對(duì)“破格提拔”的檢視

盛小偉

（作者系無錫市工商行政管理局副局長(zhǎng)）

近年來，揭陽的江中詠、耒陽的王卿、湘潭的徐韜等一系列超出常規(guī)和超乎常理的“火箭式干部”的提拔實(shí)例，招致了網(wǎng)絡(luò)上的持續(xù)圍觀，在詰問和質(zhì)疑中，躍然而出的是人們對(duì)干部選拔任用公開、公正、公平和透明性等制度性安排的憂思及訴求。

在這場(chǎng)涉及年輕干部任用的全民“爭(zhēng)議或爭(zhēng)論”中，無論是正方還是反方，無論是個(gè)人還是組織，無論是當(dāng)事人還是旁觀者，他們的“發(fā)聲”中都頻繁使用著同一個(gè)詞——破格提拔。當(dāng)事實(shí)真相大白時(shí)，我們看到的其實(shí)是在干部年輕化的幌子下，以“破格提拔”為借口，行著違規(guī)“出格”提拔干部之實(shí)。但鑒于“破格提拔”已然成為被普遍引用的“托詞”或“說辭”，因此有必要對(duì)其進(jìn)行一番檢討與審視，以把2014年1月中共中央印發(fā)修訂后的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《干部任用條例》）中關(guān)于“破格提拔”的工作做得與制度設(shè)計(jì)的初衷及人民群眾的期待更為一致。

一、“破格提拔”的歷史客觀

突破常規(guī)，不拘成格的用人之道古亦有論，且是上下皆宜。列舉三例：一是大家熟知的明朝將領(lǐng)史可法在其著名的《論人才疏》中曰：“但論人不論官，官大者亦可小就，而后懸破格之遷；官小者亦可大用，而后課非常之效?！倍敲鞒蹊I《太子少保兵部尚書節(jié)寰袁公神道碑》：“公上其事……尤宜破格用人，圖復(fù)建驃騎之功，以佐縣官之空乏?！比侵那宕娙她徸哉湓娋洌骸拔覄裉旃囟稊\，不拘一格降人才”。這些既可視作古人對(duì)“破格提拔”的呼喚與期待，更是古人實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與真知，極具古為今用之價(jià)值。

解放思想，打破框框的破格提拔今亦有道，且是特定語境下的常見現(xiàn)象?！捌聘裉岚巍弊呷雵?guó)人視野并被認(rèn)可、接受，當(dāng)始于十年“文革”結(jié)束后，我國(guó)干部隊(duì)伍、干部使用、干部后備人才面臨著一個(gè)非常特殊的語境和情形：一是在十一屆三中全會(huì)后，黨率領(lǐng)全國(guó)人民把工作重心轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的軌道上，迫切需要培養(yǎng)和提拔一大批會(huì)管理、懂專業(yè)的跨世紀(jì)優(yōu)秀年輕干部，但十年“文革”在干部培養(yǎng)上耽誤了一代人，在使用上耽擱了一代人，造成干部隊(duì)伍的嚴(yán)重青黃不接。二是在政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展及轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，迫切需要大批具有現(xiàn)代化知識(shí)和國(guó)際視野的優(yōu)秀年輕干部，但當(dāng)時(shí)經(jīng)平反昭雪復(fù)出的數(shù)以百萬計(jì)的老干部，為補(bǔ)上被逝去的寶貴歲月，為共和國(guó)的建設(shè)與發(fā)展盡余力而占據(jù)了大量的工作崗位，在一定程度上封閉了年輕干部的部分發(fā)展空間，提拔使用年輕干部需要另辟“蹊徑”。三是雖說建國(guó)已經(jīng)30年，但數(shù)千年封建傳統(tǒng)的余風(fēng)流韻仍有“市場(chǎng)”，特別是用人方面的論資排輩、求全責(zé)備的思想觀念，阻礙了優(yōu)秀年輕干部的脫穎而出，必須推出外在的具有一定“沖擊力”的新舉措。

正是精準(zhǔn)把握到干部老化問題嚴(yán)重的狀況及其成因，一味地“循規(guī)蹈矩”可能會(huì)成為一種障礙。因此，早在1982年，鄧小平同志便提出了干部年輕化的主張，要求通過破除論資排輩、求全責(zé)備、山頭和門戶思想及觀念，破格提拔優(yōu)秀的年輕干部，從而使破格提拔在當(dāng)時(shí)特定的語境下成為干部選拔任用工作中的一種常見形象，有效地彌補(bǔ)了干部隊(duì)伍的青黃不接（據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1993年底，全國(guó)共有720萬老干部離退休），確保了黨的中心工作的連續(xù)性和有效性。

破格提拔已經(jīng)告別常見形象，但還會(huì)以偶見、散發(fā)的狀態(tài)繼續(xù)存在。伴隨著30多年改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的干部人事制度改革實(shí)踐，通過制訂和完善學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、培養(yǎng)、使用等制度化的規(guī)定，使干部的選拔任用工作步入常態(tài)化、正?；能壍溃刹康倪x拔使用將不再需要通過常見的乃至規(guī)?；摹捌聘裉岚巍眮砭S系，對(duì)特殊人才、特殊崗位、特殊需求干部的破格提拔，只會(huì)呈偶見、散發(fā)的狀態(tài)，并將在有相應(yīng)的制度化安排的框架內(nèi)盡可能地予以保障。

二、“破格提拔”的現(xiàn)實(shí)困擾

“破格提拔”異化為極少數(shù)有權(quán)有勢(shì)之人的“自利性”工具。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在經(jīng)媒體曝光的具有爭(zhēng)議性的破格提拔的案例中，有超過六成以上的具有“官二代”、“官后臺(tái)”背景，一些在前臺(tái)的當(dāng)官掌權(quán)者，利用其信息獲取的優(yōu)勢(shì)、體制內(nèi)的漏洞、官場(chǎng)的人脈關(guān)系等，淹沒了破格提拔的公共性，將破格提拔異化成近水樓臺(tái)先得月和“總得月”的自利自肥，甚至還上演了職位的子承父職、權(quán)力的子承父權(quán)和在家庭內(nèi)部代際傳承的真實(shí)版“荒誕劇”，個(gè)別人的謀私，不但使破格提拔的公信力喪失殆盡，還“綁架”了黨的干部路線、用人作風(fēng)等一并受損。

“破格提拔”成為拒絕公眾知情的“擋箭牌”。破格提拔涉及崗位、標(biāo)準(zhǔn)、程序和結(jié)果等諸多方面，但公眾在媒體曝光之前看到的僅是破格提拔的結(jié)果，公眾予以關(guān)注并提出質(zhì)疑后，公布的是以結(jié)果為先、為上的倒退的過程，免不了有“被迫接受”或“強(qiáng)加”之嫌。從公布的實(shí)例中不難發(fā)現(xiàn)，破格提拔的崗位、標(biāo)準(zhǔn)不公開，就可能成為因一人而妨礙他人公正獲取機(jī)會(huì)均等的“瓶頸”；破格提拔的程序不公開，就可能成為暗箱操作、偷換概念乃至偷梁換柱的“便道”；而以“破格提拔”來回應(yīng)公眾質(zhì)疑，則純粹是“擋箭牌”，一旦事實(shí)披露，則“破格提拔”就成為一塊都能令自己難堪的“遮羞布”。

“破格提拔”造成干群的認(rèn)知分野，共識(shí)之途艱巨而艱難。時(shí)下公眾對(duì)選拔任用“低齡化”干部的習(xí)慣性質(zhì)疑，一方面，體現(xiàn)出社會(huì)的“公正性焦慮”；另一方面，也是干部對(duì)“破格提拔”認(rèn)知、認(rèn)可分歧的公開化、顯性化。從實(shí)際與實(shí)踐看，干部與群眾、領(lǐng)導(dǎo)干部與一般干部、單位內(nèi)部干群與外單位干部、涉事的與評(píng)判的，對(duì)“破格提拔”的分歧經(jīng)公開后急劇擴(kuò)大，水火不容的“兩端”難以彌合歧見和達(dá)成共識(shí)，特別是經(jīng)公開質(zhì)疑實(shí)例或多或少存在的問題或瑕疵，已經(jīng)給“破格提拔”的聲譽(yù)帶來了短期內(nèi)難以消除的惡劣影響，遭遇到空前的信譽(yù)危機(jī)和信用危機(jī)。

三、“破格提拔”的路徑完善

作為一種客觀存在，破格提拔的未來走向應(yīng)當(dāng)是在通過完善制度、規(guī)范操作的基礎(chǔ)上，排除現(xiàn)實(shí)困擾，重塑公信力，健康前行。

突出重視破格提拔制度建構(gòu)的核心。一是以“立”帶“循”。修訂后的《干部任用條例》的第九條，在提出“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)逐級(jí)提拔”原則的同時(shí)，對(duì)“特別優(yōu)秀或者工作特殊需要的干部，可以突破任職資格規(guī)定或者越級(jí)提拔擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)干部”。并明確了“破格提拔”的條件、結(jié)構(gòu)要求，特別是對(duì)特定的破格提拔、連續(xù)破格提拔、越兩級(jí)提拔等作了禁止性規(guī)定，從而初步解決了“破格提拔”的實(shí)踐不斷有之，并伴之不斷的爭(zhēng)議，但黨內(nèi)配套法規(guī)或缺乏或滯后或原則性太強(qiáng)而操作性太弱等問題。而在有了破格提拔最核心的制度建構(gòu)的“立”的要義之后，更為重要的是應(yīng)貫徹落實(shí)到執(zhí)行上，“循”法操作，按照習(xí)近平總書記的要求，“一分部署，九分落實(shí)”，讓好的制度在貫徹中有好的體現(xiàn)和聲譽(yù)。二是以“上”促“下”。中央層面有了《干部任用條例》，要帶動(dòng)、促動(dòng)下級(jí)破除一些制度規(guī)定中顯然不合法理、情理的規(guī)定。比如，有的省原來規(guī)定“破格提拔擔(dān)任縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)具備三年以上工齡和兩年以上基層工作經(jīng)歷”。事實(shí)上，剔除大學(xué)畢業(yè)后一年的見習(xí)期，要在余下的短時(shí)間內(nèi)對(duì)照或?qū)ふ业健疤貏e優(yōu)秀的痕跡”和群眾公認(rèn)的事實(shí)，無疑是對(duì)相關(guān)人員的一種“苛求”或勉為其難；更何況還要警惕個(gè)別“有心人”將此規(guī)定利用演變成“三年必提”的極端個(gè)例。因此，以理性、科學(xué)的態(tài)度完善對(duì)接中央規(guī)定，使之更符合現(xiàn)代條件下干部在實(shí)踐中成長(zhǎng)、成熟的規(guī)律。三是“平衡與銜接”，即必須要做好破格提拔與《公務(wù)員法》相關(guān)規(guī)定的銜接與對(duì)接，公務(wù)員的職務(wù)晉升，已有法律明文規(guī)定，制定的黨內(nèi)法規(guī)可以考慮特殊需要而有所區(qū)別，但也不能離法太遠(yuǎn)，更不能棄法自成一套，否則就會(huì)導(dǎo)致各自理解、各自定規(guī)、各自解釋、各自為政，支離破碎，破格就會(huì)演變成出格，這也是當(dāng)下許多實(shí)例曝光后，一些解釋及說明自相矛盾、不能自圓其說的根源所在。

破格提拔作為例外性條款，應(yīng)當(dāng)遵循審慎應(yīng)用的原則。在整個(gè)干部選拔任用體系中，破格提拔屬常態(tài)化、正?；ぷ髦獾睦庑砸?guī)定條款，因而謹(jǐn)慎使用當(dāng)是其適用原則。俗話說：出處不如聚處多。散見各地的破格提拔之例，在一段時(shí)間內(nèi)的集中曝光，極大地刺激了公眾的神經(jīng)，信與疑的背后，共同指向了對(duì)破格提拔的實(shí)踐提出了更為嚴(yán)格、周密的要求。因此，今后在確定破格提拔的崗位時(shí)，如一般性的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部崗位，不應(yīng)適用破格提拔；對(duì)“官二代”、“富二代”的“破格”，也應(yīng)慎之又慎，因?yàn)槊耖g傳曰：人太多，有事大家做；有能力的干部多，領(lǐng)導(dǎo)輪流當(dāng)；啥都缺但最不缺的就是領(lǐng)導(dǎo)。類似說法雖有情緒宣泄，也有失偏頗，但反映了一種社會(huì)心態(tài)和看法。當(dāng)然，審慎應(yīng)用不等于不用，對(duì)個(gè)別突出的優(yōu)秀人才、特殊崗位的緊缺人才的破格提拔，必須是亮亮相、賽賽馬，評(píng)頭論足，是“陽光下的操作”。

謹(jǐn)防“破格提拔”成為一種潛規(guī)則。公眾對(duì)破格提拔的“習(xí)慣性質(zhì)疑”和“公正性焦慮”，源自于破格提拔的公開性不夠和民主性欠缺，其潛臺(tái)詞：是否暗箱操作下的潛規(guī)則所形成的結(jié)果。因此，公開在前，而非有質(zhì)疑后再公開；公開整個(gè)過程，而非公開結(jié)果；破“格”也僅是年齡、資歷之格，而非德才標(biāo)準(zhǔn)的“格”，非嚴(yán)密程序的“格”，不能將破格提拔演化為有無關(guān)系、背景、靠山的“比拼”。如果不能做到將陽光當(dāng)作“消毒液”、“殺蟲劑”，破格提拔就可能會(huì)演變成極少數(shù)人私下運(yùn)作與認(rèn)可、大多數(shù)人被迫接受的潛規(guī)則，而這恰恰是必須嚴(yán)防嚴(yán)控嚴(yán)打的。

追“后臺(tái)”和“操盤手”，實(shí)施嚴(yán)格的問責(zé)。應(yīng)當(dāng)說，無論是干部的正常提拔使用，還是破格提拔，都設(shè)計(jì)和設(shè)置了（或許僅有在公開性上的差異）一套民主推薦、資格審查、測(cè)評(píng)、考察、民主決策、公示等流程，可以說是層層把關(guān)，但實(shí)踐中所存在的問題卻是道道失守，個(gè)中原因不能一味地歸咎于靜態(tài)、固化的體制性、制度性因素，無限制地夸大并使之成為“永遠(yuǎn)的替罪羊”，而應(yīng)徹查其中的人為因素：當(dāng)官的父母、親戚，有沒有發(fā)揮不適當(dāng)?shù)摹坝绊懥Α?；有社?huì)地位的利益關(guān)系人，是否成為違規(guī)運(yùn)作的“助推器”；本應(yīng)堅(jiān)守各個(gè)環(huán)節(jié)的“伯樂”，有沒有成為共謀和推手；是否有權(quán)權(quán)交易、權(quán)錢交易、權(quán)色交易，等等。在“人治”取向沒有根本性清除的情形下，當(dāng)可追尋到“蛛絲馬跡”，并予以嚴(yán)厲問責(zé)，決不能姑息遷就，要努力使層層道道都配上隨時(shí)啟用的“制動(dòng)閥”。如果像當(dāng)下問題曝光僅給一個(gè)處分了事，則其違規(guī)“運(yùn)作”成功與失敗“性價(jià)比”的懸殊就太大了，權(quán)力與義務(wù)極不平衡，不但起不到震懾的正向作用，相反可能起到助長(zhǎng)的反作用力。

人作為政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)中最活躍的因素，隨著實(shí)踐而時(shí)刻處于動(dòng)態(tài)之中，要真正準(zhǔn)確把握其本質(zhì)特征并非易事，要做到眾口皆碑更是難上加難。在干部選拔任用中，破格與出格，一詞之差、一念之間，界限模糊，有時(shí)的確難以有效掌握。但只要將之列入公開的“陽光普照”之下，以公開求公正，以公正求公平，全方位地接受立體化監(jiān)督，至少可以求得負(fù)面之聲、負(fù)面之評(píng)的縮小化和最小化，更何況這本身就是干部人事制度改革的方向。