國家鐵路在城市交通發(fā)展及城市開發(fā)中主體作用的探討

應江黔

（日本岐阜大學地域科學部 教授，日本 岐阜 501-1193）

0 引言

隨著經濟發(fā)展與產業(yè)轉型升級，社會經濟活動與生活空間形態(tài)發(fā)生轉換，更加趨向空間形態(tài)上的積聚，這是城市化發(fā)展過程中十分重要的空間特征。鐵路是能夠較好支撐人們高度集約和有序空間積聚的交通工具。在人口眾多的中國，有必要在城市化的過程中建立以鐵路為主的大容量、舒適便捷的公共交通體系，以緩解小汽車普及帶來的交通擁堵，提高城市空間利用效率，增強城市承載能力，實現(xiàn)國土資源最大限度的有效利用。

近年來，一些城市以地鐵為主的軌道交通事業(yè)快速發(fā)展，在城市交通中發(fā)揮了巨大作用，這些軌道交通的高載客率反映了人們對于城市軌道交通的強烈需求。因此，創(chuàng)新城市交通發(fā)展方式和制度，協(xié)同城市化進程與城市軌道交通發(fā)展，具有十分重要的理論與實踐意義。

1 國家鐵路參與城市交通發(fā)展與城市開發(fā)的現(xiàn)狀

在本文中，城市軌道交通主要指服務于一個城市或城市圈通勤等日常工作與生活的交通。城市軌道交通主要包括地鐵、市郊鐵道等類型的鐵道[1]。

中國的城市軌道交通主要由城市地方政府負責規(guī)劃、建設與運營，這種方式可以統(tǒng)籌規(guī)劃包括道路與鐵道等交通方式在內的城市交通系統(tǒng)，但城市政府能夠建設的鐵道范圍有限[2]，其種類也主要是地鐵與輕軌。在城市開發(fā)過程中，僅僅依靠當?shù)卣α浚⒁粋€具有充分大容量的公共交通體系，緩解越來越價廉物美的小汽車普及帶來的交通擁堵，是一件比較困難的事情。目前，地方財政對于土地出讓金依賴程度較高。對于部分城市而言，如何盡快開發(fā)建設城市軌道交通，是城市政府面臨的主要矛盾，在當前條件下很難長遠地考慮交通方式的合理選擇及綜合開發(fā)問題。

作為中國最大的鐵路運營實體，國家鐵路長期以來承擔著全國性的長途客運與貨運任務，但較少參與到城市交通發(fā)展與城市開發(fā)過程中來，其應有作用沒有得到充分發(fā)揮。例如，國家鐵路既有的一些路線與附屬土地資產，本身就是在大城市中心或近郊，卻并沒有得到充分利用。國家鐵路近年來推進了高速鐵路（以下簡稱“高鐵”）迅速發(fā)展，但有的高鐵車站與城市中心距離較遠，與城市交通聯(lián)結方式比較薄弱。在一些城市，雖然有地鐵或輕軌聯(lián)絡高鐵車站，但往往容量有限，交通十分擁擠；有的高鐵車站仍僅靠道路交通聯(lián)絡，交通十分不方便。這些現(xiàn)象反映了國家鐵路發(fā)展與城市發(fā)展一體化程度有待提升。

最近，國家鐵路已開始通過與城市簽約來利用既有鐵路資源，或與地方政府建立合資鐵路公司等方式參與城市軌道交通的運營和建設，從而邁出了改變國家鐵路與城市分離狀態(tài)的重要步驟，例如北京市郊鐵路S2線、上海金山鐵路、貴陽市域鐵路等。

國家鐵路與城市發(fā)展分離狀態(tài)有所改變，但為實現(xiàn)鐵道與城市土地資源的高效利用，國家鐵路還應深度參與城市開發(fā)。《國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》[3]中指出，要“加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵土地綜合開發(fā)利用，支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā)”。進行國家鐵路沿線土地的綜合開發(fā)利用，發(fā)揮其應有的價值，同時促進國家鐵路既有線路的有效利用，契合文件精神，符合發(fā)展規(guī)律，很有必要。

為了建立一個符合城市發(fā)展需求，完美連接城市與全國性路網(wǎng)的城市軌道交通系統(tǒng)，有必要進一步發(fā)揮國家鐵路等鐵路運輸企業(yè)的作用，并且在土地資源配置上，使鐵路運輸企業(yè)成為城市開發(fā)的主體之一。

2 國外城市軌道交通運營主體概況與發(fā)展規(guī)律

縱觀世界各國城市情況，承擔城市軌道交通運營的主體包含地方政府或其下屬企業(yè)、中央政府下屬企業(yè)、民間企業(yè)等類型。歐美日等較早實現(xiàn)工業(yè)化與城市化的國家，早期的軌道交通主要是由民營鐵道公司建設運營，在20世紀初期構建好了城市鐵道的基本骨架。其后，有的經歷了國有化或公有化，有的又經歷了不同程度不同形式的民營化過程。今天盡管各個國家的鐵道經營體制有很大差異，但有一點是共同的：多個經營主體參與城市鐵道運營，在線路范疇以及運營上形成了互為補充、互相競爭的關系（參考表1以及文獻[1]）。

表1 國外幾個代表性城市圈的鐵道交通運營主體及旅客運輸狀況

這些國家現(xiàn)代大都市的形成過程，也是一個鐵道網(wǎng)絡的形成過程。在城市發(fā)展過程中，各種主體的鐵路運輸企業(yè)不僅承擔鐵道運輸業(yè)務，而且很大程度圍繞鐵路參與了城市開發(fā)。歐美歷史上著名的例子有紐約Long Island Rail Road（LIRR）、倫敦的Metropolitan Railway等公司。雖然LIRR現(xiàn)在已并入紐約交通局，Metropolitan Railway早已成為倫敦地鐵的一部分，但這些公司在城市形成過程中發(fā)揮了不可替代的主體性作用。值得一提的是，日本人口密集，鐵道與城市的一體化發(fā)展更為牢固，房地產、商業(yè)等領域至今仍是鐵道公司重要的收益與利潤來源（參考表2以及文獻[4],[5]）。

表2 日本東京都市圈部分鐵道公司的收益組成 億日元

表2為東京都市圈的主要鐵道公司2011年4月至2012年3月期間的收入（上欄）與利潤（下欄）構成，單位為億日元。 “交通”一項包括鐵道與巴士、出租車等汽車運輸?！捌渌卑ň频?、休閑、服務、建設等部門。西武鐵道的交通部門包括了少量沿線游樂業(yè)務。JR East的交通包括新干線。JR East與其他公司分類不同，其“購物中心與寫字樓”以及“站內空間利用”，主要指車站內空間與車站附近商業(yè)設施的出租以及公司本身開展的商業(yè)經營。

3 國家鐵路在城市交通發(fā)展與城市開發(fā)中的主體作用

3.1 開發(fā)導向型的軌道交通建設

國家鐵路參與城市開發(fā)包括在沿線開發(fā)出售房地產，保有和出租沿線商業(yè)設施和住宅，經營商業(yè)、酒店服務業(yè)等方式，中國傳統(tǒng)鐵路多元經營就包括了其中的一部分。在這里需要強調的是，國家鐵路作為城市開發(fā)的一個主體，在發(fā)展鐵路的同時需策劃和實現(xiàn)城市土地資源的高度利用。

鐵路沿線開發(fā)，從城市視角來看，是一種公交導向的開發(fā)模式。從鐵路視角來看，可以看作是“開發(fā)導向型的鐵路交通”（Development Oriented Railway Transportation）。鐵路運輸企業(yè)進行沿線土地開發(fā)，目標是增加收益和利潤。在這個目標驅動下，鐵路運輸企業(yè)自然會千方百計擴大沿線居住與經濟活動的空間，增加沿線客流。其結果就是實現(xiàn)在大運力鐵路支撐下的城市發(fā)展，也使得鐵路本身容易實現(xiàn)最有效率的利用。

正如管理學家德魯克所說的，企業(yè)的目的只有一個，那就是創(chuàng)造顧客。企業(yè)為顧客提供某種商品或服務的最終目的與社會責任是要增進人們的效用，這些關于企業(yè)的觀點在早期工業(yè)化國家的鐵道與城市的發(fā)展歷程中得到了充分印證。承擔城市鐵路運輸任務的企業(yè)同時大力推進沿線開發(fā)，擴大經營范圍，為鐵路創(chuàng)造顧客提供了更寬闊的空間：一方面是增加乘客，另一方面是通過鐵路增加沿線人群的集聚，創(chuàng)造房地產、商業(yè)等相關產業(yè)的顧客。

交通需求是由人們的生活與社會經濟活動的空間分布派生出來的，交通是“衣食住行”的一個必要環(huán)節(jié)。人們的效用取決于“衣食住行”以及社會經濟水平。鐵路運輸企業(yè)可以把自己的經營范圍擴大到“衣食住行”，也就是說，開發(fā)沿線房地產，發(fā)展沿線商業(yè)與服務業(yè)，甚至是在郊外沿線為教育、科技開發(fā)、娛樂等產業(yè)的立地提供以鐵路交通為支撐的空間。通過這些方式，鐵路運輸企業(yè)可以更充分地發(fā)揮作為企業(yè)的本能，使得鐵路運輸企業(yè)在想方設法促進鐵道資源高效利用的過程中，成為綜合提高廣大人民群眾生活水平的一個強力的主體。

3.2 發(fā)揮國家鐵路作用，推進城市與鐵路的一體化發(fā)展水平

就目前中國形勢而言，經濟發(fā)達城市因其在就業(yè)等方面的吸引力，存在著人口增長的強大趨勢，尤其在城市外圍存在潛在的巨大的鐵路交通需求。即使是已經擁有大規(guī)模地鐵網(wǎng)的城市，軌道交通容量還是不夠，周邊區(qū)域尤其是行政邊界區(qū)域軌道交通發(fā)展緩慢[2]。國家鐵路可利用現(xiàn)有資源，進入城市交通運營與沿線房地產開發(fā)等領域，在城市周邊區(qū)域建設開發(fā)導向型的鐵道網(wǎng)絡。在經濟發(fā)展相對滯后的城市，鐵路發(fā)展同樣滯后，更需國家鐵路全面參與。

這里強調國家鐵路參與的原因：一是為了強化城市與全國性路網(wǎng)的聯(lián)絡；二是起到牽頭引領作用。在幅員遼闊的中國，國家鐵路、地方政府、包括房地產在內的相關企業(yè)、民營資本等多元主體參與或單獨建立不同資本結構的城市軌道交通企業(yè)，可以在協(xié)調與競爭中推進城市鐵路與城市的健康發(fā)展。地方政府等力量以合資方式參與鐵路建設，已是國家干線鐵路建設的重要方式。國家鐵路參與城市鐵道建設，是與地方政府參加國家鐵路建設相對的一種互補方式。

那些規(guī)模較大、擁有豐富建設與運營經驗的鐵路運輸企業(yè)，可以突破行政邊界的制約。在與城市其他軌道交通公司的競爭與合作過程中，不僅能夠提高城市整體的公共交通運營效率，而且可以在全國范圍較快推廣其先進、高效的建設與運營方式。

當然，不是所有的城市都適合建設鐵路。但是，不宜建鐵路的城市，也不宜過度開發(fā)擴展。鐵路運輸企業(yè)可以根據(jù)城市是否有明確發(fā)展前景以及建設成本等條件，判斷是否參與其開發(fā)建設。在這個意義上，鐵路運輸企業(yè)的判斷可以一定程度抑制城市的粗放擴大。

4 國家鐵路參與城市交通發(fā)展與城市開發(fā)的效益分析

4.1 增進長途鐵路的利用價值

作為長途交通手段，與航空 “點對點”運輸相比，鐵路是“沿線”運輸，具有便捷、大容量等綜合優(yōu)勢。為了最大限度地發(fā)揮這一優(yōu)勢，需要形成聯(lián)結鐵路交通樞紐、覆蓋城市區(qū)域的多層次的鐵路網(wǎng)絡。在城市開發(fā)的過程中，國家鐵路與地方政府等主體一同推進鐵路網(wǎng)絡建設，對增進國家鐵路資源利用以及樞紐本身價值十分重要[6]。

4.2 鐵路車站與城市的融合

對于長途旅客，其時間延誤成本很高，需要及早趕到車站或其附近。如果車站周邊的區(qū)域實現(xiàn)了商業(yè)等綜合開發(fā)，可以提高旅客時間的綜合利用價值。目前有的高鐵車站，站內商業(yè)發(fā)展得很好，但站內空間有限，會與旅客候車產生一定的沖突，尤其是在高峰期更是如此。如果商業(yè)開發(fā)能夠無屏障地延展到車站外面臨近區(qū)域，形成寬裕的空間讓客人滯留，可以滿足商業(yè)與候車的需求，同時提升車站周邊土地的價值。

4.3 沿線發(fā)展與鐵路的高效利用

鐵路運輸企業(yè)如果擁有沿線可以開發(fā)的土地資源，或對沿線土地利用有影響力，必然會推動沿線居住與經濟活動布局的優(yōu)化來提高鐵路系統(tǒng)的利用效率。比如說，可在郊外土地富余的地方為企業(yè)、機關以及大學等單位開發(fā)土地，誘導早晚客流的逆向移動，以減少客流的潮汐現(xiàn)象帶來的交通設施容量的浪費。

5 國家鐵路參與城市交通發(fā)展與城市開發(fā)對于自身發(fā)展的意義

5.1 外部效益的內部化

鐵路運輸企業(yè)產生的社會經濟效益，有一部分是無償奉獻給社會的，亦即產生外部效益，主要反映在地價上漲等方面。城市地鐵的虧損可以通過城市財政補貼，因為地鐵為城市創(chuàng)造了價值。一個相對獨立于城市政府的鐵路企業(yè)，通過鐵路沿線開發(fā)取得收益，可使鐵路創(chuàng)造的外部效益內部化。只有實現(xiàn)外部效益內部化，才能充分實現(xiàn)鐵路投資、建設與經營的健康發(fā)展。

5.2 積累優(yōu)良資產，為鐵路的發(fā)展改革打下良好基礎

就客運而言，鐵路運輸企業(yè)業(yè)務范圍包括了贏利與虧損的區(qū)域。近年來的大量投資回收時間具有很大的不確定性，有的路線具有公益性，很難收回成本，需要大量財政補助。如何保證鐵路順利發(fā)展以滿足社會經濟發(fā)展的要求，又盡量減輕財政負擔，是需要研究的一個重大課題。

在劃分鐵路的經營性與公益性的范疇時，應盡量擴大經營性的范疇，讓國家財政更充分地輔助公益性范疇鐵路的建設與運營。在城市化發(fā)展過程中發(fā)展城市鐵路系統(tǒng)，創(chuàng)造并積累沿線優(yōu)良資產，為鐵路的發(fā)展與改革打下良好基礎。

5.3 土地資源配置與鐵路運輸企業(yè)的發(fā)展

當今中國經濟發(fā)展的歷程，是一個經濟體制改革的過程，也是一個建立現(xiàn)代企業(yè)制度的過程。就國企的范疇而言，相當多的央企在市場的導向下得到長足發(fā)展，許多已經成為位居世界前列的大企業(yè)。在這種情況下，國企業(yè)務范圍也順應市場需要而擴大，例如，曾是原鐵道部屬下的“中國鐵建股份有限公司”與“中國中鐵股份有限公司”，不僅承擔鐵道建設等工程建設任務，而且已進入房地產開發(fā)、資本經營等領域。

在房地產領域，交通雖然是房地產選址的重要條件，但包括中國鐵建、中國中鐵在內，房地產企業(yè)與交通系統(tǒng)的建設與運營相對獨立，城市開發(fā)與城市鐵路建設相對分離。發(fā)展融合鐵路交通與城市開發(fā)兩個領域、具有多種資本結構的現(xiàn)代企業(yè)，形成城市開發(fā)與鐵路交通建設一體化的土地資源配置，通過企業(yè)的力量推進集約型城市發(fā)展，應是中國經濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。

6 結語

國家鐵路以利用既有資源為切入點，在城市交通發(fā)展與城市開發(fā)中發(fā)揮著主體作用。從中國經濟體制改革的視角來看，發(fā)展多種資本結構的鐵路運輸企業(yè)，在推進城市鐵路與城市開發(fā)一體化發(fā)展方面也應有其一席之地。與此相關的土地資源使用與轉讓政策，是一個很本質的問題，期望以后結合城市土地問題進行進一步的研究。

[1]榮朝和.重視通道形態(tài)變化給鐵路建設帶來的新問題[J].綜合運輸，2009(8):4-9

[2]趙堅.大城市群應為城鎮(zhèn)化方向[J].中國改革，2013(3)

[3]國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見.國發(fā)〔2013〕33 號

[4]Jiang Qian Ying.The Making of Japan's Railway System:With a Comparison with Britain.European Transport Conference,Netherlands,2009.10

[5]李紅昌、劉鐘南、楊永平.日本鐵路考察報告——對我國鐵路產業(yè)及北京城市軌道交通發(fā)展方向的一些建議.鐵道經濟研究，2011（1）：17-26

[6]榮朝和.德國柏林中央車站的建設理念與啟示.綜合運輸，2007（3）：82-86