對我國政府會計改革趨勢的探究

李京

【摘要】為了適應(yīng)市場經(jīng)濟對政府和事業(yè)單位會計的要求，我國對政府和事業(yè)單位會計進行了一系列的改革，本文通過研究現(xiàn)行政府會計存在的問題，并對這些問題進行分析，提出相應(yīng)的改進措施，為我國政府會計改革提供參考。

【關(guān)鍵詞】政府會計 會計改革 權(quán)責(zé)發(fā)生制

一、政府會計的內(nèi)涵

在我國按照會計是否從事經(jīng)營活動?將其分為企業(yè)會計和預(yù)算會計。一般把政府及非營利組織稱為預(yù)算單位?其適用的會計被稱為預(yù)算會計。我國的預(yù)算會計包括財政總預(yù)算會計、行政單位會計、事業(yè)單位會計等。就其實質(zhì)來看?我國的預(yù)算會計相當(dāng)于國外的政府及非營利組織會計。本文把財政總預(yù)算會計和行政單位會計稱為政府會計?把事業(yè)單位會計稱為非營利組織會計。這樣劃分的原因是：第一?目前不少事業(yè)單位?在資金上與財政逐漸脫鉤?實行自負盈虧?有些已經(jīng)實行企業(yè)化運作；還有許多事業(yè)單位的經(jīng)費來源已多樣化?財政撥款所占比重有逐漸下降趨勢。與此同時?行政單位與財政的關(guān)系日益密切?而與其附屬單位逐漸脫鉤。第二?由于實行政府采購?許多資金不進入行政單位賬戶?行政單位可支配的資金非常少；另外會計集中核算的實行?將取消行政單位的會計部門?各行政單位僅僅作為報賬單位。這使得財政總預(yù)算會計與行政單位會計合并為政府會計成為可能。

二、現(xiàn)行政府會計存在的問題

1.概念性問題

在我國相關(guān)制度中沒有“政府會計”這一名稱，只有“預(yù)算會計”。預(yù)算會計是以貨幣為主要計量單位、連續(xù)、系統(tǒng)、完整地核算和監(jiān)督各級政府、各級行政單位和事業(yè)單位的預(yù)算資金運動過程及其結(jié)果的一門專業(yè)會計。分為財政總預(yù)算會計、行政單位預(yù)算會計和事業(yè)單位預(yù)算會計。這是國內(nèi)的觀點，然而筆者卻認為政府會計是以政府作為會計核算主體，用于確認、計量、記錄政府接受人民委托，管理國家資源、國有資產(chǎn)，報告政府運行的宏觀經(jīng)濟信息以及政府對公共財務(wù)資源管理業(yè)績及履行受托責(zé)任情況的會計系統(tǒng)。就會計核算的對象而言，我國的預(yù)算會計主要反映預(yù)算的執(zhí)行情況，核算對象過于狹窄，只是英美模式政府會計的一部分。1998年進行了比較大的改革，并沒有涉及到“政府”這個層面，政府受托管理的國家資源、國有資產(chǎn)以及國家債權(quán)債務(wù)的變動情況及國家的財務(wù)狀況依然沒有作為會計的對象，若加上這些，“預(yù)算會計”就概括不了，必須擴展為“政府會計”。各文獻對權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實現(xiàn)制都具有一種統(tǒng)一的觀點：權(quán)責(zé)發(fā)生制原則是以應(yīng)收應(yīng)付作為確認標準，確定一定期間的收入與費用的會計處理方法。根據(jù)這一原則凡屬于本期應(yīng)獲得的收入，不論其款項是否收到，應(yīng)作為本期的收入來確認，凡屬于本期應(yīng)負擔(dān)的費用，不管其款項是否付出，都作為本期的費用確認。收付實現(xiàn)制原則是指以實收實付為標準確認本期收入和費用的原則。

2.現(xiàn)行預(yù)算會計不能提供完整、透明的政府會計信息

各套報表自成體系、分別編報，無法通過匯總生成政府整體的合并資產(chǎn)負債表，沒有一套能夠完整地反映各級政府的資產(chǎn)、負債和凈資產(chǎn)全貌的合并會計報表?，F(xiàn)行預(yù)算會計雖然提供關(guān)于政府整體的預(yù)算報告（包括未來財政年度的預(yù)算收支報告和預(yù)算執(zhí)行情況的報告），但由于許多類別的財政交易（例如政府基金和預(yù)算外交易）并未包括進來，這些報告并不是完整意義上的政府整體的預(yù)算報告。另外，長期以來，我們只強調(diào)預(yù)算會計為預(yù)算管理服務(wù)，預(yù)算會計是預(yù)算管理的工具，因而造成預(yù)算會計僅側(cè)重預(yù)算資金的收入、支出及結(jié)存的核算，財政每年向人大提交的財政預(yù)決算報告也主要是針對財政收支及預(yù)算執(zhí)行情況，對于使用財政資金所形成的龐大的固定資產(chǎn)及其使用情況、政府舉借的債務(wù)以及還本付息情況、或有負債、稅式支出、預(yù)算資金的使用效果等缺乏有關(guān)的信息披露，不僅立法機關(guān)、審計機關(guān)和社會公眾難以進行監(jiān)督，財政部門自己也缺少了宏觀決策所需的重要信息。

3.單一地采用收付實現(xiàn)制會計基礎(chǔ)存在的局限性

收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)下：（1）信息比較“滯后”和“狹窄”。首先收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)通常是在“壞結(jié)果”發(fā)生之后才計量和確認交易，如果管理者和決策者基于這類信息做出決定那么就可能錯過采取行動的最佳時機。其次，對于非現(xiàn)金的收支不予以入帳，不能完整地反映營運業(yè)績，也不提供與績效相關(guān)的服務(wù)成本信息，從而對宏觀經(jīng)濟決策、健康運行產(chǎn)生錯誤的導(dǎo)向，不利于防范和化解政府的財政風(fēng)險。（2）收付實現(xiàn)制使內(nèi)部操作成為可能，由于現(xiàn)金收付的時間與交易發(fā)生的時間不一致，使得當(dāng)事人有更多的機會去操縱現(xiàn)金收付的時間。

三、改革現(xiàn)行的政府會計

為了全面反映政府對受托資源的管理情況?全面揭示政府債務(wù)?實現(xiàn)財政透明?對我國現(xiàn)行的政府會計進行改革很有必要。那么從哪些方面進行改革呢？筆者認為?應(yīng)著重對會計目標、會計主體、會計報告、會計核算基礎(chǔ)等方面進行改革。

1、構(gòu)建政府會計目標

會計起源于受托責(zé)任?這是我們研究會計理論、解決會計問題的出發(fā)點之一。離開受托責(zé)任談會計?無異于舍本逐末。然而?我國《會計法》和有關(guān)會計制度沒有明確提出受托責(zé)任。我國應(yīng)該引進政府受托責(zé)任的概念?從會計目標上開始轉(zhuǎn)變?只要目標定位好?其他的問題就能迎刃而解。

政府機關(guān)是依法行使國家權(quán)利、管理國家事務(wù)的機構(gòu)?由于其代表國家意志?執(zhí)行公共財政資源的籌集、使用和管理?就必然要受到資源提供者的監(jiān)督。政府部門必須對資源使用的經(jīng)濟性、有效性負責(zé)。政府有義務(wù)向委托人（社會公眾）公開呈報有關(guān)信息?以便監(jiān)督和評價政府的忠誠與效率。隨著財政體制改革、行政體制改革的深入?公眾日益迫切需要了解政府對公共資源配置的公平與效率信息?并利用政府的財政信息和政策導(dǎo)向作出市場判斷和正確決策。因此?政府會計目標的設(shè)計應(yīng)能幫助政府履行公共受托責(zé)任?把目標建立在強調(diào)公共受托責(zé)任的邏輯起點之上。

4、逐步完善政府財務(wù)報告的披露內(nèi)容

1.增加政府層面財務(wù)報表和基金層面財務(wù)報表

利用基金層面財務(wù)報表著重提供以下三個方面的信息：（1）預(yù)算執(zhí)行情況?即政府是否按照《預(yù)算法》的規(guī)定?將財政資金用于預(yù)算限定的用途?專款專用；（2）國有資產(chǎn)方面的信息?特別是國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及國有資產(chǎn)保值增值的情況；（3）社會保障基金管理和使用情況的信息。另外還應(yīng)將各類基金財務(wù)報表的數(shù)字匯總?合并為政府部門、各級政府的財務(wù)報告?以全面反映政府受托責(zé)任的履行情況。

2.增加現(xiàn)金流量表

我們可以借鑒企業(yè)會計改革的成果?發(fā)揮預(yù)算會計長期采用收付實現(xiàn)制的優(yōu)勢?編制我國政府會計的《現(xiàn)金流量表》?有效解決目前我國在現(xiàn)金流量信息方面的短缺現(xiàn)象?從而滿足宏觀經(jīng)濟決策對經(jīng)濟前景預(yù)測的需求。

參考文獻：

[1]劉玉廷《我國政府會計改革的若干問題》，會計研究，2004年第3期

[2]尚海濤.對財政總預(yù)算會計改革的思考與建議[J].財會研究，2004?（2）：13-15.