從公共政策視角看大學(xué)章程的規(guī)范化管理與大學(xué)治理

唐興霖+唐琪

〔摘要〕大學(xué)治理的本質(zhì)涉及到大學(xué)權(quán)力的運(yùn)行問(wèn)題，而公共政策也蘊(yùn)含著權(quán)力的配置問(wèn)題。從公共政策的視角出發(fā)來(lái)探討大學(xué)治理問(wèn)題，大學(xué)治理分為外部治理和內(nèi)部治理。外部治理體現(xiàn)的是政府、社會(huì)與大學(xué)三者權(quán)力主體的權(quán)力配置與平衡問(wèn)題，這直接體現(xiàn)在大學(xué)章程的制定之上，類似于公共決策過(guò)程；內(nèi)部治理則強(qiáng)調(diào)的是大學(xué)內(nèi)部各個(gè)權(quán)力主體之間的權(quán)力配置與平衡問(wèn)題，直接體現(xiàn)在大學(xué)規(guī)范化管理方面。大學(xué)治理的科學(xué)性就直接體現(xiàn)在大學(xué)章程與大學(xué)規(guī)范化管理的關(guān)系上，大學(xué)章程是大學(xué)的憲章，是根本法的地位，那么大學(xué)規(guī)范化管理則是大學(xué)章程的具體實(shí)施，是大學(xué)章程的真正執(zhí)行。二者相互作用、相互影響，共同決定了大學(xué)是否“善治”。

〔關(guān)鍵詞〕大學(xué)治理；公共政策；大學(xué)章程；大學(xué)規(guī)范化管理

〔中圖分類號(hào)〕G647.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2014）01-0098-06

一、限權(quán)與擴(kuò)權(quán)：旋渦中的大學(xué)

大學(xué)，作為人類歷史文明的最重要的棲息之所和傳承之地，承載著人類歷史文明延續(xù)的重要使命。大學(xué)發(fā)展的歷史往往也折射出人類社會(huì)發(fā)展的歷史。作為人類社會(huì)的最重要的社會(huì)組織，大學(xué)對(duì)人類社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面都起著至關(guān)重要的作用。這種作用在人類當(dāng)前面臨風(fēng)險(xiǎn)全球化的大背景之下，大學(xué)作為人類抵御和消解全球性風(fēng)險(xiǎn)的作用顯得尤為重要。然而，無(wú)論是盎格魯撒克遜傳統(tǒng)還是羅馬傳統(tǒng)的大學(xué)，抑或是社會(huì)主義傳統(tǒng)的大學(xué)在發(fā)展過(guò)程中都出現(xiàn)了功能的異化。大學(xué)傳統(tǒng)類型的劃分的重要基準(zhǔn)在于大學(xué)權(quán)力的實(shí)際狀況。就中國(guó)發(fā)展自身而言，為了滿足社會(huì)主義建設(shè)的需要，國(guó)家對(duì)大學(xué)的布局及大學(xué)內(nèi)專業(yè)設(shè)置的調(diào)整，使得中國(guó)大學(xué)長(zhǎng)期處于國(guó)家意志的控制之下。國(guó)家是大學(xué)權(quán)力的主要來(lái)源，大學(xué)權(quán)力實(shí)質(zhì)體現(xiàn)的是國(guó)家權(quán)力。這種布局和調(diào)整雖然其出發(fā)點(diǎn)是為了國(guó)家社會(huì)主義建設(shè)的需要，但是客觀上也造成了兩種后果：一是隨著中國(guó)改革開(kāi)放的發(fā)展，中國(guó)大學(xué)對(duì)中國(guó)社會(huì)主義新的建設(shè)的需要顯示出極大的不適應(yīng)性，這種不適應(yīng)性由于大學(xué)自主性的長(zhǎng)期缺失放大了這種困境；二是中國(guó)大學(xué)的數(shù)量與中國(guó)高等教育的需求一直處于矛盾之中，剛性需求使得高考成為獨(dú)特的獨(dú)木橋風(fēng)景，為了緩解這種矛盾，中國(guó)逐步放開(kāi)民間資本進(jìn)入高等教育的準(zhǔn)入條件，民辦高校成為中國(guó)高等教育的重要組成部分，成為培養(yǎng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)所需人才的重要基地。雖然民間資本的進(jìn)入增加了中國(guó)高等教育的融資渠道，同時(shí)隨著高等教育連續(xù)的擴(kuò)招，中國(guó)高等教育逐漸由精英教育轉(zhuǎn)向了大眾教育，人才數(shù)量得到了極大的提升。但正如人力資源的數(shù)量大國(guó)不等于人力資源的質(zhì)量強(qiáng)國(guó)一樣，正是在這樣的背景條件下，才有了著名的“錢學(xué)森之問(wèn)”。這一問(wèn)的背后顯示的則是中國(guó)高等教育發(fā)展的困境，為解決這一困境，眾多學(xué)者把焦點(diǎn)集中在內(nèi)外兩個(gè)方面：對(duì)內(nèi)而言，曾經(jīng)在戰(zhàn)火中四處搬遷的西南聯(lián)大成為反思中國(guó)現(xiàn)代高等教育的一個(gè)腳本，為什么在時(shí)局處于困境的狀態(tài)下，西南聯(lián)大能取得那么大的成就？對(duì)外而言，努力學(xué)習(xí)西方高等教育發(fā)展的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。從內(nèi)外兩個(gè)方面的參考來(lái)看，大學(xué)自治成為了一個(gè)重要的突破口。

大學(xué)自主權(quán)的提出對(duì)中國(guó)高等教育的發(fā)展具有里程碑的意義。然而大學(xué)自主權(quán)的落實(shí)卻仍然步履蹣跚。大學(xué)作為現(xiàn)代社會(huì)的重要組織，大學(xué)治理本身所涉及的利益主體很難清晰地加以界定。政府、社會(huì)、大學(xué)三者關(guān)系的界定以及大學(xué)內(nèi)部治理等等都成為要落實(shí)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)需加以考量的重要問(wèn)題。同時(shí)，處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)社會(huì)，轉(zhuǎn)型期所凸顯的問(wèn)題使得大學(xué)也很難獨(dú)善其身，而作為人才培養(yǎng)搖籃的大學(xué)，這些問(wèn)題的凸顯對(duì)轉(zhuǎn)型中的中國(guó)社會(huì)的影響和危害更甚。大學(xué)腐敗亂象叢生，一方面，大學(xué)發(fā)展的困局被歸結(jié)為大學(xué)缺乏大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，另一方面，大學(xué)權(quán)力在運(yùn)行過(guò)程中象脫韁的野馬，正如阿克頓勛爵的名言，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，大學(xué)一直處于擴(kuò)權(quán)和限權(quán)的兩難選擇之中，兩難選擇所指涉的對(duì)象則根本的不同，擴(kuò)權(quán)是相對(duì)于大學(xué)自主權(quán)的缺失的現(xiàn)實(shí)而言，擴(kuò)大大學(xué)辦學(xué)的自主權(quán)成為大學(xué)作為大學(xué)治理主體歷史回憶和外來(lái)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的結(jié)果，同時(shí)也是破解大學(xué)數(shù)量和質(zhì)量困局，解答“錢學(xué)森之問(wèn)”的鑰匙。限權(quán)則是針對(duì)大學(xué)治理的內(nèi)部困局而言，大學(xué)自主權(quán)的獲得和擴(kuò)大并不意味著大學(xué)質(zhì)量的自動(dòng)提升，如果是大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的獲得是大學(xué)質(zhì)量的提升的前置要件的話，那么大學(xué)內(nèi)部治理的水平和質(zhì)量則對(duì)大學(xué)發(fā)展起著根本性的作用，大學(xué)內(nèi)部的腐敗亂象更多地折射出的是大學(xué)內(nèi)部治理的缺失，歸根結(jié)底在于大學(xué)權(quán)力監(jiān)督和制約的缺失?；诖?，無(wú)論是從大學(xué)外部治理還是內(nèi)部治理觀之，大學(xué)質(zhì)量提升、破解“錢學(xué)森之問(wèn)”的中心命題集中于大學(xué)權(quán)力，處于漩渦之中的大學(xué)權(quán)力運(yùn)行與監(jiān)督問(wèn)題其實(shí)質(zhì)在于大學(xué)的治理問(wèn)題，或者說(shuō)大學(xué)治理的實(shí)質(zhì)問(wèn)題在于大學(xué)權(quán)力問(wèn)題。

二、大學(xué)治理的邏輯起點(diǎn)：大學(xué)章程建設(shè)

盡管很長(zhǎng)一段時(shí)間，“無(wú)論傳統(tǒng)用法或辭書上的解釋都以‘治理為‘統(tǒng)治的同義詞”^〔1〕，但實(shí)質(zhì)上治理與統(tǒng)治卻有著根本的區(qū)別。法國(guó)學(xué)者讓-彼埃爾·戈丹（Jean-Pierre Gaudin）明確表示，“治理從頭起便須區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治概念”。^〔2〕中國(guó)學(xué)者俞可平教授認(rèn)為，治理與統(tǒng)治的區(qū)別至少體現(xiàn)在兩個(gè)方面：“一是最根本、最本質(zhì)的區(qū)別就是，治理雖然需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威并非一定是政府機(jī)關(guān)，而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府機(jī)關(guān)；二是管理過(guò)程中權(quán)力運(yùn)行的向度不一樣”。^〔3〕因此，治理本身所蘊(yùn)涵著治理主體的多元，必須依靠多元的主體之間的相互合作來(lái)共同持續(xù)改進(jìn)。所以全球治理委員會(huì)在1995年發(fā)表的題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中對(duì)治理明確地界定為：“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”。^〔4〕從治理與統(tǒng)治的界分這一角度出發(fā)，大學(xué)治理與大學(xué)統(tǒng)治則是兩個(gè)根本不同的概念。所謂大學(xué)治理是高等學(xué)校與內(nèi)部師生員工、外部政府（教育主管部門）及其他社會(huì)力量共同實(shí)施的大學(xué)管理制度。①大學(xué)治理的本質(zhì)在于“大學(xué)內(nèi)外利益相關(guān)者參與大學(xué)重大事務(wù)決策的結(jié)構(gòu)和過(guò)程”。^〔5〕大學(xué)治理的依據(jù)和憑借在哪里？治理的邏輯起點(diǎn)和著眼點(diǎn)體現(xiàn)在何處？透視國(guó)內(nèi)外高等教育發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)，大學(xué)章程構(gòu)成了大學(xué)治理的主要抓手。大學(xué)治理需要制度的保障，“大學(xué)章程素有‘大學(xué)憲章之美稱，是大學(xué)治理法治化的集中體現(xiàn)，也是大學(xué)精神制度化的重要載體”^〔6〕。從這個(gè)意義上來(lái)講，大學(xué)章程建設(shè)是大學(xué)內(nèi)外利益相關(guān)者對(duì)大學(xué)依法治理的邏輯結(jié)果。

同時(shí)，隨著“依法治國(guó)”的治國(guó)方略在大學(xué)治理中逐步深入和落實(shí)，傳統(tǒng)的教育行政管理模式越發(fā)不適應(yīng)高等教育發(fā)展的實(shí)際需要。傳統(tǒng)模式體現(xiàn)的政府與高校的關(guān)系往往是管理者和被管理者的關(guān)系。這更是排除了社會(huì)這一重要的權(quán)力維度，政府不僅僅成為高校的“婆婆”，也更是凌駕于社會(huì)之上，代社會(huì)行社會(huì)之于大學(xué)治理的權(quán)力與職能。這種模式顯然是不符合現(xiàn)代大學(xué)制度，更不屬于大學(xué)治理的范疇。而大學(xué)治理則要求政府、高校和社會(huì)三者權(quán)力的平衡。大學(xué)治理需要大學(xué)內(nèi)外的相關(guān)利益主體發(fā)揮合力來(lái)共同推動(dòng)大學(xué)的發(fā)展，迫切需要溝通內(nèi)外的一座橋梁和機(jī)制，大學(xué)章程正是“溝通‘國(guó)家意志和‘大學(xué)意志的橋梁”。^〔7〕從這一意義上講，“上承國(guó)家教育法律法規(guī)，下啟學(xué)校規(guī)章制度”^〔8〕的大學(xué)章程是溝通大學(xué)內(nèi)外關(guān)系的橋梁；是“推動(dòng)和規(guī)范大學(xué)面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的基本依據(jù)，是處理學(xué)校與政府、社會(huì)及其內(nèi)部關(guān)系的準(zhǔn)則，是大學(xué)在法律框架下行使自治權(quán)利的自我規(guī)范”。^〔9〕

再次，從國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)理論和人力資本理論出發(fā)，一國(guó)人力資源的數(shù)量和質(zhì)量構(gòu)成了國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的要素之一。在波特的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)理論中，作為重要生產(chǎn)要素的人工素質(zhì)構(gòu)成了國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵要素之一，同時(shí)對(duì)其他關(guān)鍵要素（企業(yè)戰(zhàn)略、企業(yè)結(jié)構(gòu)和同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)；需求條件；相關(guān)產(chǎn)業(yè)及支持產(chǎn)業(yè)）都有重要的影響。^〔10〕而人力資本理論則論證了“高等教育可以既影響消費(fèi)又影響貨幣收入，這些影響可以通過(guò)物質(zhì)資源或人力資源發(fā)生”。^〔11〕根據(jù)人力資本理論，高等教育是一種重要的人力資本投資，這種投資可以顯著地影響一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)收益，從而從根本上決定一國(guó)的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)能力。因此，從這兩種理論來(lái)看，高等教育的質(zhì)量直接關(guān)系著一個(gè)國(guó)家未來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)能力。香港科技大學(xué)丁學(xué)良教授從大學(xué)發(fā)展的歷史出發(fā)，把大學(xué)的興衰和國(guó)家的興衰緊密聯(lián)系起來(lái)。他提出，“從公元十一世紀(jì)到現(xiàn)在，哪里有一流大學(xué)的興起，哪里就有一個(gè)國(guó)家的崛起、就有一個(gè)民族的興旺”。^〔12〕在2010年《中國(guó)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力》報(bào)告稱，“雖然從1990到2008年，中國(guó)國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力由73名上升至17名，但是，中國(guó)核心競(jìng)爭(zhēng)力與大國(guó)地位并不相符”。隨著高等教育的普及，在人力資源總量上，中國(guó)在G20中排名第一。但在更能反映一個(gè)國(guó)家的人力資本構(gòu)成指數(shù)卻連續(xù)5年排在第18位，指數(shù)值僅是美國(guó)的1/12，日本的1/10，差距巨大。^〔13〕顯然，中國(guó)高等教育發(fā)展雖有很大的進(jìn)步，但是與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，有很大的差距，這種差距正是導(dǎo)致國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力差距的重要原因之一。這種差距也直觀地體現(xiàn)在中國(guó)缺乏一批世界一流高校，正是由于世界一流高校的缺乏，才導(dǎo)致中國(guó)雖有2000多所高等學(xué)校，但是始終培養(yǎng)不出大師的“錢學(xué)森之問(wèn)”?；诟叩冉逃趪?guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的重要地位以及這種高等教育發(fā)展與發(fā)達(dá)國(guó)家相比的巨大落差使得中國(guó)在進(jìn)行高等教育發(fā)展戰(zhàn)略布局上，打造世界一流的高校成為其當(dāng)然選擇。2011年3月5日，溫家寶總理在十一屆人大四次會(huì)議上所作《政府工作報(bào)告》中，明確提出，“加強(qiáng)重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)，加快建設(shè)一批世界一流高?！?。^〔14〕雖然中國(guó)高校和西方高校有著不同的歷史、文化背景，即其有著不同的成長(zhǎng)邏輯，但是西方高校發(fā)展的成就成為我們學(xué)習(xí)的重要對(duì)象，在分析什么是世界一流高校時(shí)，大學(xué)章程成為一個(gè)重要的抓手，世界一流的高校都有自己的章程，并且構(gòu)成了大學(xué)治理的基礎(chǔ)，既保障了大學(xué)自治的權(quán)力，同時(shí)充分發(fā)揮了大學(xué)在傳播、創(chuàng)造和服務(wù)的大學(xué)理念。

三、大學(xué)治理具體體現(xiàn)：大學(xué)規(guī)范化管理

大學(xué)規(guī)范化管理問(wèn)題的提出，直接針對(duì)大學(xué)的管理缺乏制度以及即使有制度作用的發(fā)揮也存在缺陷等問(wèn)題。因此，大學(xué)規(guī)范化管理首先是與現(xiàn)代大學(xué)制度緊密聯(lián)系在一起的，大學(xué)規(guī)范化管理的首要前提就在于科學(xué)、完善的制度；其次，大學(xué)規(guī)范化管理更多地體現(xiàn)在制度的落實(shí)上。大學(xué)章程所具有的法律地位決定了大學(xué)章程是大學(xué)治理的基本法，是大學(xué)的“憲章”，這種具有根本性質(zhì)的制度顯然不可能對(duì)大學(xué)內(nèi)部所有事務(wù)進(jìn)行全盤的計(jì)劃和事無(wú)巨細(xì)的指導(dǎo)，大學(xué)規(guī)范化管理要求根據(jù)大學(xué)章程制定各種大學(xué)內(nèi)部管理的規(guī)章制度，大學(xué)內(nèi)部管理的規(guī)章制度不得與大學(xué)章程相抵觸保證了大學(xué)內(nèi)部管理規(guī)章制度的合法性。同時(shí)，大學(xué)規(guī)范化管理更多地意味著這些內(nèi)部管理規(guī)章制度真正得到執(zhí)行和落實(shí)。因此，從大學(xué)章程與大學(xué)內(nèi)部規(guī)章的關(guān)系來(lái)看，大學(xué)規(guī)范化管理實(shí)質(zhì)上就是大學(xué)根據(jù)章程進(jìn)行內(nèi)部治理的有效性問(wèn)題。在我們看來(lái)，這有著雙重執(zhí)行的內(nèi)涵：第一，大學(xué)章程的制訂可以看作是類似于具有全局性、統(tǒng)籌性的政治決策，而內(nèi)部規(guī)章制定就是本身落實(shí)政治決策的行政決策問(wèn)題，是執(zhí)行政治決策；第二，大學(xué)內(nèi)部規(guī)章的執(zhí)行過(guò)程，這種執(zhí)行主要體現(xiàn)在以大學(xué)章程為基礎(chǔ)，不與之發(fā)生沖突，同時(shí)注重內(nèi)部規(guī)章執(zhí)行的效果。因此，大學(xué)規(guī)范化管理其實(shí)是大學(xué)內(nèi)部治理，即大學(xué)內(nèi)部治理主體按照大學(xué)章程的要求制定健全內(nèi)部規(guī)章制度以及執(zhí)行內(nèi)部規(guī)章制度的全部活動(dòng)和全部過(guò)程。

大學(xué)規(guī)范化管理直接導(dǎo)源于企業(yè)規(guī)范化管理。企業(yè)規(guī)范化管理是為了完成企業(yè)的使命及追求顧客滿意而進(jìn)行的明確崗位職責(zé)，規(guī)范管理流程，定義工作標(biāo)準(zhǔn)，持續(xù)改進(jìn)管理過(guò)程及績(jī)效的活動(dòng)和過(guò)程。規(guī)范化管理并不等同于制度化管理或標(biāo)準(zhǔn)化管理，制度化管理或標(biāo)準(zhǔn)化管理只構(gòu)成規(guī)范化管理的一個(gè)面向。事實(shí)上，與泰勒所倡導(dǎo)的科學(xué)管理相對(duì)立，規(guī)范化管理的一個(gè)重要前提為建立在科學(xué)的人性觀之上的，強(qiáng)調(diào)員工對(duì)組織使命實(shí)現(xiàn)的參與和貢獻(xiàn)。但是由于大學(xué)與企業(yè)的使命存在根本的差異，大學(xué)的公益導(dǎo)向和企業(yè)的利潤(rùn)導(dǎo)向存在著根本的差別，這種差別決定了雖然大學(xué)規(guī)范化管理與企業(yè)規(guī)范化管理在分享規(guī)范化管理共同價(jià)值上存在著共性，但是大學(xué)規(guī)范化管理與企業(yè)規(guī)范化管理也存在著不同的特征。

大學(xué)規(guī)范化管理屬于大學(xué)內(nèi)部治理范疇，是大學(xué)內(nèi)部各個(gè)治理主體依據(jù)大學(xué)章程所開(kāi)展的大學(xué)的內(nèi)部管理活動(dòng)和過(guò)程。以大學(xué)為邊界，大學(xué)治理可以分為外部治理與內(nèi)部治理。大學(xué)外部治理協(xié)調(diào)的是大學(xué)與政府、大學(xué)與社會(huì)、大學(xué)與企業(yè)等外部利益相關(guān)者的利益關(guān)系；大學(xué)內(nèi)部治理則是協(xié)調(diào)大學(xué)內(nèi)部利益相關(guān)者的利益關(guān)系。大學(xué)規(guī)范化管理屬于大學(xué)內(nèi)部治理范疇，主要解決和協(xié)調(diào)的是大學(xué)內(nèi)部各利益相關(guān)者的利益關(guān)系，是大學(xué)內(nèi)部各治理主體對(duì)大學(xué)內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行民主決策、民主管理的管理活動(dòng)和過(guò)程。

大學(xué)規(guī)范化管理是以制度建設(shè)為基礎(chǔ)的具有雙重執(zhí)行特性的管理活動(dòng)和過(guò)程。雖然大學(xué)規(guī)范化管理不等同于大學(xué)制度化管理和大學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化管理，但是大學(xué)的制度化是大學(xué)規(guī)范化管理的基礎(chǔ)，沒(méi)有制度就沒(méi)有大學(xué)規(guī)范；沒(méi)有大學(xué)的制度化就沒(méi)有大學(xué)的規(guī)范化；沒(méi)有大學(xué)的制度化管理，就沒(méi)有大學(xué)的規(guī)范化管理。大學(xué)規(guī)范化管理首要的是建立現(xiàn)代大學(xué)制度，大學(xué)章程所具有的大學(xué)“憲章”性質(zhì)是大學(xué)制度建立的根本性基礎(chǔ)。大學(xué)內(nèi)部規(guī)章制度建設(shè)必須以大學(xué)章程為基礎(chǔ)，體現(xiàn)大學(xué)章程的意志，不得與大學(xué)章程相抵觸，這就表明，對(duì)大學(xué)內(nèi)部治理而言，大學(xué)章程是大學(xué)內(nèi)部治理的根本性的制度，而內(nèi)部規(guī)章制度則是大學(xué)章程在各個(gè)層面的具體化，是具體的制度。從這個(gè)意義上講，大學(xué)內(nèi)部規(guī)章制度的建設(shè)就具有為落實(shí)大學(xué)章程帶有第一層的執(zhí)行特性。而建立健全內(nèi)部規(guī)章制度只屬于大學(xué)規(guī)范化管理的初始階段，大學(xué)內(nèi)部規(guī)章制度的落實(shí)則具有了第二層的執(zhí)行特性。從大學(xué)規(guī)范化管理所追求的實(shí)際成效來(lái)講，第二層面的執(zhí)行特性更具有根本性的意義。

大學(xué)規(guī)范化管理是平衡大學(xué)內(nèi)部權(quán)力主體利益矛盾和沖突的協(xié)調(diào)機(jī)制。在當(dāng)今利益多元化的大背景之下，任何管理活動(dòng)無(wú)非就是把眾多利益分化的主體凝結(jié)成一個(gè)整體去追求共同目標(biāo)的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程成功與否取決于管理活動(dòng)能否協(xié)調(diào)好利益分化主體之間的利益矛盾。事實(shí)上，有效管理活動(dòng)和管理過(guò)程就在于把利益沖突保持在一定的界限內(nèi)，通過(guò)整體利益的實(shí)現(xiàn)來(lái)化解這種沖突。在這個(gè)意義上，管理活動(dòng)或管理過(guò)程本身就是一種利益協(xié)調(diào)機(jī)制。大學(xué)規(guī)范化管理涉及到大學(xué)內(nèi)部各個(gè)權(quán)力和利益主體，從理想意義上來(lái)講，規(guī)范化管理所取得的最終績(jī)效恰恰依賴于權(quán)力和利益主體協(xié)調(diào)一致。但是大學(xué)權(quán)力主體和利益主體的多元不可避免會(huì)出現(xiàn)權(quán)力和利益的沖突，對(duì)大學(xué)內(nèi)部權(quán)力分化而言，權(quán)力之間的沖突非常突出。大學(xué)內(nèi)部最基本的權(quán)力在于行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力。從文化視角分析，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的沖突代表著兩種文化的沖突。“大學(xué)中學(xué)術(shù)文化和行政文化間的基本張力在于教師雖處于一個(gè)組織中，但卻有著不同的目標(biāo)追求?！?sup>〔15〕然而從制度的本意出發(fā)，大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的沖突的根源則在于利益，大學(xué)規(guī)范化管理就在于把文化的張力保持在合理的界限內(nèi)，把利益的沖突加以調(diào)適以實(shí)現(xiàn)學(xué)校內(nèi)部治理的優(yōu)化。

總之，大學(xué)規(guī)范化管理問(wèn)題的提出直面大學(xué)內(nèi)部管理的問(wèn)題，主要解決大學(xué)內(nèi)部治理優(yōu)化問(wèn)題，屬于大學(xué)內(nèi)部治理范疇。借鑒于企業(yè)規(guī)范化管理的經(jīng)驗(yàn)，大學(xué)規(guī)范化管理分享規(guī)范化管理基本的特征和理念，大學(xué)所不同于企業(yè)使命和公益性質(zhì)則決定了大學(xué)規(guī)范化管理與企業(yè)規(guī)范化管理存在顯著的差異。對(duì)大學(xué)內(nèi)部治理來(lái)說(shuō)，大學(xué)規(guī)范化管理不僅是大學(xué)內(nèi)部各個(gè)治理主體依照大學(xué)章程管理大學(xué)內(nèi)部事務(wù)的活動(dòng)和過(guò)程，還是平衡和協(xié)調(diào)大學(xué)內(nèi)部各個(gè)治理主體的利益的重要機(jī)制。

四、結(jié)論

為實(shí)現(xiàn)大學(xué)善治的目標(biāo)，大學(xué)章程建設(shè)和大學(xué)規(guī)范化管理是兩個(gè)驅(qū)動(dòng)輪軸。大學(xué)章程是現(xiàn)代大學(xué)制度的載體。^〔16〕大學(xué)章程不僅明晰了大學(xué)與政府、社會(huì)等外部治理的關(guān)系，同時(shí)大學(xué)章程也明晰了大學(xué)內(nèi)部治理的結(jié)構(gòu)，理順大學(xué)內(nèi)部治理各主體之間的關(guān)系。大學(xué)章程構(gòu)成了大學(xué)治理的“憲章”，是大學(xué)的“憲法”。這種根本性的“憲章”或“憲法”地位決定了大學(xué)章程的法律定位。大學(xué)章程的制定過(guò)程體現(xiàn)大學(xué)、政府、社會(huì)權(quán)力的博弈，大學(xué)章程本質(zhì)上就是這種博弈的結(jié)果。其結(jié)果體現(xiàn)出大學(xué)、政府、社會(huì)三者權(quán)力及利益的平衡，形成科學(xué)合理的大學(xué)內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)。從大學(xué)章程所賦予的法律定位和法律意義來(lái)看，大學(xué)章程具備了典型的政策意義。因此，大學(xué)章程的制定過(guò)程類似于公共政策的制定過(guò)程。就一般公共政策的制定過(guò)程而言，“從時(shí)間角度看，它們構(gòu)成一系列獨(dú)立的階段：議程建立、政策形成、政策采納、政策執(zhí)行、政策評(píng)估”。^〔17〕大學(xué)章程的制定過(guò)程也依次體現(xiàn)在大學(xué)章程議程的建立、大學(xué)章程文本的形成、大學(xué)章程的采納、大學(xué)章程的執(zhí)行和大學(xué)章程的評(píng)估的全過(guò)程。就本課題研究的主題而言，我們認(rèn)為作為政策制定過(guò)程的大學(xué)章程建設(shè)本身就是一個(gè)權(quán)力博弈過(guò)程。因此，權(quán)力關(guān)系成為大學(xué)章程核心。一方面，大學(xué)章程的制定過(guò)程體現(xiàn)大學(xué)相關(guān)利益者之間權(quán)力的博弈過(guò)程；另一方面，從大學(xué)章程的結(jié)果和目的來(lái)看，大學(xué)章程同樣涉及到大學(xué)與政府、社會(huì)等關(guān)系以及大學(xué)內(nèi)部權(quán)力管理的協(xié)調(diào)。所以，大學(xué)章程具有典型的公共政策特性，大學(xué)章程的制定過(guò)程可以通過(guò)政策過(guò)程來(lái)加以解釋和厘清。

大學(xué)章程是大學(xué)的根本法，這決定了其對(duì)于大學(xué)治理所具有的超然的地位。作為上承高等教育法律法規(guī)下啟大學(xué)內(nèi)部規(guī)章的大學(xué)章程實(shí)際上發(fā)揮著雙重作用，其一是大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)；其二則在于大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。對(duì)大學(xué)內(nèi)部治理而言，大學(xué)章程具有統(tǒng)率全局的作用，其規(guī)范和優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)成為大學(xué)規(guī)范化管理的前提和基礎(chǔ)。大學(xué)內(nèi)部的規(guī)章制度處于從屬的地位，其制定必須以大學(xué)章程為基礎(chǔ)，不得與大學(xué)章程相抵觸。從這個(gè)意義上講，大學(xué)章程作為公共政策的制定過(guò)程只是完成了大學(xué)章程的合法化的過(guò)程，而公共政策的完整過(guò)程需要大學(xué)章程的執(zhí)行過(guò)程和評(píng)估過(guò)程，因此，大學(xué)內(nèi)部規(guī)章制度的建立本身就體現(xiàn)為大學(xué)章程在內(nèi)部事宜的具體化過(guò)程。從法的效力視角來(lái)看，如果說(shuō)大學(xué)章程是學(xué)校治理的上位法的話，那么大學(xué)內(nèi)部規(guī)章制度則是下位法。針對(duì)大學(xué)內(nèi)部而言，大學(xué)章程與大學(xué)內(nèi)部規(guī)章制度屬于一般與具體的范疇。大學(xué)內(nèi)部規(guī)章制度的建立過(guò)程本身表現(xiàn)為按照大學(xué)章程進(jìn)行規(guī)范化管理的過(guò)程，所以大學(xué)內(nèi)部規(guī)章制度的建立和完善過(guò)程體現(xiàn)為大學(xué)章程的執(zhí)行過(guò)程或具體化過(guò)程，這是大學(xué)規(guī)范化管理與大學(xué)章程關(guān)系的第一層含義。第二，大學(xué)規(guī)范化管理借助于大學(xué)內(nèi)部各權(quán)力主體充分的參與，嚴(yán)格執(zhí)行大學(xué)內(nèi)部規(guī)章制度，大學(xué)規(guī)范化管理的過(guò)程實(shí)質(zhì)就是大學(xué)內(nèi)部規(guī)章制度的執(zhí)行過(guò)程，這是大學(xué)章程與大學(xué)規(guī)范化管理的第二層含義。

大學(xué)章程與大學(xué)規(guī)范化管理的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是公共政策的全過(guò)程。大學(xué)章程的法律地位決定了大學(xué)章程屬于政治決策范疇，具有根本性特征；大學(xué)規(guī)范化管理則屬于行政決策和行政執(zhí)行范疇。大學(xué)章程與大學(xué)規(guī)范化管理的關(guān)系表現(xiàn)為雙重執(zhí)行性。第一，大學(xué)規(guī)范化管理的前提是大學(xué)內(nèi)部規(guī)章制度的建立和健全，大學(xué)內(nèi)部規(guī)章制度屬于下位法，必須以大學(xué)章程為基礎(chǔ)，不得與之相抵觸，從大學(xué)內(nèi)部規(guī)章制度的制定角度看，屬于行政決策，這種行政決策體現(xiàn)為大學(xué)章程的政治決策的執(zhí)行過(guò)程，體現(xiàn)出執(zhí)行性。第二，大學(xué)規(guī)章制度的建立和健全并不意味著大學(xué)規(guī)范化管理的實(shí)現(xiàn)，大學(xué)規(guī)范化管理必須嚴(yán)格按照大學(xué)內(nèi)部規(guī)章制度的要求管理，大學(xué)規(guī)范化管理是在以人為本的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)全面參與的，以制度化和標(biāo)準(zhǔn)化為依托的管理活動(dòng)和過(guò)程。這種活動(dòng)和過(guò)程強(qiáng)調(diào)效果和效率，因此大學(xué)規(guī)范化管理過(guò)程不僅僅表現(xiàn)為大學(xué)內(nèi)部規(guī)章的執(zhí)行過(guò)程，也表現(xiàn)為大學(xué)章程的執(zhí)行過(guò)程。這種雙重執(zhí)行的特性準(zhǔn)確地表達(dá)了大學(xué)章程與大學(xué)規(guī)范化管理之間的關(guān)系。

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