進行修訂，不斷加以完善，制定適合我國垃圾特性的明細分類標準。

（二）進一步加大宣傳教育力度

第一，運用多種方式進行宣傳。將垃圾分類的基本知識以通俗易懂的方式傳遞給公眾，例如，可借鑒日本的“特殊年歷”方式，在年底免費向每戶居民發(fā)放彩色日歷，在日歷上用彩色圖標和圖片標注，使人們清楚哪些是可回收垃圾、哪些是不可回收垃圾，如何正確地將日常生活中所產(chǎn)生的垃圾進行分類等。以社區(qū)為平臺，開展相關講座、趣味競賽等不同形式的活動，動員人人參與垃圾分類的宣傳活動，將垃圾分類的知識宣傳到每家每戶。

第二，真正從娃娃抓起，培養(yǎng)垃圾分類觀念。在幼兒園及中小學大力宣傳垃圾分類的好處與方法，適當開設環(huán)保課程，灌輸垃圾分類的相關知識，并將垃圾分類、保護環(huán)境、節(jié)約資源等教育納入國民教育體系。同時，通過孩子來帶動和促進成年人增強垃圾分類意識。

（三）加大基礎設施的財政投入力度

加大對分類垃圾桶、垃圾袋、垃圾車輛、垃圾轉運站、垃圾處理廠等配套設施的財政投入力度，在原有的基礎上進行更新改造，并按要求適當新增部分設施設備。比如，對現(xiàn)有的垃圾分類運輸車進行分隔式的改造用于分類裝載垃圾，或者購置分腔式垃圾分類車，實現(xiàn)生活垃圾從小區(qū)到垃圾處理站的直運；定期向居民發(fā)放可降解的垃圾袋，并在不同顏色的垃圾袋上印制明顯的圖案，便于居民識別；在各小區(qū)、公共場所更換現(xiàn)有的混裝垃圾箱，按可回收垃圾、廚余垃圾、有害垃圾和其它垃圾設立四個分類容器，并安排專門的保潔人員負責引導。

（四）建立健全監(jiān)督與激勵機制

在筆者對杭州市民的問卷調(diào)查第7題中，“您認為哪些措施可以有效改進垃圾分類?”，得到的結果如圖5。

從圖5可以看出，有48.8%的人認為改進垃圾分類的有效措施是“實施垃圾分類實名制”，有28%的人認為可以實施“罰款”措施，有25.6%的人認為是“實施垃圾分類獎勵制”，因此，可以根據(jù)地區(qū)的具體情況，建立健全監(jiān)督與激勵機制。

圖5 “您認為哪些措施可以有效改進垃圾分類?”問題的調(diào)查結果

1.在經(jīng)濟發(fā)達、條件較為成熟的社區(qū)或街道，建立垃圾分類指導員隊伍。垃圾分類指導員的主要職責是宣傳垃圾分類的意義，普及垃圾分類知識，指導并監(jiān)督居民對生活垃圾正確進行分類投放，為老、弱、病、殘等部分特殊人群提供必要的垃圾分類服務。

2.發(fā)放“垃圾分類儲值卡”，實行有效的經(jīng)濟激勵。在實名制基礎上，大力推行“垃圾分類儲值卡”，并不斷加以改革與完善，以激勵居民減少垃圾的制造，對產(chǎn)生的垃圾自覺進行分類。

3.按戶編碼垃圾袋，提高分類投放準確率。各社區(qū)可以將發(fā)放給每戶居民的垃圾袋都編上特定的號碼，根據(jù)號碼對每戶的垃圾分類質(zhì)量追蹤監(jiān)控，以此為基礎進行獎勵懲罰。

（五）探索實施垃圾收費制度

為了體現(xiàn)“誰污染，誰付費”的原則，探索實行“垃圾按量收費，垃圾費隨袋征收”制度。垃圾按量收費包括專袋投放、實名投放、定點投放等具體措施，居民必須用專用垃圾袋，且按要求投放到指定位置。如果居民投放的垃圾量過大，一個月使用的垃圾袋數(shù)量超過了免費發(fā)放數(shù)，則需要對超出部分的垃圾袋支付更多的費用，具體價格根據(jù)試點情況作統(tǒng)一規(guī)定。通過按袋投放垃圾，多投放多付費，少投放者減量收費，以經(jīng)濟手段促進居民自覺參與垃圾分類。

總之，生活垃圾分類工作的順利有效實施，從根本上來說，有賴于全體民眾的廣泛認同和自覺參與。推進生活垃圾分類工作，需要制度約束，需要提供便利，需要教育引導，更需要每個人的自覺參與。

［1］肖獻法.我國全面推行城市生活垃圾分類收集的時代開始到來［J］.商用汽車，2011（14）：8-10.

［2］許碧君.城市垃圾分類進展概述［J］.環(huán)境衛(wèi)生工程，2012，20（4）：31-33.

［3］環(huán)衛(wèi)科技網(wǎng).2012年杭州市區(qū)生活垃圾分類投放工作實施方案［EB/OL］.http：//www.cn-hw.net/html/ sort056/201205/33707.html.

［4］新華網(wǎng).國務院批轉進一步加強城市生活垃圾處理工作意見［EB/OL］.（2011-04-25）.http：//news.xinhuanet. com/politics/2011-04/25/c_121346433.htm.

［5］吳 婧，黃 鶯.杭州人每天制造垃圾7500噸［N］.都市快報，2012-05-23.

［6］周素文.德國城市生活垃圾管理現(xiàn)狀及啟示［J］.環(huán)境科技，2011，24（1）：91-94.

［7］孟幫燕，唐 龍.日本、德國的垃圾分選模式及其啟示［J］.重慶科技學院學報，2010（11）：65-67.

［8］賈臨宇，唐根年，北島滋.循環(huán)型社會導向下的日本廢棄物管制體系及其啟示［J］.經(jīng)濟地理，2006（7）：662-664.

Research on Present Situation and Countermeasures of MunicipaI SoIid Waste CIassification：the Case Study of Hangzhou City

WANG Ying，ZHAO Tai-zhi
（Keyi College of Zhejiang Sci-Tech University，Hangzhou 310018，China）

The growing municipal solid waste not only causes tremendous pressure on urban environment，but also hinders the process of sustainable development of national economy and society.Classification of municipal solid waste can not just relieve environmental load caused by the waste，but also contribute to utilization of waste products.Thus，this paper takes Hangzhou or example.On the basis of analyzing present situation of municipal solid waste classification，this paper combines questionnaire survey of typical communities，deeply discusses the main problems and then proposes the countermeasure to improve classification of municipal solid waste.

city；municipal solid waste；solid waste classification；incentive mechanism；environmental protection1

C912.81；X799.3

A

（責任編輯：陳和榜）

1673-3851（2014）03-0188-05

2014-02-07

杭州市社科規(guī)劃辦課題（C13GL06）

王 瑩（1978-），女，浙江湖州人，講師，碩士，主要從事公共管理理論與實踐研究。