安徽省學(xué)前教育普惠性實(shí)現(xiàn)路徑探析

吳雯雯，程志龍

（1.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠233030；2.蚌埠學(xué)院文學(xué)與教育系，安徽 蚌埠233030）

學(xué)前教育是基礎(chǔ)教育的奠基階段，也是國(guó)民教育體系的重要組成部分［1］。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)學(xué)前教育取得了長(zhǎng)足發(fā)展，但總體上來(lái)看，學(xué)前教育仍是各級(jí)各類教育中的薄弱環(huán)節(jié)［2］?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》明確指出，要基本普及學(xué)前教育。作為一項(xiàng)重要的社會(huì)公益事業(yè)，堅(jiān)持學(xué)前教育的普惠性是普及學(xué)前教育的必然要求。安徽是人口大省，學(xué)齡前兒童有510多萬(wàn)［3］，學(xué)前教育發(fā)展任務(wù)艱巨。在推進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展的歷史進(jìn)程中，安徽實(shí)現(xiàn)普惠性學(xué)前教育還存在哪些制約因素？怎樣更好地推動(dòng)安徽學(xué)前教育的普惠性實(shí)現(xiàn)？探討這些問(wèn)題，對(duì)于進(jìn)一步促進(jìn)安徽學(xué)前教育的發(fā)展與實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育普惠性具有重要意義。

一、學(xué)前教育普惠性目標(biāo)的提出

安徽作為人口大省和教育大省，學(xué)前教育面臨著“入園難”“入園貴”的問(wèn)題。由于公辦幼兒園資源的相對(duì)匱乏和私立幼兒園的高收費(fèi)，學(xué)前教育公平得不到實(shí)現(xiàn)。為了解決幼兒“入園難”“入園貴”的問(wèn)題，就需要發(fā)展普惠性的學(xué)前教育。安徽省政府頒布了《安徽省中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》《安徽省學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃（2011～2013年）》《安徽省基本公共服務(wù)體系三年行動(dòng)計(jì)劃（2013～2015年）》等一系列政策，對(duì)學(xué)前教育工作作出了具體安排，并提出要大力發(fā)展學(xué)前教育，堅(jiān)持學(xué)前教育的公益性與普惠性，到2015年學(xué)前一年入園率要達(dá)到85%。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2010］41號(hào)）指出：“發(fā)展學(xué)前教育，必須堅(jiān)持公益性和普惠性?！睂W(xué)前教育普惠性自此成為我國(guó)學(xué)前教育的發(fā)展目標(biāo)和努力方向。普惠性，顧名思義，即讓學(xué)前教育普及、惠及所有幼兒，使適齡兒童擁有均等的入園機(jī)會(huì)，保證幼兒教育公平［4］。學(xué)前教育普惠性目標(biāo)的提出，既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人們對(duì)學(xué)前教育認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化的必然結(jié)果，也是實(shí)現(xiàn)教育公平的本質(zhì)要求和實(shí)施基本公共服務(wù)均等化的主要內(nèi)容之一，具有充分的理論根據(jù)。

教育公平指的是全體社會(huì)成員都能平等地?fù)碛薪邮芙逃臋?quán)利和機(jī)會(huì)，即權(quán)利平等和機(jī)會(huì)平等［5］。教育權(quán)利平等要求在法律層面上保證每個(gè)公民都擁有同等的受教育權(quán)利?！吨腥A人民共和國(guó)教育法》規(guī)定，公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機(jī)會(huì)。教育機(jī)會(huì)平等則表明能力相當(dāng)?shù)娜硕紤?yīng)有接受同等教育的機(jī)會(huì)。教育公平的本質(zhì)要求是起點(diǎn)的公平，對(duì)于學(xué)前教育更是如此。然而，由于種種原因，現(xiàn)實(shí)中學(xué)前教育公平問(wèn)題還大量存在。普惠性是解決學(xué)前教育公平失衡問(wèn)題的根本舉措，是堅(jiān)持學(xué)前教育公益性的必要措施之一，保證了每個(gè)幼兒平等的接受學(xué)前教育的權(quán)利和機(jī)會(huì)。

而所謂基本公共服務(wù)，是指與民生密切相關(guān)的純公共服務(wù)，主要由政府提供［6］。學(xué)前教育作為基礎(chǔ)教育的奠基階段，能夠提高公民的整體素質(zhì)，有利于促進(jìn)社會(huì)的良性發(fā)展，具有明顯的正外部性和高回報(bào)性。據(jù)美國(guó)一項(xiàng)長(zhǎng)達(dá)30多年的研究表明，對(duì)學(xué)前教育的投資會(huì)得到10多倍的收益，不但體現(xiàn)在個(gè)人成長(zhǎng)上，還會(huì)帶來(lái)巨大的社會(huì)收益，節(jié)約大量的社會(huì)成本［7］。因此，學(xué)前教育應(yīng)屬于基本公共服務(wù)的范疇，國(guó)家為其提供充足的財(cái)政支持。

此外，根據(jù)邊際效用遞減規(guī)律，學(xué)前教育作為個(gè)人終身教育的初始和奠基階段，其實(shí)際收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其投入成本，應(yīng)將其歸于純公共產(chǎn)品范疇。學(xué)前教育普惠性的提出，就是要讓政府承擔(dān)起普及學(xué)前教育的職責(zé)，這也是符合邊際效用遞減規(guī)律的政策選擇。

二、安徽省實(shí)施普惠性學(xué)前教育的約束因素

（一）安徽省學(xué)前教育的財(cái)政性投入比例較低

在我國(guó)，教育投入主要依靠財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)。然而，一直以來(lái)，安徽財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入不足且比例失調(diào)，嚴(yán)重制約著安徽學(xué)前教育的發(fā)展。2005～2012年，安徽對(duì)學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育和高等教育等4級(jí)教育的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入如表1所示。表1表明這期間安徽對(duì)外部性較大的學(xué)前教育投入比例一直較低，而對(duì)外部性較小的高等教育卻投入過(guò)多。

表1 2005～2012年安徽四級(jí)教育的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)比較（單位：億元）

另外，從學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占教育總經(jīng)費(fèi)比例的角度來(lái)看，安徽省的比例也低于全國(guó)的平均水平（圖1）。2011年我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)的2.24%，占GDP的0.08%，而同期OECD國(guó)家學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)平均占GDP的0.5%［8］，相當(dāng)于中國(guó)當(dāng)年投入的6倍。和前幾年相比，根據(jù)《安徽統(tǒng)計(jì)年鑒（2013）》，2012年安徽的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占總教育經(jīng)費(fèi)的比例最高，然而也只占了全省教育經(jīng)費(fèi)的3.01%，占安徽GDP的0.14%。雖然安徽加大了對(duì)學(xué)前教育的投入，但力度不大，這種學(xué)前教育投入較低的狀況使得安徽省學(xué)前教育的發(fā)展一直面臨資金不足的困境，生均教育經(jīng)費(fèi)較少使許多幼兒存在入園難、入園貴的難題。

圖1 2001～2011年安徽學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占教育總經(jīng)費(fèi)比例與全國(guó)平均水平比較

（二）安徽學(xué)前教育資源分布不均

長(zhǎng)期以來(lái)，安徽一直都面臨著學(xué)前教育資源分布不均的困境，不僅城鄉(xiāng)學(xué)前教育資源差異明顯，而且各地市之間也存在著相當(dāng)大的差異。根據(jù)《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒（2011）》，2011年全國(guó)農(nóng)村學(xué)前教育收入占教育總收入的33.6%，而安徽只占30.5%。由此可見(jiàn)，安徽農(nóng)村學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)還比較有限。然而，農(nóng)村幼兒園入園難的問(wèn)題更為嚴(yán)峻，對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育投入的不足影響面更廣，會(huì)有更多的農(nóng)村適齡兒童得不到入園的機(jī)會(huì)。此外，幼師比也是衡量一個(gè)地區(qū)學(xué)前教育資源分布狀況的重要標(biāo)志。表2反映的是2005～2012年安徽各地市幼師比的情況。從中可看出，雖然這期間幼師比一直呈下降趨勢(shì)，但各地市的差異還較明顯。幼師比超過(guò)40∶1的有亳州、宿州等7個(gè)城市，低于30∶1的有合肥、蕪湖等5個(gè)城市。安徽省內(nèi)學(xué)前教育資源差異較大，造成各地市學(xué)前教育發(fā)展的不平衡性，不利于薄弱地區(qū)幼兒的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（三）安徽幼師隊(duì)伍力量薄弱

幼師隊(duì)伍是學(xué)前教育發(fā)展的重要前提。幼師隊(duì)伍整體狀況不佳是制約安徽學(xué)前教育發(fā)展的一個(gè)重要因素。當(dāng)前，安徽幼師隊(duì)伍主要面臨著數(shù)量不足和質(zhì)量不高兩大問(wèn)題。圖2是2003～2012年全國(guó)與安徽幼師比的比較。

表2 2005～2012年安徽各地市幼師比的比較

圖2 2003～2012年全國(guó)與安徽幼師比的比較

按照2013年教育部頒發(fā)的《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》，全日制幼兒園保教人員與幼兒之比應(yīng)為1∶7～1∶9。2012年全國(guó)的平均幼師比是25∶1，而安徽的平均幼師比是37∶1，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平。這種幼師比過(guò)高的狀況造成幼師自身不堪重負(fù)，從而影響學(xué)前教育質(zhì)量。其次，安徽幼師隊(duì)伍還面臨質(zhì)量不高的困境。根據(jù)《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒（2010）》，2010年全國(guó)有本科以上學(xué)歷的幼兒教師占總幼兒教師數(shù)的13.0%，而安徽有本科以上學(xué)歷的幼師僅占總幼師數(shù)量的10.5%。高質(zhì)量的幼師隊(duì)伍是學(xué)前教育可持續(xù)發(fā)展的核心與保障，安徽幼師質(zhì)量不高的狀況無(wú)法提供有質(zhì)量的學(xué)前教育，更不利于學(xué)前教育質(zhì)量的提高，這嚴(yán)重影響了幼兒以后的發(fā)展。

（四）公辦幼兒園保障機(jī)制不完善

公辦園是實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育普惠性的主要載體，它不僅能起學(xué)前教育質(zhì)量的示范作用，還能平衡市場(chǎng)價(jià)格。當(dāng)前安徽省公辦園的發(fā)展機(jī)制還不完善，其引導(dǎo)示范作用還未充分發(fā)揮。公辦園普遍存在設(shè)施設(shè)備老舊、教師待遇偏低等問(wèn)題，并且，安徽省公辦園的數(shù)量較少，2010年，公辦園數(shù)占幼兒園總數(shù)的比例是25.9%。這導(dǎo)致了安徽省公辦學(xué)前教育資源缺乏，幼兒入公辦園的比率較低，限制了學(xué)前教育普惠性的實(shí)現(xiàn)。

三、安徽省學(xué)前教育普惠性的實(shí)現(xiàn)路徑

安徽省普惠性學(xué)前教育發(fā)展的困境主要是由于各級(jí)政府對(duì)學(xué)前教育的重視程度還不夠高造成的，雖然安徽省頒布了一系列政策促進(jìn)學(xué)前教育普惠性的實(shí)現(xiàn)，但各級(jí)政府在落實(shí)過(guò)程中不夠積極，敷衍了事，造成目前普惠性學(xué)前教育較難實(shí)現(xiàn)的狀況。本文擬從以下幾個(gè)方面提出相關(guān)建議，從而促進(jìn)普惠性學(xué)前教育的實(shí)現(xiàn)。

（一）將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系，明確各級(jí)政府責(zé)任

安徽省應(yīng)將學(xué)前教育納入義務(wù)教育保障體系。有條件的地市實(shí)行3年免費(fèi)學(xué)前教育，條件相對(duì)較差的地市可先推行1年免費(fèi)學(xué)前教育。作為基本公共服務(wù)的重要組成部分，政府對(duì)學(xué)前教育的投入是學(xué)前教育普惠性得以實(shí)現(xiàn)的基本前提。當(dāng)前安徽對(duì)學(xué)前教育投入的不足已經(jīng)限制了其學(xué)前教育普惠性的實(shí)現(xiàn)。各級(jí)政府應(yīng)將推動(dòng)學(xué)前教育的普及作為推動(dòng)教育發(fā)展的重要任務(wù)加大對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政性投入，尤其是增加對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的財(cái)政性投入，保障農(nóng)村適齡兒童有園可上。此外，還應(yīng)建立有力的監(jiān)管機(jī)制對(duì)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)加以監(jiān)管，使經(jīng)費(fèi)能夠得以落實(shí)及有效利用。各級(jí)政府承擔(dān)不同的職責(zé)，省級(jí)與市級(jí)政府應(yīng)共同承擔(dān)幼兒園的建設(shè)費(fèi)用及一部分教職工工資與福利，區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)也應(yīng)承擔(dān)一部分教職工工資福利。

（二）合理配置安徽學(xué)前教育資源，促進(jìn)學(xué)前教育均衡發(fā)展

為保證學(xué)前教育的健康發(fā)展，應(yīng)將學(xué)前教育入學(xué)率、學(xué)前教育機(jī)構(gòu)辦學(xué)條件要求等列入各級(jí)政府教育發(fā)展的考核指標(biāo)中。各地市應(yīng)加強(qiáng)學(xué)前教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，添置教學(xué)設(shè)備及圖書(shū)等，建立公辦幼師隊(duì)伍，加強(qiáng)民辦普惠幼兒園的建設(shè)，對(duì)其實(shí)行稅收優(yōu)惠等政策，逐漸消除省內(nèi)學(xué)前教育差距，提高各市的入園率，促進(jìn)學(xué)前教育的均衡發(fā)展。

對(duì)于幼師比較高的亳州、宿州、阜陽(yáng)等8個(gè)城市，地方政府應(yīng)加大對(duì)學(xué)前教育的投入，做到學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)逐年按一定比例提高，提高教師待遇，并擴(kuò)大學(xué)前教育專業(yè)招生人數(shù)，積極培養(yǎng)幼師，縮小與其他地區(qū)的學(xué)前教育差距。

（三）加強(qiáng)安徽幼師隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)現(xiàn)數(shù)量與質(zhì)量的統(tǒng)一

一支合格的幼師隊(duì)伍應(yīng)是數(shù)量和質(zhì)量的統(tǒng)一［10］。為了保證學(xué)前教育教師資源充足且質(zhì)量較高，安徽應(yīng)完善幼兒教師培養(yǎng)體系，擴(kuò)大學(xué)前教育專業(yè)招生人數(shù)。對(duì)于進(jìn)入公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園的教師，應(yīng)參加統(tǒng)一招聘考試，并具備教師資格證及相關(guān)專業(yè)知識(shí)。政府還應(yīng)監(jiān)督民辦幼兒園聘用合格的教師并保障民辦幼兒園教師的待遇，從而保障民辦幼兒園的師資水平與幼兒教師的穩(wěn)定性。相關(guān)部門還需合理安排公辦幼兒園教師編制，制定相關(guān)保障幼師待遇及職稱評(píng)選的政策，依法落實(shí)幼兒教師的待遇和地位，嚴(yán)格執(zhí)行幼兒教師的社會(huì)保障方面的政策。政府還應(yīng)積極組織幼兒教師的培訓(xùn)工作，不斷提高其業(yè)務(wù)水平，從而保障幼兒園有一支高質(zhì)量的幼師隊(duì)伍。

（四）大力發(fā)展公辦園

政府應(yīng)加大對(duì)公辦園的投入力度，積極加強(qiáng)其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障公辦園教師的職稱評(píng)定和培訓(xùn)機(jī)會(huì)。通過(guò)新建、改建公辦園等措施，增加公辦園數(shù)量，提高其占幼兒園總數(shù)的比例，提高幼兒入公辦園的比率。其次，還應(yīng)提高公辦園的保教質(zhì)量，發(fā)揮其示范作用。

2013年，安徽省政府頒布了《安徽省基本公共服務(wù)體系三年行動(dòng)計(jì)劃（2013～2015年）》，提出到2015年學(xué)前一年教育毛入學(xué)率達(dá)到85%。在園幼兒數(shù)達(dá)到150萬(wàn)人，將學(xué)前一年教育納入了基本公共服務(wù)體系范圍。這一計(jì)劃的實(shí)施將會(huì)有力推動(dòng)學(xué)前教育普惠性的實(shí)現(xiàn)。

［1］蔡迎旗.學(xué)前教育概論［M］.武漢：華中師范大學(xué)出版社，2006.

［2］國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)［EB／OL］.［2010－11－24］.http：／／www.gov.cn／zwgk／2010－11／24／content＿1752377.htm.

［3］安徽省統(tǒng)計(jì)局，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局安徽調(diào)查總隊(duì).安徽統(tǒng)計(jì)年鑒（2013）［M］.北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2013.

［4］王海英.從特權(quán)福利到公民權(quán)利——解讀《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》中的普惠性原則［J］.幼兒教育（教育科學(xué)），2011（1－2）：7－11.

［5］褚宏啟.關(guān)于教育公平的幾個(gè)基本理論問(wèn)題［J］.中國(guó)教育學(xué)刊，2006（12）：1－4.

［6］安體富，任強(qiáng).公共服務(wù)均等化：理論、問(wèn)題與對(duì)策［J］.財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2007（8）：48－53.

［7］國(guó)家教育發(fā)展研究中心.2003年中國(guó)教育綠皮書(shū)：中國(guó)教育政策年度分析報(bào)告［M］.北京：教育科學(xué)出版社，2003.

［8］李天順.以公益普惠的學(xué)前教育奠基未來(lái)［J］.人民教育，2011（11）：25－27.

［9］索長(zhǎng)清.普惠性學(xué)前教育政策的價(jià)值訴求［J］.教育導(dǎo)刊，2013（3）：20－24.