民國時期文物保護事業(yè)的體制之爭

江 琳

(中國國家博物館，北京 100006)

近代以來，民族危機深重，中國文物遭受空前掠奪。清官方認為，保護古物可以“開民智而保國粹”［1］，遂于新政改革后設立專職機構維護古跡和收藏古物。光緒三十二年(1906)，清政府規(guī)定由民政部營繕司負責“保存古跡，調查祠廟”等事項，并在其下專設“古跡科”［2］。與此同時，學部也設立了專門司負責辦理圖書館、博物館事務，并在各地圖書館內附設金石保存所，收藏各地新出土之物品與舊拓精本。民國創(chuàng)立后，新生政權在內務部和教育部設立了相應的文物管理部門。20世紀20年代，中國學術界自主考古發(fā)掘活動興起后，由學者組成的專業(yè)文物保護機構成為中央文物管理體制中的重要組成部分。20世紀30年代，首次將文物的學術管理與行政管理統(tǒng)一起來，規(guī)范了國內考古發(fā)掘工作，推動了中國文物法制化的進程。

一、北洋政府時期教育部與內務部的文物權屬之爭

民國創(chuàng)立后，政府為樹立“生活程度上一種模范”［3］，加強了禮俗事務的管理，名勝古跡保護被劃屬于禮俗事務，歸內務部管轄。根據1912年8月頒布的《內務部廳司分科章程》，由禮俗司負責保護各地名勝古跡、歷代陵墓、各代寺廟及古建筑。古跡保護之責從清末營繕司向民初禮俗司轉變，這說明在中央文物管理體制當中，保護古跡事務已由單純的建筑維護向文化管理的層面轉變。正因有此認識，1912年教育部曾提出內務部本以保障治安為專責，應“以內務部官制之禮教司移入教育部”［4］，還擬定社會教育司負責博物館、圖書館以及保存名跡事項［5］。然而，教育部這次接手古跡管理的嘗試未能獲得參議院支持。1912年12月，內務部將禮俗司執(zhí)掌并入民治司，文物古跡保護之責遂而轉入。同年底，內務部還接收了沈陽熱河的清宮文物。1914年6月，北洋政府發(fā)布大總統(tǒng)申令，稱“保存古物，本系內務部職掌”［6］，并令內務部制定限制文物出口法律，明顯將文物保護事務納入民政管理體制內。

內務部掌管古物保管事務本由清末官制體制延續(xù)而來，在教育部看來這種管理制度根本沒有認識到古物的學術價值，因此一直試圖改變文物管理體制，并參與文物立法工作。1912年7月，教育部首先在北京國子監(jiān)舊址籌建國立歷史博物館，集原太學器皿百余件為基本陳列品。據報載，教育部亦有意將清宮古物收歸教育部管理。1912年9月，教育部以社會教育司第一科為基礎成立了美術調查處，于當年11月考察了沈陽的清宮美術物品。1913年底，教育總長汪大燮還與內閣總理熊希齡商定，擬接管內務部收藏的熱河清宮古物，“另置一歷史博物館”，將“歷史各物分存該館”［7］。雖然最終教育部接收清宮古物的計劃未能成功，但從1913年國務院修正的官制來看，由教育部負責“關于調查搜集古物及保存古建筑事項”［8］，內務部負責“保存古物事項”［9］，表明教育部在與內務部爭奪文物管理權的過程中已經取得了初步成果。

除文物管理權外，教育部還曾試圖通過掌握文物立法權，確立其在中央文物管理體制中的主導地位。內務部自執(zhí)掌古物保存后，由于缺乏相應的文物研究人才，在文物管理方面存在諸多紕漏，屢遭教育部和學界問責。如古物陳列所藏品既被政府作為國有財產隨意饋贈，又被遜帝溥儀當作私有財產隨意提取［10］。1916年 6月，《申報》還轉載《京報》來函，稱北京政府“為籌措金錢謀茍延其勢”，“欲以國家博物院(古物陳列所)所陳設之物品押與外人”［11］。種種輿論皆指內務部古物管理不善。此時距大總統(tǒng)令內務部制定古物保存法已有兩年，法案仍未能出臺，愈發(fā)使外界尤其是教育部質疑內務部行政能力。1916年10月，內務部緊急制定《保存古物暫行辦法》，但這一規(guī)章并非正式法律文本，各項規(guī)定也不夠完善。1920年，時任總統(tǒng)府顧問的葉恭綽上“呈條舉振興文化八事”，其中即有請速擬定保存古物法規(guī)一項，總統(tǒng)徐世昌令各部回復。內務總長田文烈表示將擬定古物保存法，卻并無制定文物法律的構想和詳細計劃。

1924年，內務部和教育部在文物立法權上再次交鋒。1924年春，由于民國政府于確定文物國有權上缺乏法律依據，在處理清室盜賣古物案件上陷入被動。當時，社會輿論強烈要求宣布清室古物為公產，國會中也出現問責政府的聲音。眾議院議員李燮陽提出，應將清室古物“交內務部派專員妥慎保存，或發(fā)交古物陳列所，以供人民觀覽?！保?2］內務部一面宣布“全國古籍古物古跡，無論何人所有，自非經由內務部核準，概不得售賣移運”［13］，一面迅速擬定《古籍古物及古跡保存法草案》54條及說明書，并咨呈國務院議決公布。

然而，內務部此舉招致教育部和學界強烈反對。教育部咨呈國務院稱，早在1924年3月已先擬定《保存古籍古物條例草案》和《獎勵保存古籍古物條例草案》，并呈請國務院頒布。后因國務院提出“此事與內務部現行官制有關，應由兩部會商辦理”，教育部遂派社會教育司第二科僉事徐協貞赴內務部“掬誠協議”。兩部經三次會商，數次辯論，內務部始終“不得要領”［14］。最終，教育部決定將草案提交兩部憲政實施委員會審議，不料未及一個月內務部卻自行提出《古籍古物及古跡保存法草案》，分明是“越俎代庖”［15］。教育部認為，文化之古籍古物及古跡之保存是教育部職責所在，且“教育部官制有圖書館博物館美術館等項，都是保存有關文化古籍古物之場所”［16］，因此應歸教育部負文物保存之責。

教育部對內務部獨攬文物保護立法權的批評得到了學術界的支持。北京大學國學門考古學會為此刊發(fā)了意見書，指出:

今該部攘奪非分之職權，妄欲盡舉所有之古籍古物暨古跡以歸于一手，鹵莽滅裂，徒重劫厄，則同人不能不辨。夫保存文獻之責，言非一端。所以知其富保存者，所以解釋而紀述之者，所以運用科學智識以為保存之法者，為從事研索之學人，故學人常負指導保存之責。關于學術之行政，教育部為最高機關，故教育部應負主管保存之責。物品所在非一地，事務之任非一類，故內務農商交通諸部莫不有協助保存之責。證之世界各國之行政制度，內務部協助教育部及教育機關以從事于保存之業(yè)，誠為通例，若排斥教育部而獨攬保存之權，則曠世所未聞也［17］。

意見書直指內務部缺乏文物研究專門人才，不具有保護文物所需的“智識”，故文物保護的學術行政之責任應由教育部承擔，內務部負責協助事務。雖然最終兩部的文物保護法案都未能頒布，但經過此次文物保護權屬之爭，文物保護關乎學術，應由學術人員負責的意見引起了政府的重視，為促成專業(yè)的文物管理機構的建立打下了基礎。

二、以規(guī)范考古發(fā)掘為重點，促進文物保護體制的轉化

由掌管民政的部門執(zhí)掌文物保護權之所以遭到詬病，原因之一即在于民國時期文物保護事務已大大超出了物的保護層面，而以文化保存為宗旨。20世紀20年代末，國內自主科學考古活動已開始，規(guī)范考古發(fā)掘更需大量的專門人才，促使南京國民政府決定設立專門的、學術型的文物管理機構——大學院古物保管委員會，配合教育部和內政部實施文物保護工作。1928年3月，大學院古物保管委員會在上海成立［18］。根據《大學院古物保管委員會組織條例》規(guī)定，該會為全國最高學術教育機關——大學院下專門委員會之一，負責“計劃全國古物古跡保管研究及發(fā)掘”［19］等事宜。同時，依據內政部和教育部組織法，由內政部禮俗司執(zhí)掌“名勝古跡古物之保存管理”［20］，教育部負責“關于圖書及保存文獻事項”［21］。在地方，保存古物、古跡、“設館陳列”等仍列于改良風俗項下［22］。

大學院古物保管委員會的設立促進了國內文物保護機關和權責的整合，由委員會規(guī)劃全國古物“發(fā)掘”，說明國家文化保存指向發(fā)生轉變，“即從過去以款式的古器物為核心，逐漸向考古出土對象遞移”［23］。在第一屆委員會19名成員中，有2/3以上具有考古學、生物學、地質學、史學等專業(yè)背景或參與考古發(fā)掘的經歷。

大學院古物保管委員會中有考古經歷或學識的人員名單(1928年)

從上表可見，大學院古物保管委員會成員主要來自北京大學、清華大學、地質調查所、中山大學、中央研究院等學術機關和高校。這些委員不但掌握科學考古的理論知識，不少人還曾參與了實地考古工作。

作為一個擁有眾多學者的學術型委員會，大學院古物保管委員會成立后，就試圖通過文物立法推動中央學術機關開展田野考古工作，并加強委員會的行政決策能力。1929年5月，借助審議教育部、內政部制訂的《采掘古物暫行條例草案》之機，委員會向立法院提交了《采掘古物意見書》和《古物保存條例草案》，建議保護中國的文物發(fā)掘權和研究權，要求采掘所得古物“應由國立及省立之學術機關妥為保存”，采掘所得古物經國立學術機關研究后，才可將副本與外國學術機關交換研究［24］。委員會還建議，制定古物發(fā)掘條例應以教育部為主體，而以委員會為咨詢機構，要求加入隨時貢獻意見［25］。

大學院古物保管委員會的設立雖在中央文物管理體制中加強了學術管理的力量，但實際上南京國民政府初期采用的是學術管理與行政管理分離的雙軌制管理模式，即內政部仍為文物主管機關，大學院古物保管委員會作為教育部下設專業(yè)委員會，只能通過內政部在地方設立的古物管理分會推行工作。1929年后，隨著中央研究院史語所主持的國內科學考古工作的深入，地方政府開始介入國家文化保護事務權爭奪，使這種學術和行政分離的文物管理雙軌體制弊端愈發(fā)顯現。

1929年1月，河北省民政廳率先通過了《請限制發(fā)掘古物以保文化而維國權案》，令全省“無論中外人民，非得省府許可不得任意發(fā)掘古物”［26］。這主要是針對外國人采掘中國古物而發(fā)，但其中古物采掘須由“省府許可”的規(guī)定，為后來地方干涉中央學術機構考古發(fā)掘埋下了伏筆。1929年10月，當中央研究院史語所正在河南安陽進行第三次殷墟發(fā)掘時，河南圖書館館長兼民族博物館館長何日章提出反對中央發(fā)掘，保護地方文化口號，并組織考古發(fā)掘隊自行發(fā)掘。為排除地方阻撓，古物保管委員會主任張繼發(fā)電至河南省政府，認為何日章“既無考古學識，又無計劃，未可聽其毀滅此惟一史跡”［27］，要求河南地方政府配合中央研究院發(fā)掘。委員會的徐炳昶、傅斯年等也積極與河南地方政府和文化人士溝通，但雙方在文物歸屬問題上始終難以達成一致。

中央研究院與河南地方的殷墟考古之爭，因河南地方蓄意以“境內古物為其勢力范圍”而引起，但也暴露了古物保管委員會缺乏行政管理權，且國家沒有一部“古物保管發(fā)掘法”來規(guī)定“一切文化國家所當有者”［28］等問題。為解決中央和地方有關文物歸屬權的爭端，南京國民政府決定改變雙軌制的文物管理體制，成立中央古物保管委員會集中負責管理文物事務。1930年6月7日，國民政府公布了《古物保存法》，明確了文物國有和中央古物保管委員會在文物管理體制中的核心地位。根據《古物保存法》規(guī)定，中央古物保管委員會將負責確定文物保存處所，審查發(fā)掘單位資格，核準出土文物歸屬，監(jiān)察古物發(fā)掘，并與教育部、內政部共同處理公私古物的重要事項［29］。在1930年6月的總理紀念周活動上，國民政府發(fā)表《政治報告》，再次強調“主持發(fā)掘的學術機關最好由中央明白指定，發(fā)掘的工作，除邊陲各地，中央派人前往發(fā)掘，確是十分不便外，都應該由中央政府直轄學術機關來擔任”［30］。至此，確定了中央對地方文物發(fā)掘的管理權，也說明古物保管委員會從最初的學術型專業(yè)委員會逐步向決策型文物管理專門機構轉變。

三、建立中央古物保管委員會，融合行政管理機關與學術機構

1932年6月，南京國民政府開始籌備成立中央古物保管委員會，其機構設置的原則是將中央古物管理行政機關和國立各學術機構加以融合。就筆者考察，最早提出這種結合方式的應為中央研究院。1929年，古物保管委員會為起草《古物保存條例草案》征詢中央研究院意見時，中央研究院曾建議，中央古物保管委員會的委員應由“中央研究院古物保管委員會及內政部教育部各推專家三人組織之。”當時中央研究院還表示“中央研究院院長為當然委員長”［31］，表明其曾試圖將中央古物保管委員會置于中央學術機關的統(tǒng)一規(guī)劃和指導之下。中央學術機構和古物管理行政機構相結合的組織模式很快獲得了行政院的認可，1930年頒布的《古物保存法》中就規(guī)定了由行政院聘請古物專家6至11人，“教育部、內政部代表各二人，國立各研究院、國立各博物院代表各一人為委員”［32］共同組織中央古物保管委員會。在其后政府發(fā)布的《政治報告》中，國民政府也進一步確認了中央學術機關在文物管理體制中的重要地位，并賦予其學術審查和組織考古發(fā)掘的權力。1931年3月，教育部甚至在《關于全國社會教育設施概況報告》中專門提出，外國科學考察團搜集之物品均須“經中央研究院審核準許后”［33］，方可咨請財政部令海關放行。

1934年7月10日，中央古物保管委員會正式成立。委員會直隸于行政院，能獨立行使職權，有重要事項才與內政、教育兩部會商，是有完整行政建制的中央文物管理機構。中央古物保管委員會的成立對于推動中國文物保管事業(yè)的發(fā)展具有很大作用:

首先，從機構設置來看，它規(guī)定了政府的文物職權部門和國立各學術機關、博物館的人員配額，便于委員會及時掌握國內文物現狀，并通過教育部和內政部委員迅速落實委員會決策。委員會機構設置完備，有文書、審核、登記三科，分別負責“古物調查”、“鑒定”、“保管”、“陳列展覽”、“攝影傳布”、“發(fā)掘及審核”及登記、古物統(tǒng)計等事項［34］。1934年11月1日，委員會啟用了關防，說明它有權力對下發(fā)布指令性的文件。為切實管理地方文物事宜，委員會裁撤和改組了各地根據內政部《名勝古跡古物保存條例》而設立的古物保存機關，將地方的古物保存會統(tǒng)一劃歸中央古物保管委員會直接管轄。1934年12月，委員會頒布了《各地辦事處暫行組織通則》，規(guī)定各地辦事處每月應將辦理事項及擬辦計劃呈報委員會，重要事項隨時向委員會請示辦理，從而大大加強了委員會的行政執(zhí)行能力。

其次，委員會的成立，增強了學術機關參與考古發(fā)掘、文物管理的整體實力和水平。從委員組成來看，13名委員中半數以上都是田野考古的領軍人物。傅斯年、李濟、董作賓是中央研究院人員，當時該院已經發(fā)掘了城子崖和殷墟遺址。徐炳昶所在的北平研究院發(fā)掘了燕下都和斗雞臺遺址。馬衡、朱希祖、蔣復璁、黃文弼等也都是參與科學考古的資深學者。他們進入委員會，對推動中央學術機構開展田野考古和加強中央學術機構監(jiān)管能力具有積極意義。如委員會頒布了《保管古跡古物工作綱要》，規(guī)定“將有關學術文化之古物，斟酌核撥中央文化學術機關，以供研討”［35］。通過委員會的努力，學術界爭取了10萬元中英庚款息金補助中國的文物保護事業(yè)，并將其中4萬元用于“發(fā)掘史跡古物”［36］。

其三，委員會推動了中國文物管理的法制化進程。原教育部下的古物保管委員會沒有文物立法權，只能為教育部和內政部的文物法案提供咨詢和建議。中央古物保管委員會成立后，討論和制定了一系列文物保護法律、法規(guī)。僅在1935年內，委員會就頒布了《采掘古物規(guī)則》、《暫定古物之范圍及種類大綱》、《外國學術團體或私人參加采掘古物規(guī)則》、《古物出國護照規(guī)則》等多項文物條例。在制定文物法規(guī)時，委員會重視加強相關法規(guī)的學術性探討，廣泛吸收學者意見。僅在劃定古物的范圍和分類時，就曾討論了羅香林擬《中國古物之范圍與分類目錄》、侯紹文擬《古物之范圍及種類草案》以及朱希祖、滕固擬《暫定古物之范圍及種類草案》等多種方案［37］。

中央古物保管委員會之所以能于文物法制建設上取得較大成效，得益于委員會擁有順暢的行政體系和充足的專家資源，但資金短缺一直制約著委員會進一步開展文物保護工作。委員原擬定每月經費至少20000元，但實際僅有辦公經費2000元，事業(yè)經費 3000元［38］。即便如此，1935年6月行政院還是以節(jié)省開支為由，訓令中央古物保管委員會并入內政部。根據內政部規(guī)劃，由內政部常務次長兼任委員會主席委員，內政部參事、司長各1人為委員，另聘文物專家4人至7人，教育部代表2人，國立中央研究院和北平研究院代表各1人參與［39］。并入內政部的中央古物保管委員會每年經費只有2000元，原常設從事行政和業(yè)務管理的人員被裁減，僅規(guī)定每年開大會一次或兩次。以如此拮據的經費和松散的組織設置，委員會再也無力擘劃全國文物古跡保護和考古發(fā)掘事宜。1937年10月，依據行政院《國難時期各項支出緊縮辦法實施條款》，中央古物保管委員會被裁撤，其相關文物保存業(yè)務重歸內政部禮俗司掌管。

四、結 語

綜上所述，近代以來，強烈的民族意識促使人們對保護先代遺物予以深切關注。民國初期，由于傳統(tǒng)古物觀念和保存體制影響，官方將文物保護納入民政管理體制當中。而學術界認為，“古物保存與否系緣起其學術價值”，對其文化的影響力高度重視。正因如此，在整個民國時期，教育部和內務部(內政部)之間一直存在文物權屬之爭。20世紀20年代末，在學術界“與外人爭勝”思想的影響下，國內學術機關相繼開展了科學考古活動。隨著田野考古的發(fā)展，為加強文物研究和保護地下文物，學術界要求將文物保護事權交由教育部和學術機關主持，建立以學術研究為宗旨的文物管理體制。在學術界的積極努力下，南京國民政府設立了專門的、學術型的文物管理機構——大學院古物保管委員會，并以規(guī)范考古發(fā)掘為工作重點。1934年，中央古物保管委員會成為國家文物管理體制中的核心部門，并首次將文物的學術管理與行政管理統(tǒng)一起來。中央古物保管委員會存在時間雖然不長，但在推動中國文物管理法制化進程、規(guī)范國內的考古發(fā)掘工作等方面的成績不容忽視。

［1］《山東巡撫袁樹勛奏東省創(chuàng)設圖書館并附設金石保存所折》，李希泌、張椒華:《中國古代藏書與近代圖書館史料》，中華書局，1982年版，第143頁。

［2］朱先華:《民政部簡述》，中國第一歷史檔案館:《清代檔案史料叢編》第九輯，中華書局，1983年版，第280頁。

［3］指嚴:《內務篇》，《東方雜志》第9卷第7號，1912年。

［4］《教育部議以內務部官制禮教司移入教育部案》，中國第二歷史檔案館:《中華民國史檔案資料匯編》第三輯·教育，江蘇古籍出版社，1991年版，第11頁。

［5］《民國教育部官職令草案》，朱有瓛等:《中國近代教育史資料匯編》(教育行政機構及教育團體)，上海教育出版社，1993年版，第107頁。

［6］《大總統(tǒng)發(fā)布限制古物出口令》，中國第二歷史檔案館:《中華民國史檔案資料匯編》第三輯·文化，江蘇古籍出版社，1991年版，第185頁。

［7］《中央開辦歷史博物館》，《申報》第14712號，1914年 1月20日。

［8］《國務院修正教育部官制案》，《申報》第14691號，1913年12月29日。

［9］《國務院修正內務部官制案》，《申報》第14690號，1913年12月28日。

［10］顧頡剛:《古物陳列所書畫憶錄》，《現代評論》，1925年第23期。

［11］《西報紀古物押借外款之內幕》，《申報》第15558號，1916年6月6日。

［12］《李燮陽質問清室盜賣古物》，《申報》18333號，1924年3月15日。

［13］《內部阻清室盜賣古物》，《申報》18370號，1924年4月21日。

［14］［16］《教部對于內部之爭議》，《申報》第18471號，1924年 7月31日。

［15］《保存古物之爭議》，《申報》第18470號，1924年7月30日。

［17］《研究所國學門考古學會對于內務部古籍古物暨古跡保存法草案意見書》，《北京大學日刊》(第十一分冊)，1924年第1512期。

［18］1929年3月，大學院制結束，該會奉命直隸教育部，為教育部古物保管委員會。1930年，政府有設立中央古物保管委員會的計劃，但直到1934年底該會才被中央古物保管委員會接管，實際行使職權達6年時間。

［19］《大學院古物保管委員會組織條例并委員名單》，中國第二歷史檔案館:《中華民國史檔案資料匯編》第五輯第一編·文化(二)，江蘇古籍出版社，1994年版，第580頁。

［20］《國民政府行政院內政部組織法》，《行政院公報》，1928年第5號。

［21］《國民政府行政院教育部組織法》，《行政院公報》，1928年第8號。

［22］《國府通過各縣內務行政綱要》，《申報》19859號，1928年6月30日。

［23］黃翔瑜:《古物保存法的制定及其施行困境(1930-1949)》，《國史館館刊》(臺北)第32期，2012年6月。

［24］《教育部公函》，國立中央研究院文書處:《國立中央研究院總報告》第一冊(民國十七年度)，國立中央研究院總辦事處發(fā)行，1928年版，第350-352頁。

［25］《教部與內外兩部議采取古物條例》，《申報》20150號，1929年4月26日。

［26］《請限制發(fā)掘古物以保文化而維國權案》，《河北省政府公報》，1929年第163期。

［27］何日章:《發(fā)掘安陽殷墟甲骨文字之經過》，歐陽哲生:《傅斯年全集》第三卷，湖南教育出版社，2003年版，第82頁。

［28］《致〈史學雜志〉編輯先生函》，歐陽哲生:《傅斯年全集》第三卷，湖南教育出版社，2003年版，第64頁。

［29］［32］中國第二歷史檔案館:《中華民國史檔案資料匯編》第五輯第一編·文化(二)，江蘇古籍出版社，1994年版，第609-610、609-610 頁。

［30］《要聞·中央與國府紀念周》，《申報》第20538號，1930年6月3日。

［31］《公函古物保管委員會》，國立中央研究院文書處:《國立中央研究院總報告》第一冊(民國十七年度)，國立中央研究院總辦事處發(fā)行，第348頁。

［33］《教育部關于全國社會教育實施概況報告》，中國第二歷史檔案館:《中華民國史檔案資料匯編》第五輯第一編·教育(二)，江蘇古籍出版社，1994年版，第727頁。

［34］《中央古物保管委員會組織條例》，中央古物保管委員會:《中央古物保管委員會議事錄》，1935年版，第60頁。

［35］《保管古跡古物工作綱要》(1934年11月30日)，徐白齊:《中華民國法規(guī)大全》，商務印書館，1937年版，第1164頁。

［36］《中央庚款會撥款保古》，《考文學會雜報》，1937年第2期。

［37］［38］中央古物保管委員會:《中央古物保管委員會議事錄》，1935年版，第82-98、2-4 頁。

［39］《丙 討論事項》，《申報》22323號，1935年6月19日。