房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)管理制度的法律思考

摘要 資質(zhì)制度是政府行政主管部門對從事專門經(jīng)營活動(dòng)的企業(yè)的業(yè)務(wù)能力、管理能力、人才實(shí)力、資金數(shù)量等多方面進(jìn)行審查，以確認(rèn)其經(jīng)營服務(wù)的范圍并發(fā)相應(yīng)的資格證書的一種制度。我國實(shí)施房地產(chǎn)企業(yè)資質(zhì)管理制度以來，對提高房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)質(zhì)量、發(fā)揮投資效益、調(diào)控行業(yè)規(guī)模、加強(qiáng)安全生產(chǎn)、提高從業(yè)人員素質(zhì)等都起到了很好的作用。然而隨著房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)的不斷發(fā)展，尤其是近年來在高房價(jià)的刺激下房地產(chǎn)企業(yè)數(shù)量的爆發(fā)性增長，這一制度的適用逐漸暴露出了很多問題，引起了政府和房地產(chǎn)法學(xué)界的高度關(guān)注。

關(guān)鍵詞 房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè) 資質(zhì)管理制度 年檢 動(dòng)態(tài)管理 信用管理 個(gè)人責(zé)任

一、制度演變

自 1989 年建設(shè)部發(fā)布《城市綜合開發(fā)公司資質(zhì)等級標(biāo)準(zhǔn)》以來，我國對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)一直都實(shí)行資質(zhì)管理制度。1993 年 11 月 16 日，建設(shè)部頒布了《房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》（28 號令）通過部門規(guī)章明確規(guī)定房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的資質(zhì)每年核定一次。2000 年 3 月 29 日，建設(shè)部發(fā)布了新修訂的《房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》（77 號令），規(guī)定房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)實(shí)行四級資質(zhì)管理制度。自實(shí)施資質(zhì)管理制度以來，對規(guī)范房地產(chǎn)市場準(zhǔn)入及加強(qiáng)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)經(jīng)營管理取得了良好成效，但隨著房地產(chǎn)市場的發(fā)展，這一管理制度在實(shí)踐中也遇到了一些新問題，面臨理論與實(shí)踐的雙重沖擊。

二、現(xiàn)實(shí)問題及思考

1.房地產(chǎn)企業(yè)越級開發(fā)簽訂的合同效力認(rèn)定問題規(guī)定不明確。

房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)不具備相應(yīng)的開發(fā)資質(zhì)而越級開發(fā)，尤其是在房地產(chǎn)聯(lián)合開發(fā)項(xiàng)目中對外簽訂的合同效力認(rèn)定問題，在法律上的規(guī)定幾經(jīng)變化，至今仍未有定論性結(jié)果。根據(jù)《房地產(chǎn)管理法施行前的案件問題解答》規(guī)定，不具備房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營資質(zhì)的企業(yè)與他人簽訂的以房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營為內(nèi)容的合同，一般認(rèn)定無效，但在一審訴訟期間依法取得房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營資格的，可以認(rèn)定合同有效。但是隨著《合同法》的出臺，“不輕易認(rèn)定合同無效”的審判原則也逐漸落實(shí)在房地產(chǎn)案件糾紛處理過程中。2004年11月《最高法院關(guān)于審理國有土地使用權(quán)司法解釋》的出臺，對該等司法趨勢予以了明確，《解釋》第15條規(guī)定：“合作開發(fā)房地產(chǎn)合同的當(dāng)事人一方具備房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營資質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同有效。當(dāng)事人雙方均不具備房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營資質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無效，但起訴前當(dāng)事人一方已經(jīng)取得房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營資質(zhì)或者已依法合作成立具有房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營資質(zhì)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同有效”。由此我們可以看出，法律對于房地產(chǎn)企業(yè)越級開發(fā)簽訂的合同效力認(rèn)定問題搖擺不定。

2.房地產(chǎn)企業(yè)資質(zhì)管理的目的不清晰。

房地產(chǎn)企業(yè)資質(zhì)管理制度的目的應(yīng)該是約束或者規(guī)范企業(yè)的市場行為，然而目前我國的資質(zhì)管理方式較為單調(diào)，動(dòng)態(tài)管理、信譽(yù)管理相對缺乏。當(dāng)前行政主管部門主要通過資質(zhì)年檢來管理開發(fā)企業(yè)，這屬于事后監(jiān)督，它不利于發(fā)現(xiàn)和解決開發(fā)企業(yè)的現(xiàn)場問題并對此有效規(guī)制。一些地方在資質(zhì)年檢中往往略顯被動(dòng)、靜止，忽視了動(dòng)態(tài)的管理，忽視了企業(yè)的信用管理，資質(zhì)審核無法與現(xiàn)場檢查、企業(yè)信用評估、群眾投訴、拖欠工程款處理等工作有效結(jié)合，陷入類似“評職稱”的材料審核的資質(zhì)管理體制往往管不住、管不好開發(fā)企業(yè)。

3.房地產(chǎn)企業(yè)資質(zhì)年檢制度工作陷入困境

從各地每年的年檢的通知來看，年檢通知的內(nèi)容、要求及申報(bào)的材料等基本不變，只是格式順序有些調(diào)整。年檢審查流于形式，面對每年大量需要年檢的企業(yè)，管理部門不可能對每一個(gè)企業(yè)的真實(shí)狀況進(jìn)行一一核實(shí)，最終這種檢驗(yàn)也就成了走過場。更為嚴(yán)重的，是年檢資料頻繁造假，企業(yè)在申報(bào)年度生產(chǎn)經(jīng)營、開發(fā)項(xiàng)目情況及財(cái)務(wù)狀況等事項(xiàng)時(shí)，為了通過年檢，偽造材料的情形屢禁不止，比如審計(jì)報(bào)告，有的企業(yè)就是找會計(jì)師事務(wù)所做一份虛假的報(bào)告，在年檢的時(shí)候?qū)①Y金劃入，年檢通過后，資金又被劃走。同時(shí)這一制度滋生了巨大的權(quán)力尋租空間，不僅有礙于正規(guī)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)通過審核，更使相當(dāng)部分本該淘汰的企業(yè)繼續(xù)存在于市場之中。

三、立法前瞻性分析

要建立合理有效的房地產(chǎn)企業(yè)管理制度，就要首先明確我們建立這個(gè)制度的價(jià)值追求，即對于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的經(jīng)營行為進(jìn)行有效的規(guī)制，為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的，筆者認(rèn)為可以從以下三方面著手。

一、嚴(yán)格限定越級開發(fā)對外簽訂合同效力補(bǔ)定的時(shí)間限制。

當(dāng)事人在起訴以前取得了相應(yīng)的開發(fā)資質(zhì)，那么其簽訂的合作開發(fā)合同即是有效的，而“起訴前”這一時(shí)間限制是極其不明確和不固定的，為了房地產(chǎn)行業(yè)的健康發(fā)展和法治社會的建設(shè)，法律必須對這一效力補(bǔ)定行為規(guī)定明確的時(shí)間限制，即確認(rèn)在簽訂合同之后一段時(shí)間內(nèi)仍未取得房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)所要求的相關(guān)資質(zhì)則喪失補(bǔ)定合同效力的機(jī)會，并要求違規(guī)違法操作的企業(yè)給因此受到損失的善意第三人以賠償。

二、加強(qiáng)政府監(jiān)管，尤其注重對主要環(huán)節(jié)的監(jiān)管。

房地產(chǎn)開發(fā)主管部門對開發(fā)企業(yè)的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)突出在對開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，尤其是項(xiàng)目質(zhì)量方面，注重竣工驗(yàn)收。筆者建議取消不能滿足市場經(jīng)濟(jì)要求的年檢制度，加強(qiáng)對開發(fā)企業(yè)的動(dòng)態(tài)管理，比如主管部門可以定期、不定期進(jìn)行抽樣檢查或到項(xiàng)目實(shí)地進(jìn)行檢查，加大對企業(yè)違法行為的查處處罰力度。加強(qiáng)對開發(fā)企業(yè)的信用管理。應(yīng)該將信用管理作為對開發(fā)企業(yè)管理的常態(tài)手段，將工程質(zhì)量、群眾投訴、拖欠工程款處理、虛假宣傳、違規(guī)銷售等作為考評指標(biāo)，來決定對開發(fā)企業(yè)資質(zhì)的核定、升級、降級、注銷、吊銷。

三、強(qiáng)化民事責(zé)任，尤其是從業(yè)人員的個(gè)人責(zé)任。

要有效規(guī)制目前房地產(chǎn)開放行業(yè)的諸多亂象，強(qiáng)化市場主體的民事責(zé)任無疑是一個(gè)有效的手段，但是我國現(xiàn)階段實(shí)行的房地產(chǎn)企業(yè)管理制度傾向于對企業(yè)的民事責(zé)任要求，忽略了對企業(yè)內(nèi)執(zhí)業(yè)人員的民事責(zé)任承擔(dān)要求。根據(jù)我國現(xiàn)行的資質(zhì)制度規(guī)定，企業(yè)是市場行為的主體，執(zhí)業(yè)人員只能注冊到企業(yè)并作為企業(yè)內(nèi)部人員進(jìn)行工作，這就導(dǎo)致了企業(yè)內(nèi)部的執(zhí)業(yè)人員因個(gè)人過失造成工程質(zhì)量問題或者合同違約時(shí)，往往只是企業(yè)法定代表人承擔(dān)責(zé)任，而執(zhí)業(yè)人員沒有承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，缺少針對性的責(zé)任追究，導(dǎo)致執(zhí)業(yè)人員責(zé)、權(quán)、利的嚴(yán)重不匹配。執(zhí)業(yè)人員承擔(dān)較少的風(fēng)險(xiǎn)，致使其工作責(zé)任心不強(qiáng)，創(chuàng)造性、能動(dòng)性不足，最后企業(yè)遭受損失，甚至影響整個(gè)行業(yè)的發(fā)展活力。強(qiáng)化個(gè)人執(zhí)業(yè)責(zé)任，必須進(jìn)行執(zhí)業(yè)注冊專業(yè)設(shè)置框架體系研究與建設(shè)，避免多頭管理和交叉執(zhí)業(yè)，這是強(qiáng)化個(gè)人執(zhí)業(yè)責(zé)任的基本條件在此基礎(chǔ)上，推進(jìn)個(gè)人執(zhí)業(yè)資格管理有關(guān)法規(guī)的建設(shè)工作，盡快實(shí)行個(gè)人執(zhí)業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)制度，主管部門在執(zhí)業(yè)人員的注冊管理機(jī)制、執(zhí)業(yè)行為和約束、執(zhí)業(yè)責(zé)任、不良行為和責(zé)任追究等方面研究制訂和完善相關(guān)配套制度。

我國的資質(zhì)管理制度產(chǎn)生的時(shí)代背景已經(jīng)發(fā)生變化，經(jīng)濟(jì)體制也發(fā)生了巨大變化，導(dǎo)致房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)管理制度同市場經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)。因此，改革現(xiàn)有資質(zhì)管理制度是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，也是房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的必然要求。

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鄭皓元 男 1992年8月6日 山東省青島市平度市田莊鎮(zhèn)東百家村 漢族 中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院 民商法方向