依憲治國是依法治國的核心

王全寶

在十八屆四中全會(huì)召開之前，圍繞著“依法治國”的主題，輿論界出現(xiàn)了“法治”與“專政”的討論。但不管如何爭論，“法治”已經(jīng)成為治國理政的基本方式。

“我認(rèn)為，依法治國就要先堅(jiān)持依憲治國。”10月20日，中國法學(xué)會(huì)憲法學(xué)研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長莫紀(jì)宏在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)強(qiáng)調(diào)說。

“在紀(jì)念現(xiàn)行憲法正式施行三十周年紀(jì)念大會(huì)上，習(xí)近平總書記在講話中就強(qiáng)調(diào)‘依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。”莫紀(jì)宏說。

莫紀(jì)宏現(xiàn)任中國法學(xué)會(huì)憲法學(xué)研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長、中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副所長、博士生導(dǎo)師，主要研究領(lǐng)域?yàn)閼椪c人權(quán)、憲法監(jiān)督與憲法訴訟。

在1999年“依法治國”寫入憲法前幾年，莫紀(jì)宏曾不斷呼吁憲法的重要性。早在1997年，莫紀(jì)宏就出版了專著《憲政新論》，并撰文呼吁“依憲治國是依法治國的核心”。

“關(guān)鍵是老百姓

能拿憲法來維護(hù)自己的權(quán)益”

中國新聞周刊：黨的十八屆四中全會(huì)召開前夕，輿論界出現(xiàn)了“法治”與“專政”的爭論。甚至有人撰文稱要“切實(shí)把人民民主專政落到實(shí)處，而不是用法治來代替人民民主專政”，在你看來，我國憲法發(fā)展面臨哪些問題？

莫紀(jì)宏：我個(gè)人認(rèn)為，我國憲法發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)主要還是決策層和領(lǐng)導(dǎo)層的憲法意識(shí)問題。

憲法作為根本法，它首先是法。既然是法，就具有法的特性，在實(shí)際生活中具有法律效力。違反了憲法就要承擔(dān)憲法責(zé)任，就要通過合理的機(jī)制來加以處理。如果遇到憲法問題不聞不問，遇到憲法問題繞道走，其結(jié)果必然會(huì)導(dǎo)致憲法被擱置。

當(dāng)前，憲法發(fā)展的瓶頸還是憲法實(shí)施的保障機(jī)制和機(jī)構(gòu)建設(shè)問題，沒有一個(gè)專門處理違憲問題的機(jī)構(gòu)，就不能發(fā)現(xiàn)大家都認(rèn)可的違憲問題。所以，建立違憲審查機(jī)構(gòu)是當(dāng)務(wù)之急。

中國新聞周刊：我們應(yīng)該如何理解憲法權(quán)威與法治中國之間的關(guān)系？

莫紀(jì)宏：憲法是根本法，是一切法律法規(guī)的依據(jù)。而法治中國是建立在中國特色社會(huì)主義法律體系之上的，法律體系的核心是憲法。

憲法在保障法治中國中的作用主要是通過三個(gè)方面體現(xiàn)出來的：一是憲法對法律法規(guī)的約束作用，使得法律本身也受到法治原則的約束；二是通過違憲審查保證法律法規(guī)之間的統(tǒng)一性；三是憲法得到政府和全社會(huì)尊重，憲法至上的權(quán)威就可以確立起來，法治中國就獲得了普遍認(rèn)可的正當(dāng)性前提。

所以，依憲治國是法治中國的核心內(nèi)容，憲法得不到尊重，法治中國就如同空中樓閣，無法生根發(fā)芽。

中國新聞周刊：在你看來，應(yīng)該如何樹立憲法權(quán)威，建設(shè)法治中國？

莫紀(jì)宏：樹立憲法權(quán)威關(guān)鍵是要靠憲法的使用，憲法如果被用來解決實(shí)際生活中出現(xiàn)的問題，那么，憲法就會(huì)被人們自覺地遵守，也會(huì)被人們自覺和有效地使用。

憲法如果不能解決實(shí)際問題，不能給公民帶來可以看得見的確實(shí)的好處和利益，那么，即便憲法宣傳得再好，憲法權(quán)威也很難樹立起來。

所以，要樹立憲法權(quán)威，關(guān)鍵是老百姓能拿憲法來維護(hù)自己的權(quán)益，否則，憲法的作用就無法得到有效發(fā)揮，就無法推進(jìn)法治中國的建設(shè)。

“用法治來保護(hù)改革成果”

中國新聞周刊：在全面深化改革的大背景下，我們提倡法治、強(qiáng)調(diào)法律的重要性，表明我們已經(jīng)意識(shí)到人類社會(huì)里需要相對穩(wěn)定不變的規(guī)矩。不變之道在于法治，循法而治，以不變應(yīng)萬變。在你看來，該如何平衡好改革與法治的關(guān)系？

莫紀(jì)宏：法治作為治國理政的基本方式，得到古今中外開明統(tǒng)治者的青睞。特別是遇到重大改革時(shí)，改革者都會(huì)寄希望于用法律來推動(dòng)改革，為改革助添“權(quán)威”。但由于改革者以法推進(jìn)改革的措施一般都比較劇烈，打破了人們以往的陳規(guī)陋習(xí)，因此，很容易受到習(xí)慣了因循守舊的舊勢力的抵抗。因此，借法改革和以法抗拒改革，自古以來都是伴隨著改革并存的。

我們當(dāng)前進(jìn)行的改革和法治之間既存在傳統(tǒng)意義上的緊張關(guān)系，也存在相互協(xié)調(diào)和促進(jìn)的關(guān)系。一方面，大量的改革措施，例如改革開放的經(jīng)濟(jì)特區(qū)需要特定的法律來保護(hù)；另一方面，改革中產(chǎn)生的過度超前立法也會(huì)破壞法治原則。要從制度上和邏輯上走出改革與法治之間緊張關(guān)系的怪圈，關(guān)鍵是要解決法治的權(quán)威問題。要通過改革樹立新法治的權(quán)威，而新法治的權(quán)威一旦確立下來以后，就應(yīng)當(dāng)保持法治的權(quán)威，用法治來保護(hù)改革成果，使得改革控制在法治的范圍內(nèi)。如果朝令夕改，法治沒有任何確定性，改革也很難定型和成功。

法治既要為改革打破舊秩序，建立新規(guī)范提供保障；同時(shí)，法治也要限制無序改革的任意而為。

中國新聞周刊：上個(gè)世紀(jì)，“依法治國”就已經(jīng)寫進(jìn)憲法，但是，目前法治到底是什么，有些人還是不清楚。在你看來，法治的終極價(jià)值是什么？

莫紀(jì)宏：法治的終極價(jià)值就是社會(huì)價(jià)值的有機(jī)統(tǒng)一，以及基于統(tǒng)一的社會(huì)價(jià)值而形成的穩(wěn)定和可持續(xù)的制度形態(tài)，形成有利于人類社會(huì)生存和發(fā)展的社會(huì)秩序。

法治的主要追求是秩序，沒有秩序，就沒有法治。當(dāng)然，法治追求的秩序，是一種適合于個(gè)人身心和社會(huì)和諧發(fā)展的理性秩序。

中國新聞周刊：在紀(jì)念現(xiàn)行憲法正式施行30周年大會(huì)上，習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)，“依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式”，以及“憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施?！蹦敲?，該如何看待依法治國與依憲治國之間的關(guān)系？

莫紀(jì)宏：我認(rèn)為，最高決策層已經(jīng)明確肯定依憲治國是依法治國的重要事項(xiàng)。依法治國與依憲治國之間的關(guān)系，可以簡化成法與憲的關(guān)系。廣義上的“法”包含了憲法，狹義上的“法”，只是指根據(jù)憲法制定和產(chǎn)生的由國家專門立法機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī)。

從廣義上的“法”來看，由于憲法是一國的根本法，在具有中國特色社會(huì)主義法律體系中居于統(tǒng)率地位，因此，依法治國中的“法”最重要的應(yīng)當(dāng)是憲法。依憲治國是依法治國的基礎(chǔ)和核心內(nèi)容，如果憲法不能成為治國的依據(jù)，那么，依據(jù)廣義上的“法”來實(shí)行依法治國，就可能出現(xiàn)法出多門、政出多門的弊端，繼而妨礙依法治國基本方略的落實(shí)。

從狹義上的“法”來看，如果依法治國中的“法”只是指國家專門立法機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī)，很顯然是存在缺陷的，必須要將依憲治國作為依法治國的基礎(chǔ)和前提。如果只講依法治國，不講依憲治國，那么，就無法保證依法治國基本方略得到全面、系統(tǒng)的貫徹和落實(shí)，法制的統(tǒng)一性就無法得到有效保證。

我個(gè)人認(rèn)為，從理論上看，不論是從廣義上，還是從狹義上來理解依法治國中的“法”的含義，都不可能脫離依憲治國。

憲法作為國家根本法是一切法律法規(guī)賴以存在的前提，是國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人行為的基本行為準(zhǔn)則，是保證一國法制統(tǒng)一性的制度基礎(chǔ)，體現(xiàn)了法律至上的法治精神。旗幟鮮明地堅(jiān)持依憲治國，就是要高舉社會(huì)主義法治的大旗，堅(jiān)定不移地走中國特色的法治社會(huì)主義道路。

“法治可以樹立中央的權(quán)威”

中國新聞周刊：改革開放以來逐漸累積了許多社會(huì)矛盾和社會(huì)問題，當(dāng)前有關(guān)利益沖突和違反社會(huì)秩序的事件時(shí)有發(fā)生，那么法治在這方面有何作用？

莫紀(jì)宏：不可忽略的是，現(xiàn)階段社會(huì)中客觀存在著個(gè)人與個(gè)人、個(gè)人與群體、群體之間、民族之間、地區(qū)之間、中央與地方之間錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾。這些矛盾有些是改革開放前就有的，有的則是改革開放后出現(xiàn)的。

發(fā)展生產(chǎn)力，提高思想道德和教育水平，可以在某種程度上化解某些矛盾。但是，這并不能從制度上解決社會(huì)沖突以及有效化解社會(huì)矛盾。

但法治就能做到這一點(diǎn)，法治不僅有規(guī)范和制度化的作用，更重要的是法治通過規(guī)范各相關(guān)主體間的權(quán)利義務(wù)，從深層次上解決了利益沖突。法治是解決利益沖突和社會(huì)矛盾的有效途徑。

在現(xiàn)階段，通過法治可以解決中央與地方關(guān)系、個(gè)人相互之間的關(guān)系、政府與公民的關(guān)系、本國與他國關(guān)系等等最基礎(chǔ)的社會(huì)關(guān)系。法治是要為現(xiàn)存的社會(huì)關(guān)系提供一種理想化的價(jià)值框架，是要樹立法律權(quán)威，讓人們的行為自覺地服從法律。在全面深化改革的大背景下，法治是不可或缺的。因?yàn)榉ㄖ慰梢詷淞⒅醒氲臋?quán)威，維護(hù)國家安全和利益，保障公民的基本權(quán)利。

中國新聞周刊：十八大提出治理體系和治理能力現(xiàn)代化，治理的發(fā)達(dá)在于法治的發(fā)達(dá)，那么法治中的“治”到底是什么？其對象是官是民？

莫紀(jì)宏：傳統(tǒng)社會(huì)存在統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者，在這種統(tǒng)治關(guān)系中，治理中的“治”的對象當(dāng)然是被統(tǒng)治者。在現(xiàn)代社會(huì)，崇尚人民主權(quán)原則，統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的身份是合一的，因此，法治中的“治”在政治意義上是自治和自我管理，在制度意義上是多數(shù)人的意志通過法律來對不特定的社會(huì)公眾實(shí)行“治”，這種“治”是純粹規(guī)范意義上的，處理的是國家、社會(huì)和個(gè)人三者的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)關(guān)系等等。

中國新聞周刊：很多人都關(guān)心，在高壓強(qiáng)勢反腐的態(tài)勢下，怎樣形成“不敢腐、不想腐、不能腐”的制度反腐機(jī)制。在你看來，如何把反腐與法治更好結(jié)合起來？

莫紀(jì)宏：從制度上來講，我認(rèn)為要建立干部廉政個(gè)人檔案制度，通過制度化手段，讓干部群體以個(gè)體的方式面向社會(huì)公眾接受監(jiān)督。這個(gè)制度包括干部個(gè)人財(cái)產(chǎn)社會(huì)公開制度、干部個(gè)人重要生活事項(xiàng)變化社會(huì)公開制度等。只有建立這種以干部個(gè)人廉政記錄為基礎(chǔ)的檔案制度，才能真正抓住反腐倡廉工作的主要矛盾，使反腐倡廉工作收到事半功倍的效果。

從法律角度來看，反腐與法治有著密切聯(lián)系。從本質(zhì)上來看，腐敗行為與個(gè)人的素質(zhì)有關(guān)，與制度無直接關(guān)聯(lián)。但如果制度設(shè)計(jì)不當(dāng)，則可能誘發(fā)一些人潛在的違法犯罪意識(shí)。因此，需要通過法治來建立良好的社會(huì)環(huán)境，要讓貪污分子不敢貪、不敢腐、不想腐、不能腐。