中國公共政策科學(xué)化：問題、挑戰(zhàn)與改革途徑

盧學(xué)暉

〔摘要〕公共政策科學(xué)化是公共政策的必然要求和核心要素，科學(xué)化水平直接影響到公共政策的實(shí)施效果，公共政策科學(xué)化是公共政策研究的核心主題，也是公共政策制定和執(zhí)行的重要基礎(chǔ)，所以提高公共政策科學(xué)化水平勢在必行。我國公共政策研究起步較晚，總體上看政策制定和政策執(zhí)行中的科學(xué)化水平還有待提高，我國公共政策科學(xué)化還存在著諸多問題和面臨著不少挑戰(zhàn)，只有通過提高政策隊(duì)伍的科學(xué)素質(zhì)、完善公共政策系統(tǒng)、革新政策觀念、加強(qiáng)制度建設(shè)、健全決策機(jī)制等途徑才能切實(shí)提高我國公共政策的科學(xué)化水平，才能更好地制定和落實(shí)科學(xué)的政策。

〔關(guān)鍵詞〕公共政策；科學(xué)化；社會治理；公共管理

〔中圖分類號〕D63-31 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2014）01-0092-06

正確的公共政策可以促進(jìn)我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化的蓬勃發(fā)展，而公共政策一旦出現(xiàn)失誤和偏差，就會對我國的各項(xiàng)事業(yè)產(chǎn)生難以預(yù)料的消極影響，所以公共政策的科學(xué)化、民主化和法制化至關(guān)重要。公共政策科學(xué)化、民主化和法制化是公共政策的核心內(nèi)容和基本要求，科學(xué)化是公共政策的主導(dǎo)，民主化是公共政策的基礎(chǔ)，法制化是公共政策的保證。三者之間也存在相互作用，相輔相成，缺一不可的密切關(guān)系，民主化是科學(xué)化的基礎(chǔ)和前提，科學(xué)化是民主化的必然要求，而法制化是科學(xué)化和民主化的重要保障。由此可見，公共政策科學(xué)化是三個(gè)要求的首要條件，實(shí)現(xiàn)公共政策的科學(xué)化對于我國實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)等四個(gè)基本職能具有重要的意義。然而，我國公共政策科學(xué)化存在諸多問題，如科學(xué)化水平不高、科學(xué)化認(rèn)知偏差、基礎(chǔ)制度的消極影響、政策科學(xué)研究能力不足等等。只有深入探討我國公共政策科學(xué)化面臨的問題和挑戰(zhàn)，才能針對性地提出公共政策科學(xué)化的改革路徑，這對于提升我國公共政策的科學(xué)水平和提高公共政策的總體質(zhì)量具有特別重要的實(shí)踐意義。

一、 公共政策科學(xué)化：概念與必要性

（一）公共政策科學(xué)化的概念

在探討公共政策科學(xué)化的定義與內(nèi)涵之前，首先要理解公共政策的定義和科學(xué)化的內(nèi)涵。公共政策是“國家（政府）、執(zhí)政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)一定的社會政治、經(jīng)濟(jì)和文化目標(biāo)所采取的政治行動或所規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱”。^〔1〕公共政策與公共管理是密切相關(guān)的，公共政策是公共管理的重要組成部分，也是重要的研究范式。在實(shí)踐中公共政策是公共管理履行各項(xiàng)職能的基礎(chǔ)，公共政策貫穿于整個(gè)公共管理的全過程。所謂的公共政策科學(xué)化，是指決策者及其他參與者充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)知識及方法，特別是政策科學(xué)的理論和方法來進(jìn)行決策，并采用科學(xué)合理的決策程序，任何人不得隨意改變或者不執(zhí)行這些程序，并且在公共政策成熟的基礎(chǔ)上，把調(diào)查程序、決策程序、執(zhí)行程序、評估程序等這些合理的程序變成制度和法律。^〔2〕依照這個(gè)定義，公共政策的科學(xué)化包含以下主要內(nèi)容：一是建立科學(xué)的政策研究機(jī)構(gòu)（包括智囊團(tuán)）；二是運(yùn)用科學(xué)的理論、方法和技術(shù)；三是依靠專家發(fā)揮作用；四是嚴(yán)格實(shí)行各項(xiàng)公共政策的制度、機(jī)制、程序等?？茖W(xué)化意味著運(yùn)用人類先進(jìn)的科學(xué)知識來進(jìn)行公共政策的分析、研究、應(yīng)用。學(xué)者高度評價(jià)科學(xué)知識的公共政策中的意義，“在一定的意義上可以認(rèn)為，公共政策的過程就是應(yīng)用知識的過程，沒有最豐富的人類科學(xué)知識的最廣泛的應(yīng)用，就不可能有現(xiàn)代公共政策分析及其科學(xué)化”。^〔3〕

（二）公共政策科學(xué)化的必要性分析

公共政策科學(xué)化是公共政策質(zhì)量的重要保證，而提高公共政策質(zhì)量又是公共政策理論研究或者說是公共政策實(shí)踐應(yīng)用的終極目標(biāo)，所以說公共政策科學(xué)化水平直接影響到整個(gè)公共政策的理論研究與實(shí)踐應(yīng)用。而公共政策又是社會管理和利益調(diào)節(jié)的重要工具，是政治體制改革和行政管理體制改革的重要主題，直接關(guān)系到我國各項(xiàng)事業(yè)的順利發(fā)展，直接關(guān)系到我國政府的管理形象和執(zhí)政能力，直接關(guān)系到人民群眾的公共利益。所以說，公共政策科學(xué)化的必要性或者必然性包涵以下幾點(diǎn)：

1.公共政策科學(xué)化是提高政府治理能力，重塑政府公共形象的迫切要求

首先，改革開放以來，我國已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，新時(shí)期我國進(jìn)入了全面深化改革的重大歷史時(shí)期，我國與市場、社會的關(guān)系不斷在調(diào)整與轉(zhuǎn)變，政府職能定位也在不斷探索中，對政府治理能力的要求逐漸提高。其次，世界范圍內(nèi)的政府改革浪潮方興未艾，政府治理模式和管理方式也由統(tǒng)治型、管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，我國也提出了建設(shè)服務(wù)型政府，但是政府的服務(wù)能力有待提升。再者，公共政策科學(xué)化直接關(guān)系到政府的公共管理形象，政府制定的公共政策出現(xiàn)的種種失誤對我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化的發(fā)展起到消極作用，直接影響政府的公共形象，所以實(shí)現(xiàn)公共政策科學(xué)化迫在眉睫。十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。而公共政策是國家治理體系的重要組成內(nèi)容，所以，實(shí)現(xiàn)公共政策科學(xué)化在新時(shí)期下具有重要的理論意義與實(shí)踐意義。

2.公共政策科學(xué)化是維護(hù)社會公平正義，促進(jìn)社會持續(xù)進(jìn)步的重要基礎(chǔ)

推進(jìn)改革的根本目的，是要讓國家變得更加富強(qiáng)、讓社會變得更加公平正義、讓人民生活得更加美好。作為推進(jìn)改革的三大根本目的之一，社會公平正義的重要性不言而喻，而公共政策與公平正義密不可分，可以說，公共政策已經(jīng)成為國家維護(hù)社會公平正義的重要工具和主要手段，公共政策通過利益調(diào)節(jié)達(dá)到維護(hù)國家政治穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)社會公平正義。如農(nóng)村土地政策直接關(guān)系到億萬農(nóng)民的切身利益，公平的土地政策可以起到維護(hù)農(nóng)民利益、調(diào)解社會矛盾、維持社會秩序的作用，而錯(cuò)誤或不得人心的土地政策可能會引發(fā)社會不滿，挑起社會沖突，破壞社會穩(wěn)定。所以說，科學(xué)的公共政策對于社會穩(wěn)定和社會進(jìn)步具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。而公共政策科學(xué)化水平越高，公共政策的公平性和先進(jìn)性就越能得到保證，就越能有效地解決社會問題和緩解社會矛盾。為了促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)社會公平正義和持續(xù)進(jìn)步，必須加快實(shí)現(xiàn)公共政策的科學(xué)化。

3.公共政策科學(xué)化是深化行政體制改革、適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本任務(wù)

公共政策的科學(xué)化是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是我國政治體制改革和行政管理體制改革的重要內(nèi)容，政府的公共政策質(zhì)量直接關(guān)系到政府宏觀調(diào)控能力，直接關(guān)系到政府職能轉(zhuǎn)變以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制、彌補(bǔ)市場缺陷、糾正市場失靈。行政管理體制改革必須與市場經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)，我國正在不斷探索行政體制改革和政治體制改革，不斷調(diào)整政府與市場的關(guān)系，而且全面深化改革和完善市場經(jīng)濟(jì)體制對公共政策的科學(xué)化提出了更高的要求。因此，目前我國正處于發(fā)展和完善市場經(jīng)濟(jì)、全面深化改革的攻堅(jiān)時(shí)期，加快我國公共政策科學(xué)化的步伐，改善我國公共政策的制定和執(zhí)行的質(zhì)量，就具有重要的理論與實(shí)踐意義。所以，我們應(yīng)當(dāng)把公共政策的科學(xué)化當(dāng)作政治體制改革和行政體制改革的一個(gè)重要環(huán)節(jié)、內(nèi)容、任務(wù)和目標(biāo)，不斷提高公共政策的科學(xué)化水平，以適應(yīng)全面改革。

二、我國公共政策科學(xué)化面臨的問題與挑戰(zhàn)

（一）我國公共政策科學(xué)化面臨的問題

改革開放以來，隨著我國各項(xiàng)事業(yè)快速發(fā)展，對于公共政策科學(xué)化的迫切需要和研究熱情也逐漸提上日程，我國公共政策科學(xué)化逐漸得到政府與學(xué)術(shù)界的重視。近年來，國家制定和實(shí)施了一大批相關(guān)重要領(lǐng)域的公共政策，極大地促進(jìn)了政府、市場和社會的發(fā)展，與此同時(shí)，越來越多的科學(xué)方法被運(yùn)用到公共政策中，我國公共政策科學(xué)化的水平也在不斷進(jìn)步中。總的來說，我國公共政策的發(fā)展還是取得了不小的成就，但是，由于受到傳統(tǒng)觀念、科學(xué)水平、研究方法的限制，我國公共政策科學(xué)化還存在一些困難和問題，正視這些問題，有利于進(jìn)一步提高公共政策科學(xué)化水平。

1.公共政策科學(xué)化總體水平不高

雖然公共政策在我國經(jīng)歷了幾十年的快速發(fā)展，理論與實(shí)踐研究都取得了巨大的進(jìn)步，但是總體來說，公共政策的科學(xué)化水平與期望水平還存在著較大的差距。首先，決策環(huán)節(jié)的科學(xué)化水平有限，由于種種原因，政策的制定往往沒有經(jīng)過充分的論證，決策者主要依靠主觀意識和經(jīng)驗(yàn)判斷等落后的決策觀念來制定關(guān)系重大的公共政策；其次，政策研究人員整體素質(zhì)不高，由于決策者的各方面的專業(yè)知識和能力水平的欠缺，而且大部分公共政策都是專業(yè)性極強(qiáng)的，對科學(xué)素養(yǎng)要求極高，所以會造成制定的公共政策不夠科學(xué)的局面；再次，對于現(xiàn)代化的決策方法的借鑒和應(yīng)用不充分，現(xiàn)代科學(xué)理論發(fā)展出了系統(tǒng)論、信息論、控制論等一系列新理論，為公共政策的制定和執(zhí)行提供了可供參考的眾多視野、方法和手段，但是在實(shí)踐中真正使用科學(xué)決策方法存在一定的困難。最后，雖然計(jì)算機(jī)等網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)已經(jīng)十分發(fā)達(dá)，但是資源共享的廣度和深度還不夠，未能充分發(fā)揮信息資源對于決策科學(xué)化的重要作用。

2.公共政策科學(xué)化認(rèn)知存在偏差

公共政策的本質(zhì)屬性決定了公共政策制定的科學(xué)化，公共政策是表達(dá)公共意志、維護(hù)公共利益的重要工具，在公共政策的制定與執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)務(wù)必要求公共政策的科學(xué)化、民主化和法制化。我們必須認(rèn)識到科學(xué)化在公共政策中的主導(dǎo)地位，但是遺憾的是，我們許多政府官員、公共政策的制定者與參與者未能深刻領(lǐng)會其要義，對于公共政策科學(xué)化的認(rèn)識存在一定的局限性，相當(dāng)數(shù)量的領(lǐng)導(dǎo)干部對科學(xué)方法和現(xiàn)代技術(shù)手段進(jìn)入政策領(lǐng)域的戰(zhàn)略意義缺乏理解，難以形成共識，部分干部仍采用經(jīng)驗(yàn)性的政策制定和執(zhí)行的傳統(tǒng)辦法，這在一定程度上對公共政策科學(xué)化水平的提升起到了消極的阻礙作用。正如一位學(xué)者所提出的，“由于我國政策科學(xué)研究相對落后，致使政府中的部分領(lǐng)導(dǎo)和公務(wù)員對政策科學(xué)的內(nèi)容、程序、功能等缺乏深入了解，對科學(xué)決策的重要性和迫切性認(rèn)識不足，習(xí)慣跟著感覺走，憑經(jīng)驗(yàn)決策；也有一些決策者對政府政策科學(xué)化、民主化之間的關(guān)系缺乏清醒的認(rèn)識，認(rèn)為只要開開座談會聽取專家的意見就是科學(xué)化，征求公眾的意見就是民主化。甚至有人把科學(xué)、民主與決策順序顛倒，搞決策先行，科學(xué)、民主在后的形式主義”。^〔4〕

3.公共政策科學(xué)化研究不足

公共政策科學(xué)化要求我們對于公共政策的內(nèi)在規(guī)律和基本方法進(jìn)行深入的研究和探討，學(xué)界對于公共政策的現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)知識及方法，特別是政策科學(xué)的理論和方法的研究存在許多不足，與西方先進(jìn)國家的公共政策研究存在不小的差距。這主要表現(xiàn)為：簡單學(xué)習(xí)國外先進(jìn)的政策研究理論、方法和技術(shù)而缺乏本土適用性研究；重視公共政策的理論研究勝于實(shí)踐研究；對于公共政策的定量研究存在缺陷；案例研究與理論研究的結(jié)合有待提高；過分依賴經(jīng)驗(yàn)性的總結(jié)與歸納而較少地采用科學(xué)方法和程序進(jìn)行研究；公共政策的基礎(chǔ)理論研究存在不足。從現(xiàn)有的科研成果來看，關(guān)于公共政策民主化和法制化的研究遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于科學(xué)化的研究，而且對科學(xué)化的研究較多地局限在概念闡釋、意義分析、對策研究上，對于公共政策的方法論和量化分析方法的研究存在嚴(yán)重不足，正如詹姆斯·E·安德森所說：“所有的研究都涉及方法論問題，盡管與自然科學(xué)家相比，社會科學(xué)家對其方法論更具有自覺意識，在思想上也更傾向于看到方法論上的弱點(diǎn)，政策研究當(dāng)然也不例外?！碑?dāng)然，不能過分依靠定量研究方法，安德森又提到：“許多對政策形成具有價(jià)值和洞察力的研究很少運(yùn)用或者根本不用統(tǒng)計(jì)分析?！?sup>〔5〕所以正確運(yùn)用科學(xué)的研究方法和邏輯分析才能克服技術(shù)上的缺陷，真正促進(jìn)公共政策邁向科學(xué)化。

（二）公共政策科學(xué)化面臨的挑戰(zhàn)

誠然，我國公共政策科學(xué)化的研究和應(yīng)用存在著諸多不足之處，主要是因?yàn)橐韵聨c(diǎn)：政策科學(xué)的研究起步較晚，許多未知的公共政策理論和研究方法有待探索；對于西方先進(jìn)國家的成熟理論與方法借鑒不足，同時(shí)存在本土適用性的問題；公共政策作為一門科學(xué)的定位不夠明確，對于公共政策是一門應(yīng)用科學(xué)的認(rèn)識還不充分。當(dāng)然，我國進(jìn)入了國際激烈競爭、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會急劇變遷、知識瞬息萬變的新時(shí)期，對公共政策科學(xué)化提出了更高的要求。伴隨著環(huán)境的變化和技術(shù)的進(jìn)步，公共政策科學(xué)化也面臨著許多機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

1.科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展的挑戰(zhàn)

隨著處處彰顯科技現(xiàn)代化、信息網(wǎng)絡(luò)化的新時(shí)代到來，當(dāng)今社會已經(jīng)進(jìn)入全新的知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，人們的思想和思維也隨之不斷更新和轉(zhuǎn)變，越來越多具有理論創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新的科研成果不斷涌現(xiàn)。時(shí)代的變遷和科學(xué)技術(shù)的巨大進(jìn)步對于提高公共政策科學(xué)化的水平來說是一項(xiàng)重大挑戰(zhàn)。正如學(xué)者所提出，“科學(xué)技術(shù)及其方法得到了迅速發(fā)展，為解決社會問題提供了新的方法、技術(shù)和工具，數(shù)量分析、運(yùn)籌學(xué)及系統(tǒng)分析，再加上計(jì)算機(jī)的使用，理性決策方法有了長足的發(fā)展；有限理性和非理性的決策方法以及行為科學(xué)的方法、比較方法也被廣泛地應(yīng)用于公共決策之中，這使得人類的決策科學(xué)化有了客觀的基礎(chǔ)?！?^〔6〕高新技術(shù)的快速發(fā)展，不僅改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生產(chǎn)力水平，改變了社會組織結(jié)構(gòu)和管理方式。高新技術(shù)對公共政策的重要影響主要體現(xiàn)在高新技術(shù)打破了傳統(tǒng)的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，這給政府公共政策提出了新的挑戰(zhàn)：一是如何在錯(cuò)綜復(fù)雜的社會關(guān)系中運(yùn)用政策達(dá)到社會各種關(guān)系的基本平衡；二是如何運(yùn)用政策高效地解決社會問題。解決這些問題不能再一味地依靠傳統(tǒng)的、不科學(xué)的經(jīng)驗(yàn)型公共政策，而應(yīng)通過建立科學(xué)合理的決策機(jī)制，推行公共政策科學(xué)化，以適應(yīng)當(dāng)今科技發(fā)生巨大變遷的新形勢。

2.市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的挑戰(zhàn)

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府掌握一切資源并且有計(jì)劃地分配資源，由于對優(yōu)化資源分配的要求較低，公共政策的重要性未能完全體現(xiàn)出來，公共政策的制定與執(zhí)行相對簡單和機(jī)械。隨著我國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立與完善，特別是我國逐漸融入經(jīng)濟(jì)全球化的世界浪潮，如何適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和國際環(huán)境對于我國各級政府制定公共政策無疑提出了更高的要求，由此可見，我國公共政策科學(xué)化面臨著更加艱難的挑戰(zhàn)。這主要體現(xiàn)在：第一，伴隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，政府的行政管理體制也要相應(yīng)地進(jìn)行變革和調(diào)整。為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，政府對經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的治理逐漸由微觀管理和直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理和間接管理。而宏觀管理和間接管理對公共政策的要求更高，更加重視公共政策的戰(zhàn)略性和風(fēng)險(xiǎn)性，對公共政策科學(xué)化水平也提出了更高的要求。第二，在市場經(jīng)濟(jì)中，經(jīng)濟(jì)主體呈現(xiàn)多元化，社會利益更加復(fù)雜化，這就要求公共政策的制定與執(zhí)行中要充分考慮多元化的經(jīng)濟(jì)主體和社會不同階層的利益，善于運(yùn)用科學(xué)化的思維方法和技術(shù)手段，妥善處理好方方面面的關(guān)系，以保證公共政策的有效性和提高公共政策的回應(yīng)性。總之，公共政策科學(xué)化面臨著如何促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的挑戰(zhàn)。

3.社會治理法治化的挑戰(zhàn)

改革開放以來，我國的治理體制發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的以“人治”為主的社會制度轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)體制下的以“法治”為主的新社會制度，這個(gè)根本性變化對公共政策的制定與執(zhí)行也提出了巨大挑戰(zhàn)。過去的公共政策流程中，決策環(huán)節(jié)主要是由政府的主要政策制定者也就是少數(shù)上級領(lǐng)導(dǎo)決定的，在這個(gè)決策過程中，缺乏透明、公平、高效、多元的監(jiān)督機(jī)制，相對來說比較封閉和神秘，這就為公共政策失誤后的責(zé)任問題追究造成了阻礙作用。決策者的失誤未能得到應(yīng)有的處罰，決策者的責(zé)任意識相對薄弱，導(dǎo)致科學(xué)化難以引起重視和實(shí)施，這在相當(dāng)程度上會影響公共政策科學(xué)化的實(shí)現(xiàn)，對國家和政府也造成了難以挽回的損失。在構(gòu)建法治社會的新時(shí)代，公共政策逐漸走上法治化的道路，公共政策中的決策失誤再不可以逃避責(zé)任，而相反的是公共政策制定者和執(zhí)行者如果犯錯(cuò)就將承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任和法律責(zé)任。在法治社會里，對決策者的決策能力和責(zé)任意識都提出了更高的要求。所以，公共政策科學(xué)化也面臨著社會治理法治化的挑戰(zhàn)。

4.經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程加快的挑戰(zhàn)

實(shí)踐表明，在傳統(tǒng)封閉的經(jīng)濟(jì)體制下，中央政府和地方政府主要在本土的環(huán)境背景進(jìn)行決策活動，所以政策的影響相對來說在政府的控制范圍之內(nèi)，政府可以通過自身努力來改正政策失誤。但是隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程加快，我國經(jīng)濟(jì)融入世界經(jīng)濟(jì)體系中，這意味著我國將與其他各國展開激烈的競爭，這必然是我國公共政策面臨的新挑戰(zhàn)。影響公共政策的因素和變量不斷變化，在客觀上必然要求推進(jìn)公共政策科學(xué)化。市場經(jīng)濟(jì)具有開放性，在經(jīng)濟(jì)全球化浪潮的引領(lǐng)下，我國的市場經(jīng)濟(jì)不可避免地受到世界經(jīng)濟(jì)的影響，國際競爭愈演愈烈，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的競爭逐漸擴(kuò)大到政治領(lǐng)域的競爭，也就是政府治理能力之間的競爭，而公共政策又是國家治理體系的重要組成部分，所以政府治理能力之間的競爭在相當(dāng)程度上又體現(xiàn)在政府公共政策上。因此，我國在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下要提高我國的綜合國力和國際競爭力，要求政府制定和執(zhí)行有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的公共政策，這對公共政策的科學(xué)化水平提出了巨大挑戰(zhàn)。

三、我國公共政策科學(xué)化的改革路徑

（一）革新舊有觀念，樹立公共政策的科學(xué)意識

隨著社會主義現(xiàn)代化的建設(shè)，我國已經(jīng)進(jìn)入了現(xiàn)代化國家的隊(duì)伍之中，更加重視和提倡科學(xué)和民主的精神，更加注重現(xiàn)代化的科學(xué)文化知識。舊有的經(jīng)驗(yàn)型決策已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代化社會的建設(shè)和發(fā)展的需要，更新落后單一的政策觀念迫在眉睫。因此，我們應(yīng)當(dāng)摒棄不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和政府改革創(chuàng)新要求的陳舊的、落后的、傳統(tǒng)的政策觀念，樹立現(xiàn)代化政策觀念，提高科學(xué)意識水平，更加傾向于采用科學(xué)的理論、方法、程序、手段來促進(jìn)公共政策的制定和執(zhí)行，如采用系統(tǒng)分析方法、統(tǒng)計(jì)分析方法和其他定量研究方法探索公共政策的科學(xué)化。公共政策是公認(rèn)的一門科學(xué)，對待公共政策就應(yīng)該用科學(xué)的嚴(yán)謹(jǐn)態(tài)度，善于利用現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)服務(wù)政府改革創(chuàng)新和公共政策的優(yōu)化。這些公共政策的科學(xué)觀念包括：民主的決策觀念、專家咨詢觀念、集體決策觀念、實(shí)證研究觀念、權(quán)力分散觀念、決策執(zhí)行分開觀念、系統(tǒng)分析觀念、實(shí)事求是觀念等。^〔7〕樹立公共政策的科學(xué)觀念是公共政策科學(xué)化的前提和條件，是營造科學(xué)研究和應(yīng)用公共政策的良好環(huán)境的必經(jīng)之路。

（二）重構(gòu)制度基礎(chǔ)，建立公共政策的科學(xué)制度

我國公共政策科學(xué)化存在著諸多問題，其原因錯(cuò)綜復(fù)雜，但是當(dāng)前我國公共政策科學(xué)化所面臨的困難有其深刻的制度根源。正如一位學(xué)者所提到的：“公共政策科學(xué)化，一旦脫離了相應(yīng)體制保障和制度規(guī)制，公共政策就會淪為某些強(qiáng)勢集團(tuán)謀取私利的工具?！?sup>〔8〕因此，重構(gòu)良好的制度是實(shí)現(xiàn)公共政策科學(xué)化的重要基礎(chǔ)，制度重構(gòu)應(yīng)當(dāng)從規(guī)范政策組織、規(guī)制政策行為和保持制度穩(wěn)定三方面入手。一是深化行政體制改革，調(diào)整和轉(zhuǎn)變政府職能。政府的職能定位應(yīng)是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。在不斷調(diào)整政府與市場、政府與社會的關(guān)系的同時(shí)，政府在公共政策的制定中應(yīng)規(guī)范公共政策運(yùn)行組織、優(yōu)化內(nèi)在結(jié)構(gòu)，引入市場機(jī)制和競爭機(jī)制，降低公共政策成本，提高公共政策的效率，從而促進(jìn)公共政策的科學(xué)化。二是加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范政策行為。公共政策科學(xué)化水平不高與公共政策主體行為之間也存在著直接聯(lián)系，所以必須建設(shè)民主、透明、公平的政策運(yùn)行程序制度。只有依靠規(guī)范的程序、制度、機(jī)制、規(guī)則，才能更好地解決公共政策的隨意性問題，提高公共政策的科學(xué)化水平。三是保持制度的相對穩(wěn)定性。在制度供給和維護(hù)上，通過教育發(fā)展制度文化，培育有利于制度穩(wěn)定的社會資本，從而完善公共政策的制度基礎(chǔ)，促進(jìn)公共政策的科學(xué)化。總之，完善制度建設(shè)，優(yōu)化制度設(shè)計(jì)是實(shí)現(xiàn)公共政策科學(xué)化的基礎(chǔ)。

（三）健全政策系統(tǒng)，優(yōu)化公共政策的科學(xué)組織

公共政策系統(tǒng)是公共政策制定和實(shí)施的主體，其對于提高公共政策的科學(xué)性的重要性不言而喻，所以當(dāng)務(wù)之急是建立健全公共政策的系統(tǒng)，形成決策、信息、咨詢、監(jiān)督、執(zhí)行等子系統(tǒng)互為支撐的現(xiàn)代公共政策系統(tǒng)。當(dāng)然由于公共政策系統(tǒng)龐大復(fù)雜，健全政策系統(tǒng)應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：一是理順系統(tǒng)關(guān)系，系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)子系統(tǒng)的地位和作用應(yīng)予以確定，這樣才有利于各個(gè)政策子系統(tǒng)職能分明、責(zé)任清晰、各展所長。二是強(qiáng)化官方的公共政策研究組織建設(shè)，確立其在公共政策研究中的主導(dǎo)地位，同時(shí)在法律上賦予這類研究機(jī)構(gòu)以相對的獨(dú)立性、主動權(quán)以及工作的靈活性，以此提高工作積極性和創(chuàng)造性，促進(jìn)其對公共政策問題的科學(xué)研究，促使研究機(jī)構(gòu)為政府公共政策提供科學(xué)的咨詢和建議。三是大力發(fā)展民間的政策研究組織，引入市場化和競爭機(jī)制，充分發(fā)掘民間組織的研究潛力和依靠其建議能力，使其成為官辦的公共政策研究組織的重要助手和公共政策研究的重要補(bǔ)充力量。政府正在形成和完善公共政策系統(tǒng)，其對于公共政策科學(xué)化水平的提高的作用正在日益顯現(xiàn)和完善。因此，公共政策系統(tǒng)是科學(xué)化的主體保證，政府應(yīng)著力建立健全公共政策系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)公共政策的科學(xué)化。

（四）推進(jìn)法治建設(shè)，保障公共政策的法治水平

推進(jìn)法治建設(shè)要求制定和完善公共政策科學(xué)化的法律體系，使公共政策科學(xué)化有法可依。通過建立完善的法律體系，將公共政策納入法制化的軌道。公共政策的法治建設(shè)包括以下方面：第一，從立法入手，國家立法機(jī)關(guān)應(yīng)著手調(diào)研相關(guān)情況，根據(jù)我國的實(shí)際國情和公共政策的現(xiàn)狀，制定有利于科學(xué)化的相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章條例，如公示、咨詢等法律制度、公共政策執(zhí)行的法定程序等。第二，建立決策責(zé)任制度，追究決策失誤責(zé)任。按照“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則進(jìn)行失責(zé)追究，如果決策失誤，屬于工作水平問題的，進(jìn)行行政處理；如果屬于違法程序的，依法處理；如果政策過程中存在以權(quán)謀私的腐敗現(xiàn)象，則應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)處理，甚至追究刑事責(zé)任。第三，嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)。法律的制定還有賴于其執(zhí)行和落實(shí)，只有真正地來嚴(yán)厲實(shí)行才能起到其約束作用，才能更好地實(shí)現(xiàn)公共政策科學(xué)化的法治水平。總之，法治建設(shè)是提高公共政策科學(xué)化的重要保障，法治建設(shè)必須做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)。

（五）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高公共政策的人員素質(zhì)

加強(qiáng)公共政策的隊(duì)伍建設(shè)，提高人員的理論水平和科學(xué)素質(zhì)是公共政策科學(xué)化的重中之重?？梢圆扇∫韵麓胧阂皇枪膭?lì)公共政策的制定者與執(zhí)行者充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)知識和方法進(jìn)行政策實(shí)踐活動。二是大膽借鑒西方先進(jìn)的公共政策理論和實(shí)踐的合理部分，以提高我國公共政策制定者與參與者的理論水平和素養(yǎng)。三是加強(qiáng)政策團(tuán)隊(duì)的隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化其道德約束，樹立公共政策的公共利益取向。四是進(jìn)一步提高公共政策的學(xué)科地位，營造公共政策研究的良好環(huán)境，提倡高校、科研院所結(jié)合地方實(shí)際、因地制宜地開展政策研究與咨詢工作，促使公共政策的研究走向?qū)I(yè)化、科學(xué)化、常態(tài)化。公共政策的制定者與參與者的理論水平和科學(xué)素質(zhì)直接影響政策制定的科學(xué)性和政策執(zhí)行的有效性，所以，公共政策科學(xué)化必須依靠科學(xué)、專業(yè)、高尚的研究主體和參與者，建設(shè)一支高水平的政策研究隊(duì)伍至關(guān)重要。

（六）完善操作機(jī)制，創(chuàng)新公共政策的科學(xué)程序

公共政策的科學(xué)化不僅有賴于科學(xué)的制度，而且取決于具體的操作機(jī)制和程序。可以說，操作機(jī)制的選擇是探索公共政策科學(xué)化的根本途徑。當(dāng)然，我國的公共政策的各項(xiàng)程序和機(jī)制還不完善，必須借鑒其他國家的公共政策制定的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，如民意調(diào)查制度、信息公開制度、聽證會制度、院外游說制度、協(xié)商談判制度、公民請?jiān)负屯镀敝贫鹊取?sup>〔9〕結(jié)合我國的國情，我們可以從以下幾個(gè)方面入手：一是切實(shí)完善人民代表大會制度和政治協(xié)商會議制度，調(diào)動人大代表和政協(xié)委員參與重大決策的積極性，集思廣益，群策群力，促使他們提出對國家和社會更有價(jià)值的政策建議。二是建立健全中國特色的專家政策咨詢制度，將權(quán)威專家納入到政府決策中來，借用他們的專業(yè)知識為公共政策提供理論指導(dǎo)，可以促進(jìn)決策更加符合自然規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律，提高公共政策的科學(xué)性。三是完善公共政策聽證制度，將利益相關(guān)者和普通大眾召集起來，確保聽證會的代表性，推動公共政策科學(xué)化。四是完善公共政策中的社情民意反映制度，通過民意信箱、民情接待室、民情熱線和民意調(diào)查機(jī)構(gòu)等渠道反映真實(shí)的民意，通過促進(jìn)公共政策的民主化以實(shí)現(xiàn)公共政策的科學(xué)化。五是重大公共政策公示制度，尊重公民的政策知情權(quán)和參與權(quán)，對涉及公共利益的政策及時(shí)面向社會發(fā)布，征求社會意見和提高公民參與度。六是公共政策監(jiān)督制度，建立公眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督、政策參與者監(jiān)督等多元主體監(jiān)督機(jī)制，確實(shí)有效地監(jiān)督公共政策的執(zhí)行，減少政策資源浪費(fèi)，提高政策效益?？傊?，完善全面的操作機(jī)制和程序是公共政策科學(xué)化的根本途徑，務(wù)必真正地借鑒他國成功經(jīng)驗(yàn)和探索我國的實(shí)際情況，從而尋找適用于我國的各項(xiàng)程序和操作機(jī)制。

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〔9〕李解元.論公共政策的科學(xué)化與民主化〔J〕.理論探討，2004，（11）.【責(zé)任編輯：朱鳳霞】