新土改聚焦集體產(chǎn)權(quán)制度

蔡如鵬

經(jīng)過(guò)近一年的反復(fù)醞釀，備受各界關(guān)注的新土改試點(diǎn)方案，料將在本月下旬召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議后出爐。

此前，有媒體報(bào)道稱(chēng)，新土改方案涉及宅基地制度、征地制度、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市制度以及土地二級(jí)市場(chǎng)制度，被認(rèn)為是自1978年實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以來(lái)，中國(guó)最大動(dòng)作的一次農(nóng)村土地制度改革嘗試。

不過(guò)，據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部原主任徐小青介紹，此次中央農(nóng)村工作會(huì)議雖然會(huì)對(duì)農(nóng)地確權(quán)和相關(guān)試點(diǎn)工作做出部署，但不會(huì)就農(nóng)村土地制度改革提出一個(gè)整體的方案。

徐小青告訴《中國(guó)新聞周刊》，自十八屆三中全會(huì)以來(lái)，有關(guān)農(nóng)村土地的各項(xiàng)改革都是圍繞著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度這條主線展開(kāi)的，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)成為了包括農(nóng)村工作在內(nèi)的中央經(jīng)濟(jì)工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。

農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市、農(nóng)民宅基地的使用權(quán)限等農(nóng)村土地改革的主要內(nèi)容，均離不開(kāi)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革這個(gè)核心，“因此高層對(duì)此非常重視?！毙煨∏嗾f(shuō)。

去年11月召開(kāi)的三中全會(huì)，對(duì)農(nóng)村土地制度改革提出了具體的政策目標(biāo)，包括允許符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià);慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓;賦予農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押和擔(dān)保權(quán)能等。這次會(huì)議被認(rèn)為對(duì)新土改最終定調(diào)，確定了總目標(biāo)。

今年9月底，中央深改組審議通過(guò)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》和《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作、賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》。12月初，中央深改組又審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》。

多位從事土地研究的學(xué)者向《中國(guó)新聞周刊》表示，上述兩份文件對(duì)下一步的土改工作具有指導(dǎo)意義，預(yù)計(jì)今年中央農(nóng)村工作會(huì)議將依照這兩份文件的意見(jiàn)和精神，出臺(tái)更加具體的措施，進(jìn)一步推動(dòng)包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革在內(nèi)的各項(xiàng)試點(diǎn)工作。

三權(quán)分置：放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

如果說(shuō)，上世紀(jì)70年代末那一輪土改，通過(guò)確立農(nóng)村土地承包制，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體所有權(quán)和家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的兩權(quán)分離，那么新一輪土改的目的，就是實(shí)現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文曾多次表示，農(nóng)地改革的基本方針已經(jīng)明確，即“明晰所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”，在這個(gè)基礎(chǔ)上不斷推進(jìn)土地合理的流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。

放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，被認(rèn)為是農(nóng)村土地制度的一次重大創(chuàng)新，也是新一輪農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整的核心所在。

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)，新一輪農(nóng)村土地改革，就是要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，開(kāi)創(chuàng)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。

十八屆三中全會(huì)提出，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。與過(guò)去的規(guī)定相比，這被認(rèn)為是一個(gè)很大的突破。

按照現(xiàn)行法律，農(nóng)民對(duì)承包地只享有占有、使用、收益的權(quán)利，并沒(méi)有處分權(quán)，所以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是不允許抵押、擔(dān)保的，因?yàn)榈盅?、?dān)保實(shí)際上就是一種處分權(quán)，一旦抵押擔(dān)保，到期無(wú)法償還貸款，那土地就變成別人的了，變成事實(shí)上的農(nóng)村土地買(mǎi)賣(mài)。

但是，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，又需要資金，商業(yè)銀行每一筆貸款都必須要有效抵押物，而農(nóng)民又缺乏，造成了貸款難。

所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的三權(quán)分置，為解鎖農(nóng)地抵押困局創(chuàng)造了制度基礎(chǔ)。經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)，允許抵押擔(dān)保，既能緩解農(nóng)民的貸款難，又能做到風(fēng)險(xiǎn)可控，即便到期還不上貸款，農(nóng)民失去的也不過(guò)是幾年的經(jīng)營(yíng)收益，并不會(huì)威脅到他的承包權(quán)。

“經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)的分離，解決了制約土地抵押的效率與公平不可兼得問(wèn)題。”農(nóng)業(yè)部政法司司長(zhǎng)張紅宇認(rèn)為，以承包權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定來(lái)保障承包農(nóng)戶(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)和提供基本生活保障，以經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押來(lái)破解現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的融資難題，求得經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)公平的結(jié)合。

但由于擔(dān)心突破18億畝耕地的紅線，以及損害農(nóng)民的基本權(quán)益，中央在推進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的過(guò)程中始終強(qiáng)調(diào)，不能強(qiáng)制流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地，不能改變土地原有的用途。

按照國(guó)務(wù)院設(shè)定的目標(biāo)，到2020年耕地總面積不低于18億畝，但在現(xiàn)有條件下來(lái)看，實(shí)現(xiàn)難度很大。

因此，在新土改方案中仍將堅(jiān)守18億畝耕地的底線，小產(chǎn)權(quán)房將不會(huì)得到許可?！盀槭裁凑f(shuō)農(nóng)民的小產(chǎn)權(quán)防不合法，并非因?yàn)樗寝r(nóng)民，而是因?yàn)檫@樣的建設(shè)不合規(guī)劃，誰(shuí)搞也不行?！标愬a文說(shuō)。

農(nóng)地入市：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地率先破冰

農(nóng)村承包地、宅基地以及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，被認(rèn)為是新土改的“三塊地”，而與前兩者相比，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革步伐最快，有可能最先破冰。

目前中國(guó)農(nóng)村屬于集體所有的土地，分為農(nóng)用地和農(nóng)業(yè)建設(shè)用地。后者雖然與前者相比，比例不高，但絕對(duì)數(shù)量卻很大，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，村莊的集體建設(shè)用地是城鎮(zhèn)所有基礎(chǔ)建設(shè)用地的兩倍。

農(nóng)村集體建設(shè)用地又分為三大類(lèi)：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，集體建設(shè)用地的總量大概有16.5萬(wàn)平方公里，其中至少70%以上是宅基地，屬于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地即鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地所占比例約為10%，而這10%也被認(rèn)為是整個(gè)農(nóng)村土改的突破口。

據(jù)前述消息人士透露，在新土改方案中，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以不經(jīng)國(guó)家征收為國(guó)有建設(shè)用地，而是直接流轉(zhuǎn)入市從事土地開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)。

按照《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地不得直接進(jìn)入城市土地市場(chǎng)，而必須由政府按照規(guī)劃征用為國(guó)有土地之后，才能在目前的城市土地市場(chǎng)上進(jìn)行交易。

不過(guò)，十八屆三中全會(huì)提出，允許符合規(guī)劃和用途管制的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

我國(guó)市場(chǎng)化改革歷經(jīng)三十多年，多數(shù)產(chǎn)品和生產(chǎn)要素都實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化，而土地作為最為基本的生產(chǎn)生活要素，市場(chǎng)化仍相對(duì)滯后。土地在農(nóng)業(yè)、工商業(yè)、住宅間的配置主要通過(guò)地方政府而非由市場(chǎng)完成，土地交易處于賣(mài)方壟斷下的買(mǎi)方競(jìng)爭(zhēng)，造成了一方面城市土地價(jià)格不斷高漲，另一方面大量農(nóng)村集體建設(shè)用地閑置的矛盾局面。

鄭風(fēng)田認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)一市場(chǎng)的好處，就是打破了目前一頭沉的現(xiàn)狀。

“過(guò)去是大量的要素向城市流動(dòng)，包括土地用途從農(nóng)用到非農(nóng)地的巨大增值收益也基本上流向城市，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展失衡。農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市可以讓增值部分留在農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展?！彼麑?duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)。

新的試點(diǎn)方案料將就集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提出具體的試點(diǎn)辦法，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)破題。

不過(guò)分析人士認(rèn)為，考慮到目前農(nóng)村尚缺乏統(tǒng)一規(guī)范的建設(shè)用地市場(chǎng)，以及經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市可能帶來(lái)的影響的不確定性，試點(diǎn)的步伐不會(huì)過(guò)快。

陳錫文就一再提醒，“入市”這個(gè)問(wèn)題看起來(lái)很簡(jiǎn)單，卻有著明確的前置條件和限制條件，“只有屬于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的，如過(guò)去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，才可以進(jìn)入城市的建設(shè)用地市場(chǎng)，享受和國(guó)有土地同等權(quán)利。”

因此，新的試點(diǎn)方案對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的準(zhǔn)入，也將遵循嚴(yán)格和謹(jǐn)慎的原則。據(jù)了解，北京市從今年開(kāi)始為集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)，目前僅有1%的集體建設(shè)用地得到了入市批準(zhǔn)。

宅基地退出：限定在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部

之前，有媒體報(bào)道稱(chēng)，新土改方案最大的亮點(diǎn)是提出了宅基地的退出機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，退出的宅基地可由集體經(jīng)濟(jì)組織按照市場(chǎng)價(jià)格回購(gòu)，預(yù)留一定面積用于宅基地再分配，其余可以調(diào)整為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用，實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)性收益。

如這一方案若獲批，則少數(shù)剩余宅基地通過(guò)退出和調(diào)整，可以“變身”為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，直接入市。不過(guò)，有接近方案的人士對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，宅基地流轉(zhuǎn)只能限定在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部，這一點(diǎn)在宅基地制度改革試點(diǎn)方案中不會(huì)突破。

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，越來(lái)越多農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)問(wèn)題日益突出。

政策雖然對(duì)宅基地退出與收回做出了規(guī)定，但由于使用權(quán)是無(wú)償退出，導(dǎo)致有關(guān)政策不具有可操作性。

在現(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)農(nóng)民而言，退出閑置的宅基地既沒(méi)有對(duì)房屋的補(bǔ)償，也沒(méi)有對(duì)退出宅基地的補(bǔ)貼，他們的選擇當(dāng)然是不會(huì)主動(dòng)退出;而對(duì)農(nóng)村集體來(lái)說(shuō)，收回的宅基地不能直接上市交易、不能搞開(kāi)發(fā)建設(shè)，同樣也缺乏收回的動(dòng)力。

近些年，安徽、浙江、寧夏、湖南等多個(gè)省區(qū)都對(duì)宅基地退出機(jī)制，進(jìn)行了不同程度的探索。安徽省提出通過(guò)建立補(bǔ)償機(jī)制，激勵(lì)宅基地退出;浙江省則將宅基地使用權(quán)量化為“宅基地權(quán)票”，通過(guò)權(quán)票交易、流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地的有償退出。

據(jù)悉，新試點(diǎn)方案很可能會(huì)在農(nóng)村內(nèi)部建立一個(gè)宅基地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)宅基地的有償退出、出租和交易，既保留了宅基地的農(nóng)村集體所有制制度，又達(dá)到了市場(chǎng)調(diào)配土地資源的目的。

征地制度：土地增值收益分配機(jī)制仍存在巨大分歧

根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地后，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高不超出土地被征收前3年年均產(chǎn)值的30倍。

由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較低，農(nóng)民不滿意，這些年各地征地引發(fā)的社會(huì)矛盾不斷凸顯。國(guó)土管理部門(mén)曾在上世紀(jì)末提出了“縮小征地范圍、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、拓寬安置途徑、完善征地程序”的改革思路。其后各項(xiàng)與土地改革相關(guān)的方案，均圍繞這一思路展開(kāi)。

2008年，十七屆三中全會(huì)在總結(jié)上述思路及其實(shí)踐的基礎(chǔ)之上，提出了兩個(gè)總體性目標(biāo)：縮小政府征地范圍，以及逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。其目的，旨在提高農(nóng)民在土地增值收益中所獲得的比重。

這次會(huì)議結(jié)束后，國(guó)土部開(kāi)始著手修訂1986年頒布、僅在1998年修訂過(guò)一次的《土地管理法》。其修訂思路，是允許集體建設(shè)土地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，將集體建設(shè)土地與國(guó)有土地提升至同地同權(quán)同價(jià)地位，以及相關(guān)內(nèi)容的一系列修改。

從2009年開(kāi)始直到2012年底，這部法律曾三次進(jìn)入人大立法的修改計(jì)劃，但至今修法計(jì)劃仍未實(shí)現(xiàn)。

鄭風(fēng)田分析認(rèn)為，究其原因，一方面是地方政府對(duì)土地財(cái)政還有嚴(yán)重的依賴(lài)，另一方面是對(duì)如何分配征地收入各方存在很大的分歧。

國(guó)土資源部調(diào)控和監(jiān)測(cè)司改革協(xié)調(diào)處處長(zhǎng)王愛(ài)民曾在一個(gè)研討會(huì)上表示，在沒(méi)有解決地方政府龐大債務(wù)問(wèn)題，沒(méi)有尋找到合適的替代土地財(cái)政方式的情況下，貿(mào)然打破現(xiàn)行土地基本制度構(gòu)架，可能會(huì)帶來(lái)不可想象、無(wú)法收拾的嚴(yán)重后果。

“另一個(gè)挑戰(zhàn)是，如何建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制。”鄭風(fēng)田說(shuō)，如果巨額增值收益全部留在當(dāng)?shù)?，?huì)造成農(nóng)民間的財(cái)富巨大不平衡，必須建立合理的土地稅收制度，解決地方政府以及不同區(qū)位農(nóng)民間的收入分配問(wèn)題。

據(jù)悉，新土改試點(diǎn)很可能先按照不同的分配標(biāo)準(zhǔn)，在東部、中西部試點(diǎn)。深圳去年在這方面已經(jīng)開(kāi)始了探索，村集體、個(gè)人可獲得30%的土地增值收益。

有消息稱(chēng)，《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》審議通過(guò)之后，國(guó)土部將成立工作小組，確定試點(diǎn)內(nèi)容以及試點(diǎn)細(xì)則，而《土地管理法》等相應(yīng)修法工作也會(huì)在試點(diǎn)開(kāi)展后加快步伐。