農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化：機制完善及制度創(chuàng)新

余傳杰

摘要：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，并能享受到城市一切公共服務(wù)和社會福利的過程。雖然從字面上看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化比較簡單，可要做到“有序推進”，卻非常艱巨和復(fù)雜，乃至任重而道遠，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中會面對城市不愿寬留、農(nóng)民不敢眷留、素質(zhì)不避汰留、成本不奢際留、體制不勝積留、政法不撐苛留等多維困境；為了“有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，不僅要完善政府主導(dǎo)機制、自愿化轉(zhuǎn)機制、戶籍蛻變機制、素質(zhì)提升機制、動能充補機制、城鄉(xiāng)融合機制、配套改革機制等多種機制，而且要進行土地制度創(chuàng)新、戶籍制度創(chuàng)新、社會保障制度創(chuàng)新、財政支持制度創(chuàng)新、法律制度創(chuàng)新、其他制度創(chuàng)新等多重創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；多維困境；機制完善；制度創(chuàng)新

中圖分類號：C911文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2014）03-0041-06

積極推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是我國推進城鎮(zhèn)化、實現(xiàn)“四化同步”的必然要求和必由之路。當(dāng)前和今后相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，我國應(yīng)以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為核心，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展和“四化同步”進程，并為促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造條件。據(jù)國研中心課題組的模擬預(yù)測，到2020年我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的總規(guī)模將在3.2億人左右。怎樣才能真正讓數(shù)以億計的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口順暢地變?yōu)槭忻?，已?jīng)成為全社會普遍關(guān)注的熱門話題和重要議題。為此，黨的十八大、2013年中央一號文件、十八屆三中全會以及中央城鎮(zhèn)化工作會議均強調(diào)提出，要“有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。一方面要求“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，另一方面又要求做到“有序”，這既是一個舉措，也是一個目標(biāo)；既是一個戰(zhàn)略要求，也是一個戰(zhàn)略決策。本文就農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的涵義、多維困境、機制完善和制度創(chuàng)新等做一些粗淺的探討，以求拋磚引玉。

一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的涵義

所謂農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，就是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，變?yōu)槌鞘惺忻?，實現(xiàn)經(jīng)濟上能立足、社會上被接納、身份上皆認(rèn)同、文化上能交融，身心真正地融入城市，并能享受到城市一切公共服務(wù)和社會福利的過程。

從字面上看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化比較簡單，可要做到“有序推進”，卻非常艱巨和復(fù)雜，乃至任重而道遠。“有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的最終目的，大致可以理解為為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市提供良好的生產(chǎn)、生活、生態(tài)環(huán)境（也可簡稱為“三生”環(huán)境）。而要更深層次地理解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的涵義，則可以從以下幾個方面管窺：

1.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個持久甚至漫長的過程

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，絕對不是常人所理解的由農(nóng)村戶口變?yōu)槌擎?zhèn)戶口的“一化了之”；而是要從經(jīng)濟上、社會上、身份上、文化上全面發(fā)生嬗變。具體講，必須經(jīng)歷四個基本階段：一是通過轉(zhuǎn)移就業(yè)實現(xiàn)職業(yè)身份的轉(zhuǎn)換；二是通過同享公共服務(wù)融入轉(zhuǎn)入地的城市公共服務(wù)體系；三是通過獲得城市戶籍資格實現(xiàn)自身權(quán)利和社會身份的轉(zhuǎn)換；四是通過心理和文化完全融入城市成為真正意義上徹徹底底的市民。正是因為上述嬗變是質(zhì)變，而絕非量變，所以絕對不能也不可能一蹴而就。因此，各地在制定“有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”相關(guān)規(guī)劃時，也應(yīng)該綜合考量、多措并舉。

2.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個系統(tǒng)工程

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，絕對不是農(nóng)村人口在空間上從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市那么簡單；而是要涉及到戶籍、就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房、衛(wèi)生、城建等多部門、多環(huán)節(jié)，是一個綜合性、集成化的工作。因此各地在安排具體工作時，一定要有全局觀，統(tǒng)籌安排，方方面面都要兼顧到。既要根據(jù)不同群體市民化意愿及能力的差異，又要根據(jù)不同地區(qū)人口承載能力的差異，從整體出發(fā)合理設(shè)計和實施，以達到最優(yōu)規(guī)劃、最優(yōu)設(shè)計、最優(yōu)運作和最優(yōu)控制的目的。

3.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化既要“瞻前”又要“顧后”

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，絕對不是只“瞻前”（城市）而不“顧后”（農(nóng)村）；而是一定既要“瞻前”又要“顧后”，周密地考慮和行事。所謂“瞻前”，就是能讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口義無反顧地走進城市、開展新生活，為此起碼必須做到兩點：一是能夠讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的身份由農(nóng)民變?yōu)槭忻?；二是能夠讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市有充分的安身立命所在。所謂“顧后”，就是能讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口心安理得地走出農(nóng)村、離開故土，為此起碼也必須做到兩點：一是能夠讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所擁有的土地承包權(quán)、房產(chǎn)、宅基地能夠“變現(xiàn)”或置換；二是能夠讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受到城市所有的公共服務(wù)和社會保障。由此可見，只有做到了既“瞻前”又“顧后”，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口才能夠轉(zhuǎn)移得放心、轉(zhuǎn)移得順心、轉(zhuǎn)移得安心、轉(zhuǎn)移得稱心?？偲饋砜矗坝行蛲七M農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”這句話雖然只有13個字，但內(nèi)容相當(dāng)豐富，涵義相當(dāng)深刻，既要求經(jīng)濟立足，又要求社會接納，既要求身份認(rèn)同，又要求文化交融。即多個方面都要兼顧，而且都要達到相當(dāng)?shù)某潭取?/p>

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化中的多維困境

從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程來看，不外乎要從農(nóng)村“走得了”，要在城市“留得住”這兩個中心環(huán)節(jié)。從某種程度上講，在城市“留得住”要比從農(nóng)村“走得了”更關(guān)鍵、更重要。因為只有在城市“留得住”，才能完成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化之“化”。探究起來，要徹底解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化中存在的“進城易、落戶難，同工易、同權(quán)難，生存易、過好難，共存易、融入難”等問題，就要充分認(rèn)知、切實正視并著力解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化中的多維困境。

1.城市不愿寬留

對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，城市的政府部門和市民的態(tài)度“冷熱”不同。政府部門出于響應(yīng)國家推進城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、擴大城市規(guī)模、謀取政績等需要，對于“有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的中央政策是擁護并積極響應(yīng)的，甚至一再強調(diào)要把工作做實做好；而不少市民看待農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口時依然“戴著有色眼鏡”，缺乏長遠的目光和包容的胸懷，尤其是出于大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后會大大降低其福利指數(shù)等考慮，“城里人”與“農(nóng)民工”的鴻溝難以根本消除，顯得有些“冷”。

2.農(nóng)民不敢眷留

目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中，許多人還有后顧之憂，甚至沒有膽量眷顧留戀城市。許多人高度敏感地認(rèn)為，農(nóng)村是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口安身立命之所在，因為在農(nóng)村，他們畢竟還有土地（山林）承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟收益分配權(quán)以及相對寬松的生育權(quán)等經(jīng)濟和社會權(quán)利，一旦戶籍遷到城市，他們就可能失去這些權(quán)利，而在短時間內(nèi)，他們又難以在城市獲得足夠的經(jīng)濟和社會權(quán)利。如果要農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以放棄在鄉(xiāng)村的基本權(quán)利為代價來獲得一紙城市戶籍，那相當(dāng)多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是心存疑慮乃至不愿意的。

3.素質(zhì)不避汰留

目前許多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的素質(zhì)較差，難以達到現(xiàn)代城市經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的高要求，要不可避免地“汰劣留良”。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程中，即使是兩廂情愿——城市愿意接納、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口愿意留下，但從實際情況看“留下”也是相當(dāng)困難的，大多數(shù)情況下是那些素質(zhì)高的能夠留下來。因為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的素質(zhì)參差不齊，不少人是以投親靠友方式來到城市的，城市的高房價、高房租、高消費以及“動動都要花錢”等給他們帶來相當(dāng)大的壓力，甚至連在城市生存都相當(dāng)困難，更難以適應(yīng)城市轉(zhuǎn)型升級、提高品位、建設(shè)國際化大都市等高端化的需要。再加上農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市居民在公民素質(zhì)、文化程度、價值觀念、生活方式、行為習(xí)慣等方面存在的較大差距而導(dǎo)致的交往、互動、融合受阻，以及許多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口長年累月地在工地、商店、菜市場等崗位上奔波勞碌，缺乏與市民建立溝通和聯(lián)絡(luò)的時間、機會和途徑，難以立足城市和融入市民，也就成了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的障礙。

4.成本不奢際留

許多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口經(jīng)濟條件差，讓他們以相對較低的收入來承受過高的市民化成本，又缺乏積極有效的成本分?jǐn)偦蚍謸?dān)機制，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口即使到了城市生活居住條件也很艱苦，甚至難以負擔(dān)城市高額的生存成本，使大多數(shù)農(nóng)村人口對城市望而生畏、望而卻步，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市委積滯留的進程。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化也是需要代價的，其中一個非常重要的方面就是經(jīng)濟基礎(chǔ)。從目前絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的經(jīng)濟基礎(chǔ)來看，是比較薄弱的，難免是入不敷出。一方面，他們在農(nóng)村苦勞作，但實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)地增效、農(nóng)民增收的難度越來越大；他們在城市大多出苦力，但獲得的工資性收入又非常有限。另一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口一旦市民化，而在短時間內(nèi)甚至很長的一段時間內(nèi)，大多數(shù)都難以平等地享有到政府補助性住房、子女義務(wù)教育、社會保障等公共服務(wù)，不得不承擔(dān)相當(dāng)高的生存成本，這對他們來說是力不從心的。

5.體制不勝積留

目前城鄉(xiāng)分割的二元體制，還不能勝任農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的需要，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以在城市累積滯留。改革開放以來，各地政府雖然做了一些改變城鄉(xiāng)分割狀況的嘗試和努力，但從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化視角來看，由于戶籍制度及與之相關(guān)的就業(yè)制度、教育制度、社會保障制度等在內(nèi)的城鄉(xiāng)二元制度的禁錮，加在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口身上的種種不平等待遇依然沒有得到實質(zhì)性改善，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在買房、子女上學(xué)、參軍、社保等方面依然與城市大有區(qū)別，城鄉(xiāng)之間消除二元分割可以說是進展仍顯緩慢，收效甚微。目前全國范圍內(nèi)實行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，直接導(dǎo)致了城鄉(xiāng)兩種身份在利益上的嚴(yán)重不平等，也成了影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的最根本制約因素和最大障礙。有些地方，由于市民覺悟較慢，又有了新生代農(nóng)民工出現(xiàn)后的農(nóng)民工群體分化，在原存的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題還沒有解決的情況下，又出現(xiàn)了“新的二元結(jié)構(gòu)”的矛盾，即農(nóng)民工與市民、新市民與老市民的矛盾。

6.政法不撐苛留

即現(xiàn)有的政策滯后，法規(guī)制度欠完善，不能支撐農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的大提速，更難以做到極力挽留。從政策滯后及其影響來看，一是政府新政的出臺和實施明顯滯后于我國城鎮(zhèn)化的實踐發(fā)展，即使有了一些相關(guān)政策，也存在總體導(dǎo)向不夠堅決和明顯、頂層長遠規(guī)劃缺失等重大缺陷，這些缺陷前些年更為集中和突出；二是各地政府城鎮(zhèn)化政策的執(zhí)行力普遍不夠，這主要是因為中央及地方政府相關(guān)政策的針對性、統(tǒng)一性不強，造成了地方政府在執(zhí)行中缺乏全面的、系統(tǒng)的政策依據(jù)；三是各地城鎮(zhèn)化政策滯后及其執(zhí)行不力也產(chǎn)生了一定的不利影響，這主要是因為中央政府與地方政府的著力點有別造成的。對于中央政府來說，其所出臺的政策一定要從全局的、戰(zhàn)略的高度出發(fā)，照顧到所有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的所有權(quán)益；對于地方政府來說，在貫徹中央精神背景下出臺地方政策時，往往擺脫不了地方保護的慣性影響，更多考慮的是地方利益，而忽視了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口部分權(quán)益，最后執(zhí)行和落實的結(jié)果必然是中央政策打了折扣。

從法規(guī)制度欠完善來看，作為龐大社會群體的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，還沒有一部非常權(quán)威的“大法”來保障他們的城市就業(yè)權(quán)利。這具體表現(xiàn)在：許多城市的政府依然認(rèn)為，目前還沒有一部地方政府必須為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供就業(yè)服務(wù)的法律法規(guī)，目前他們更沒有為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供市民化服務(wù)等方面的硬性責(zé)任和必擔(dān)義務(wù)，其職能缺位是情有可原的；許多城市普遍存在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)渠道不規(guī)范，勞動強度大、時間長，工資水平較低的現(xiàn)象；許多城市普遍存在農(nóng)民工與市民同工不同權(quán)、同工不同酬、同工不同福利的現(xiàn)象；許多城市普遍存在職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)和社會保險嚴(yán)重缺乏，企業(yè)勞動合同缺失或短期化，侵害、坑騙農(nóng)民工權(quán)益等現(xiàn)象。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化中的機制完善

我國要走出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化中的多維困境，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程，就要完善相關(guān)的多種機制，具體包括政府主導(dǎo)機制、自愿化轉(zhuǎn)機制、戶籍蛻變機制、素質(zhì)提升機制、動能充補機制、城鄉(xiāng)融合機制、配套改革機制等。

1.政府主導(dǎo)機制

即在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中，政府的能動作用絕對不能被低估，應(yīng)該是強有力的主導(dǎo)者和推進者。因為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化表面上看只是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從農(nóng)村進入城市就業(yè)生活并且逐步成為新市民的過程，但從實質(zhì)上講，這個過程不是簡單地實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)和身份的轉(zhuǎn)換，而是讓其能夠享受到同樣的“市民待遇”——在城市扎根落戶，成為真正意義上的城鎮(zhèn)居民，享受到市民一樣的均等的城市公共服務(wù)，并確保進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就業(yè)、住房、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面享有與城市居民同等待遇和完全平等的社會權(quán)利。因此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不能靠市場“這只看不見的利己之手”來調(diào)節(jié)，而應(yīng)該靠政府“這只看得見的利民之手”來主導(dǎo)和推進。

2.自愿化轉(zhuǎn)機制

即在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的意志絕對不能被“綁架”，應(yīng)該是自愿的流轉(zhuǎn)者和身份轉(zhuǎn)化者。因為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需要考慮并解決讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自愿放棄并搬出農(nóng)村的宅基地、自愿放棄并退出農(nóng)村的承包地，即真正達到“雙放棄”。為此，必須做到：一要讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠在城里買得起房，進而真正落戶城鎮(zhèn)；二要讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口騰出的大量宅基地和承包地成為他們市民化的“跳板”，進而獲得永久在城市居住和生存的保障；三要保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成果，防范和規(guī)避農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口兩種身份的左右搖擺乃至棄城回鄉(xiāng)。

3.戶籍蛻變機制

即在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中，傳統(tǒng)的戶籍制度絕對不能再“茍延殘喘”，應(yīng)該被必然的蛻化和質(zhì)變。因為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與戶籍制度息息相關(guān)，而戶籍制度并不僅僅是憑借“一紙戶口”，把人口劃分為城鎮(zhèn)戶口與農(nóng)村戶口這么簡單的問題，而是在這張紙的背后，隱含著大量的相關(guān)配套制度及其利益分配機制，有差別地對待農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城市居民。只有改變這些不均衡的相關(guān)配套制度及其利益分配機制，才能改變造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女有學(xué)不能上、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市工人同工不同酬等農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口利益無法得到合理保護的窘?jīng)r。

4.素質(zhì)提升機制

即在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中，目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的素質(zhì)絕對不能完全勝任，應(yīng)該被切實的培植和提升。因為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化能否成功的重要因素之一就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口這個群體自身的能力、觀念等整體素質(zhì)。但從目前的實際情況看，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的綜合素質(zhì)狀況并不理想，這主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的大多數(shù)文化水平仍在高中以下，而且相當(dāng)一部分沒有受過正規(guī)的技能培訓(xùn)，一方面同現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展對勞動者的文化技術(shù)要求相比還有相當(dāng)明顯的差距，另一方面又造成大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在資本積累、職業(yè)發(fā)展、法律維權(quán)、人際互動、心理承受能力等方面尚不能滿足城市社會要求。只有通過建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口培訓(xùn)財政補貼制度，建立健全農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育培訓(xùn)機制，建立健全符合多層次需要的城市職業(yè)培訓(xùn)網(wǎng)等多種途徑加強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)技能培訓(xùn)，才能彌補農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口文化技術(shù)資本存量不足的“短板”，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進程。

5.動能充補機制

即在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中，“化”的能量絕對不能“一鼓作氣、再而衰、三而竭”，應(yīng)該被不斷的填充和彌補。因為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化能否順利的重要因素之一就是是否能夠持續(xù)不斷地供給這方面的動力和能力。目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化大多是跨?。ㄊ校┝鲃?，這雖然能促進城市發(fā)展，但轉(zhuǎn)出地政府和轉(zhuǎn)入地政府的負面激勵卻同時存在。轉(zhuǎn)出地政府大多認(rèn)為，本地辛苦培植的人力資源要到外地為他人服務(wù)，心中不暢，也不愿意主動做相關(guān)工作。轉(zhuǎn)入地政府大多不同程度地存在著排斥農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“全面進入”的心態(tài)，對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要性認(rèn)知欠缺，認(rèn)為城市需要的是低成本的技術(shù)工人和廉價的勞動力，并不愿意吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口入戶，從而加大城市資源承載和運行保障壓力，導(dǎo)致和加劇“城市病”，以及增大就業(yè)、社會保障，教育、醫(yī)療等其他公共服務(wù)的壓力，從而行政引導(dǎo)職能發(fā)揮不力。只有讓轉(zhuǎn)出地政府和轉(zhuǎn)入地政府雙雙堅定不移、不折不扣地貫徹落實農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化大戰(zhàn)略，才能將有足夠的能力和意愿成為“化”的能量。

6.城鄉(xiāng)融合機制

即在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中，城鄉(xiāng)及其居民之間絕對不能對立，應(yīng)該是和諧的調(diào)和者和和融洽者。因為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中，城鄉(xiāng)溝通、城鄉(xiāng)調(diào)和、城鄉(xiāng)融洽以及城鄉(xiāng)一體至關(guān)重要。目前，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化中的城鄉(xiāng)融合存在兩大不協(xié)調(diào)：一是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口短時間內(nèi)難以完全認(rèn)同所在城市的文化，尤其對非常陌生的廣大市民有著較大的不信任，因此很難主動融入城市和拓展自己的人際網(wǎng)絡(luò)；二是作為拓展農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會交往重要渠道的多種城市社會組織，尤其是居委會、文化團體、社區(qū)中心等非政府組織，還沒有發(fā)揮出應(yīng)有的積極作用，因此很難引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口積極融入城市生活。只有盡快讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對城市不再陌生，對市民不再隔閡，對各種政府組織及非政府組織不再敬而遠之，才能真正實現(xiàn)“城鄉(xiāng)結(jié)盟”和“城鄉(xiāng)聯(lián)姻”，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民之間“難舍難分”地一體化。

7.配套改革機制

即在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中，配套政策和措施絕對不能一成不變，應(yīng)該被陸續(xù)的改善和革新。因為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中，各種配套改革不是可有可無，而是不可或缺。從某種程度上講，目前配套改革滯后，跟不上農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的步伐，已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的阻力之一。比如說，除了需要改革戶籍制度，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度之外，還需要建立健全與戶籍制度相關(guān)聯(lián)的社會保障制度、社會福利制度、異地高考制度、就業(yè)制度、社會保障制度、社會福利制度以及公共服務(wù)制度等。只有通過配套政策和措施將配套改革進行到底，才能為推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供基礎(chǔ)保障。

四、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化中的制度創(chuàng)新

作為國家的一項大戰(zhàn)略、大方略和大策略，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化既是牽涉面廣、任務(wù)艱巨的系統(tǒng)工程，又面對著多維困境，尤其是尚有多種機制亟待建立，這就要求必須以系統(tǒng)化、前瞻性的思維，在把好“城鄉(xiāng)一體、權(quán)益保障、尊重意愿、統(tǒng)籌推進”等“四個關(guān)口”的基礎(chǔ)上全面改革和創(chuàng)新。具體講，應(yīng)該在土地制度創(chuàng)新、戶籍制度創(chuàng)新、社會保障制度創(chuàng)新、財政支持制度創(chuàng)新、法律制度創(chuàng)新、其他制度創(chuàng)新等方面進行多重創(chuàng)新，在誘致性制度創(chuàng)新、強制性制度創(chuàng)新兩個方面綜合施策、雙輪驅(qū)動。

1.土地制度創(chuàng)新

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化中土地制度創(chuàng)新的核心思路，是讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口充分享受到宅基地、承包地等方面的土地權(quán)益。為此，除了建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，疏通農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口利益表達渠道之外，還可以考慮以下三個方面：一是讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠用農(nóng)村的宅基地置換一定面積城市住房。即通過確權(quán)登記讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得宅基地使用權(quán)證，如果農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市已經(jīng)擁有非常穩(wěn)定的收入來源，且非農(nóng)收入已經(jīng)占到其總收入的80%以上，就可以讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口用其農(nóng)村宅基地使用權(quán)證書在城鎮(zhèn)換取一定比例的房屋居住權(quán)，徹底解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城市難的“留下來”問題。二是讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠用農(nóng)村的承包地和應(yīng)享有的集體資產(chǎn)置換成一定的股份。即，通過成立股份經(jīng)濟合作社等合作經(jīng)濟組織，并將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的承包地和應(yīng)享有的集體資產(chǎn)量化入股，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口持股進城，從而讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口放手、放膽、放心在城市里扎根。三是通過建設(shè)用地管理制度創(chuàng)新為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口跨省流動提供激勵。即，改變我國現(xiàn)行建設(shè)用地指標(biāo)“一刀切”的行政管理方式，借鑒美國等國家“轉(zhuǎn)讓發(fā)展權(quán)”的做法，探索建設(shè)用地指標(biāo)可以隨農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口帶到流入地的途徑，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和土地指標(biāo)跨地區(qū)再配置。

2.戶籍制度創(chuàng)新

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化中戶籍制度創(chuàng)新的核心思路，是以同權(quán)同利為目標(biāo)進行戶籍制度改革，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口盡快擺脫二元戶籍“鴻溝”。為此，除了盡快在全國范圍內(nèi)建立一元化的戶籍管理制度，消除戶口歧視之外，還可以從以下三個方面著手：一是除了北京、上海、廣州等大型特大型一線城市之外，均應(yīng)進一步降低進城門檻，放寬戶口遷移政策。尤其是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入中小城鎮(zhèn)，條件更要寬松。二是取消戶口分類，將居民戶口、農(nóng)村戶口、暫住戶口、藍印戶口等統(tǒng)一稱為居民戶口，取消歧視性的分類管理。三是逐步剝離附著在戶籍上的各項福利制度，逐漸擺脫其他行政管理部門將戶籍作為附加管理手段，淡化戶口利益，還原戶口功能，消除戶口歧視。

3.社會保障制度創(chuàng)新

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化中社會保障制度創(chuàng)新的核心思路，是以城鄉(xiāng)統(tǒng)一為目標(biāo)推進社會保障制度改革，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口盡快享受國民待遇。為此，除了構(gòu)建中央政府、省政府、地方政府和企業(yè)共同承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本的分擔(dān)機制之外，還可以從以下三個方面著力：一是明確界定中央政府和地方政府在社會保障方面的權(quán)責(zé)，并配套以相應(yīng)的財權(quán)。比如：義務(wù)教育保障、基本醫(yī)療保障等由中央政府負責(zé)，高中階段教育保障、中專教育保障、高等教育保障、養(yǎng)老保險保障、醫(yī)療保險保障等由中央政府與地方政府共同負責(zé)，勞動力培訓(xùn)保障、就業(yè)保障、住房保障、社區(qū)服務(wù)保障、救助保障等由地方政府負責(zé)。二是分門別類地完善社會保障標(biāo)準(zhǔn)。比如：中央政府負責(zé)的社會保障項目，應(yīng)盡快改變當(dāng)前碎片化的不合理境況，在全國范圍內(nèi)建立城鄉(xiāng)完全統(tǒng)一、城鄉(xiāng)全覆蓋的社會保障政策體系；中央政府與地方政府共同負責(zé)的社會保障項目，應(yīng)盡快統(tǒng)一中央承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一同一區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)；地方政府負責(zé)的社會保障項目，應(yīng)盡快由地方根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H確定社會保障標(biāo)準(zhǔn)，同時做到城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。三是全力構(gòu)建新型社會保障體系。新型社會保障體系不僅應(yīng)涵蓋政治權(quán)利、義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房、社會治安以及公用設(shè)施等內(nèi)容，而且應(yīng)主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市居民能夠一視同仁地均等分享。因此，很有必要進一步強化輸入地政府的屬地管理責(zé)任，切實保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口又好又快地納入社會保障體系。

4.財政支持制度創(chuàng)新

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化中財政支持制度創(chuàng)新的核心思路，是以轉(zhuǎn)移支付方式為抓手，實現(xiàn)人口流動的財政平衡。為此，除了加大財政投入，采用適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要求的公共財政分擔(dān)措施，建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化長效支持機制之外，還應(yīng)把握以下三個方面：一是及時出臺協(xié)調(diào)平衡跨區(qū)域利益關(guān)系的系統(tǒng)化財政政策。比如：可以根據(jù)人口流入量對流人地需要承擔(dān)的社會保障支出進行一定程度的財政轉(zhuǎn)移支付，對跨區(qū)域轉(zhuǎn)移導(dǎo)致的利益關(guān)系進行適度調(diào)整和平衡，以調(diào)動流人地接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的積極性。二是督促城市政府解決好產(chǎn)業(yè)支撐和城市綜合承載能力不足的問題。應(yīng)通過抓好城鎮(zhèn)規(guī)劃、壯大支柱產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化城市整體環(huán)境等，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供居住、出行、上學(xué)、看病等生產(chǎn)、生活、生態(tài)中可能遇到的問題。三是設(shè)法調(diào)動轉(zhuǎn)出地政府的工作積極性。應(yīng)充分考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)出地的利益，必要時可通過加大財政支持和扶植力度，保障轉(zhuǎn)出地在人口流動過程中的合理利益，進而提高轉(zhuǎn)出地政府推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口合理流動的積極性。

5.法律制度創(chuàng)新

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化中法律制度創(chuàng)新的核心思路，是以加強法律制度建設(shè)為依托，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供硬性的法規(guī)保障。為此，除了充分發(fā)揮已有法規(guī)制度的作用之外，還應(yīng)通過以下三個方面建立和完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)和勞動權(quán)利保護的法律制度：一是應(yīng)完善平等的就業(yè)法律制度。強制性要求轉(zhuǎn)入地政府必須向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供社會就業(yè)和市民服務(wù)，并能享受到完善的城市最低工資制度，保證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠在城市穩(wěn)定就業(yè)和寬松過活。二是應(yīng)完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會保障法律制度。必要時也可設(shè)立專門的行政部門督查落實，尤其要抓緊完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的養(yǎng)老保險制度和工傷保險制度。三是應(yīng)完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口維權(quán)的法律制度。必要時也可設(shè)立專門的服務(wù)管理綜合平臺，在勞動法律監(jiān)督、勞動關(guān)系處理、法律服務(wù)和法律援助等方面專門幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口維權(quán)。

6.其他制度創(chuàng)新

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化中其他制度創(chuàng)新的核心思路，是以其他制度為“鋪墊”，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化引入“快車道”。為此，除了轉(zhuǎn)變政府職能之外，還應(yīng)提供其他方面強有力的制度創(chuàng)新：一是建立健全已有制度清理制度。全面清理與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相關(guān)的既有制度，尤其要通過細致梳理，全面廢除過去制定、目前已經(jīng)不合時宜的政策和規(guī)定，完善公共服務(wù)制度，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掃清政策層面上的障礙。二是建立健全頂層設(shè)計制度。盡早出臺農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的頂層設(shè)計，尤其是要針對特大城市、大城市、中等城市、小城市等的不同情況，分門別類地明確政策措施，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供制度導(dǎo)向。

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