食品安全風險評估的公眾參與研究

【摘要】食品安全風險評估由于涉及到較高的科學背景與專業(yè)知識，我國現(xiàn)行的食品安全風險評估機制以遵循專家意見為主，以至于限制了公眾的參與。本文以目前食品安全風險評估機制為著眼點對公眾參與風險評估機制的必要性進行剖析并提出相關建議，以便于食品安全風險評估更為契合當前食品安全發(fā)展形勢。

【關鍵詞】食品安全 風險評估 公眾參與

民以食為天，食以安為先。食品安全關乎到每一個人的的日常生活及健康安全，但是近年來隨著一系列的重大食品安全事故如紅心鴨蛋事件、多寶魚事件，尤其是“三鹿奶粉事件”的發(fā)生以致一時滿城風雨而人心惶惶。此類食品安全事件的頻繁發(fā)生不僅表明我國食品安全的不確定因素在增加，亦從側(cè)面反映了制售假冒偽劣食品問題尚未根治，連續(xù)不斷被曝光的各類食品安全事故也側(cè)面催生了《食品安全法》的頒行。該法的實施不僅標志著實施已近14年的食品衛(wèi)生法的終結(jié)更是顯示了中國食品安全監(jiān)管觀念及監(jiān)管模式的本質(zhì)轉(zhuǎn)變。新法充分考慮到科技發(fā)展對食品行業(yè)的未來影響，取消了食品行業(yè)的免檢制度且規(guī)定將制定統(tǒng)一的食品安全國家標準，其中尤為引人注目的是新法相關法規(guī)所提出來的食品安全風險評估制度。

一、目前我國食品安全風險評估機制所面臨的嚴峻考驗

在廣大公眾對食品安全風險評估制度在我國食品安全監(jiān)管的作用翹首以待之時，我國政府亦不斷加強食品安全監(jiān)管的力度，對食品實行嚴格的質(zhì)量安全監(jiān)管并積極推行食品安全的國際交流與合作以致全社會的食品安全意識明顯提高。在食品安全風險評估與監(jiān)管工作上，不但采取分段監(jiān)管為主兼以品種監(jiān)管為輔的方式，整個食品安全風險評估過程當中更是涉及的衛(wèi)生與工商以及部門質(zhì)檢等多個部門的進行全方位參與。但是新法出臺后接連被曝光的卷土重來的三聚氰胺、陰魂不散的地溝、漂白蘑菇以及染色饅頭等事件卻讓公眾不禁對新法的效力大失所望，尤其是對食品安全風險評估的結(jié)果甚至機制產(chǎn)生質(zhì)疑。以2010年7月的漂白蘑菇事件為例，北京小學生張皓通過科學實驗對食用菌進行了熒光增白劑檢測，11月底“小學生調(diào)查蘑菇九成被漂白”等報道見報，但此報道的數(shù)據(jù)與北京市食品安全辦公室12月1日所通報對北京市場銷售食用菌熒光增白物質(zhì)專項監(jiān)測情況稱樣品監(jiān)測合格率為97.73%的結(jié)論相差巨大，該差距引發(fā)了廣大公眾的關注進而成為了社會熱點事件。小學生與政府部門調(diào)查結(jié)果的巨大反差也引發(fā)公眾質(zhì)疑，在一家網(wǎng)站發(fā)起的關于該事件的投票中，有1100多票選擇相信小學生卻只有8票投向相信工商局。[1]很多的人基于此提出食品安全的風險評估應當構(gòu)建公眾參與機制，那么公眾是否應當參與食品安全風險的評估呢？又當如何促使公眾參與呢？

二、公民參與食品安全風險評估機制的必要性

食品安全風險評估是對特定食品安全危害可能造成的負面后果進行定性或者定量分析，一般包括危害識別、危害特征描、暴露評估、風險特征描述等內(nèi)容，它是食品安全風險規(guī)制的基礎，也是科學防范食品安全風險的重要前提。[2]從《食品安全法》的相關規(guī)定可知目前我國現(xiàn)行食品安全風險評估模式為專家理性模式。基于食品安全風險評估的不確定性和依附性，專家理性模式的不足以及法律所賦予公民的參與權以及公眾參與食品安全風險評估的優(yōu)勢可知公眾參與食品安全風險評估機制是完全有必要的。

（一）食品安全風險評估的不確定性和依附性特征

首先，目前我國的食品安全風險評估采用的是基于科學的專家理性模式，而科學本身有具有的不確定性影響著風險評估過程，加之導致不利健康影響的因素又層出不窮，致使許多的風險領域還處于未知狀態(tài)，且風險評估過程存在大量的數(shù)據(jù)缺口需要在論證過程中引入假設與推理。因此，食品安全風險評估中普遍存在著不確定性，以致于該評估事實上并不是純粹客觀、中立的量化推理，即使科學家持理性客觀立場，也可能基于資料選取、詮釋或推理過程的差異，而得出全然不同的結(jié)論。[3]而風險的本質(zhì)具有主觀性的特點，即現(xiàn)代風險并不完全是物質(zhì)的存在，相當程度上是由社會定義和建構(gòu)的，因此食品安全風險評估具有不確定性。

其次，《食品安全法》第十三條第二款規(guī)定，國務院衛(wèi)生行政部門負責組織食品安全風險評估工作，成立由醫(yī)學、農(nóng)業(yè)、食品、營養(yǎng)等方面的專家組成的食品安全風險評估專家委員會進行食品安全風險評估。根據(jù)該條文的規(guī)定食品安全風險評估專家委員會是由國務院衛(wèi)生行政部門負責組織的，該法雖未明確說明該委員會是否屬于國務院衛(wèi)生行政部門下屬的機構(gòu)，與行政部門的關系又是什么，但是各種提交的風險數(shù)據(jù)或決策建議有受到行政處罰者意向影響的嫌疑又屢為公眾所質(zhì)疑，我國現(xiàn)在擔任食品安全風險評估的機構(gòu)大多隸屬于行政部門，且在經(jīng)費來源方面幾乎完全依靠政府，故我國食品安全風險評估具有依附性。

（二）專家理性食品安全風險評估模式的不足

客觀地說，食品風險評估所要求的專家理性模式在很多方面都具有優(yōu)勢，專家相對與普通公眾而言，其通常擁有關于某一方面的相對完整、全面和客觀的專業(yè)知識，且能夠根據(jù)具體情況預見不同方案所導致的不同的結(jié)果。然而，專家在實施評估的時候，主要是從統(tǒng)計學的角度或者概率的角度出發(fā)，但是食品安全風險不僅僅是一種客觀的物理性存在，也是一種社會的、心理的和文化的建構(gòu)。以2008年奶粉行業(yè)的“三聚氰胺”事件所引發(fā)的連鎖反應為例，根據(jù)上海市食品協(xié)會的一份調(diào)查，“三聚氰胺”事件對上海整個食品行業(yè)的影響都很大，一時間聞“奶”色變，包括甜食、休閑食品行業(yè)等都受到了不小的沖擊，很多以奶粉作為原料的甜食、休閑食品品牌深受其害，甚至已經(jīng)產(chǎn)生了恐慌情緒。這與專家理性模式所隱含的以單一的物質(zhì)性維度作為判斷食品安全風險的否定性后果不太一致，也從側(cè)面驗證了專家理性不足與獨立性不強的弊端。此外，由于參與評估的食品專家自身某些因素（如成為食品生產(chǎn)商的利益代言人）可能導致評估結(jié)果的不準確，而評估機制效力的有效性僅限于專家的評估結(jié)果，則有可能致使食品風險可能性的增加，有時甚至會造成嚴重后果。

此種模式要求設立評估專家委員會對食品風險進行監(jiān)測和評估，將食品安全風險評估決定權徹底交給專家，其中預設了專家的完全理性和絕對“正義”，此種預設在科學程式和經(jīng)驗事實上都是欠妥當?shù)模绊懼称钒踩L險評估制度效用的發(fā)揮，同時也帶來了一些不可回避的問題如實施后我國食品安全事件依然頻發(fā)。可見我們在肯定食品安全風險專家治理模式的同時，也要注意其中存在的可能缺陷，其中通過適度增加公眾參與的相關規(guī)定來彌補這種模式不足，以提高食品安全風險評估結(jié)果的科學性和可接受性。[4]

（三）公眾參與食品安全風險評估的優(yōu)勢

首先，憲法第 41 條明確規(guī)定了參與監(jiān)督權作為公民的一項基本權利，《食品安全法》在立法理念上體現(xiàn)憲法的這一原則精神，并在第10條規(guī)定，任何組織或者個人有權舉報生產(chǎn)經(jīng)營中違反本法的行為，有權向有關部門了解食品安全信息，對食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議。因此公眾具有參與食品安全風險評估的權利。其次，依靠公眾參與以及群防群治才能使食品安全風險評估機制愈加完善，事實表明僅依靠專家理性食品安全風險評估模式下的食品安全環(huán)境是不能令廣大消費者所滿意的，只有廣大公眾參與到食品安全風險評估機制才有可能在源頭上從各方面全方位考慮到食品安全的需求。再者，食品安全風險評估機制需要公眾參與，食品安全監(jiān)管只是手段，而通過嚴格依法監(jiān)管進而為廣大公眾提供安全可靠的各類食品才是最終目標。政府每做出一項服務承諾不僅意味著對一定社會公共資源的利用與配置且還意味著就解決食品安全問題對公民和社會應當履行的社會責任，但在食品安全監(jiān)管過程中，由于缺少公眾的合理參與一定程度上導致了政府做出的監(jiān)管服務承諾沒有實際兌現(xiàn)，故不管是何種類型的服務承諾，都應該通過建立公民有效參與和社會評議承諾考核制度來保障實現(xiàn)。

此外，基于風險信息的不對稱且專家理性與公眾的理性的差距，誰又愿意將自己的健康與生命交給一個自己素不相識甚至還可能覺得有點不靠譜的專家呢？而公眾參與一方面有利于減少利益集團或行政機關風險評估的危險，彌補專家受“從屬性偏見”的影響而產(chǎn)生的不足，另一方面通過參與風險評估而正確認識風險可增進公眾對于風險評估結(jié)果的支持和接受同時亦可防止專家借口專業(yè)判斷而恣意作為而避免走向所謂的技術統(tǒng)治。

三、促使公民參與食品安全風險評估機制的建議

隨著現(xiàn)代社會行政民主化進程的加快，公眾參與行政是不可避免的話題，而食品安全風險評估為公眾所參與更是大勢所趨不可避免。由于食品安全風險評估上的科學證明被附加了相應的價值因素，因而專家與民意之間的價值共識也就成了風險溝通中的重要內(nèi)容，而在我國目前此種內(nèi)容主要是通過公眾參與的方式進行表述。而通過給予法律保障與拓寬公眾參與渠道、實行分層次公眾參與方式并加強相關宣傳教育、政府做好公眾參與的反饋與提升評估透明度等能夠較好的促使公眾參與食品安全風險評估。

給予相關制度法律保障并多方位拓寬公眾參與渠道

（一）立法機構(gòu)在立法的時候應該列出公眾參與食品安全風險評估的相關規(guī)定，充分保證公眾參與評估的知情權與參與權，公眾可以獲取相關的信息并提出自己的意見及表達想法，并相信有關程序會考慮其所提出的意見，可以積極參與提出意見與選擇方案，可以評論部分正式方案，能夠得到政府的反饋并被通知進程及結(jié)果。[5]如食品安全委員會召開正式或非正式的專家咨詢與論證會議時，應該有相關的法律規(guī)定有一定比例的公眾代表參加并能夠充分代表公眾的意愿；再如政府制定相關食品評估的法規(guī)的相關信息、文件和發(fā)表之時，應當充分考慮公眾對該法規(guī)制定的時間、事實及現(xiàn)實基礎的合理性評價，公眾可以任何方式獲得政府所依賴的信息。

由于法律法規(guī)所明確規(guī)定的公眾參與食品安全風險評估的渠道極少，公眾參與往往面對的是訴求無門的尷尬境地，因此拓寬公眾參與渠道刻不容緩。如允許公眾通過非政府組織在食品風險評估時對政府的決策提出建議，開辟專門的意見收集機構(gòu)并落實到位；再如允許公眾利用媒體與新媒體反應公眾的意愿，以廈門的PX事件為例，當?shù)氐墓娡ㄟ^短信突破信息限制和封鎖進而聚合了公眾力量最后使得PX項目改變了選址而取得了突破性的勝利。 （二）實行分層次公眾參與方式并加強相關的宣傳教育

由于不同的公眾主體在參與的主觀目的、采用的方式和掌握的技術方法的不同，因而不同的公眾主體在參與的程度和深度上存在非常大的差距。參與的方式不當，有些參與就成了一種形式，甚至成為決策部門欺騙民眾強奸民意的手段。而有誠意的既深入的且有效的公眾參與是一個信息充分披露、公眾完全知情、形成交流互動、公眾充分享有并不斷擴大參與權利的過程。根據(jù)阿恩斯坦的觀點，與公眾擁有的最終決策權相適應，公眾參與呈現(xiàn)出八個階梯，從小到大依次排列為：操縱、訓導、告知、咨詢、展示、合作、授權以及公眾控制。根據(jù)具體情況，如以知識為基礎或者以技術水準為基礎，選擇與之相適應的公眾參與方式，以期達到最好的公眾參與效果。

作為有效改善我國食品安全監(jiān)管問題的一個有效途徑，我們需要政府和公眾的共同努力，加強對公眾參與食品安全風險評估的宣傳力度，提升公眾的參與意識，引導公眾有序的參與到食品安全風險評估的工作中來。根據(jù)調(diào)查顯示，日前在我國針對公眾參與食品安全監(jiān)管的宣傳和教育活動并不多，主要是一些零散的媒體節(jié)目或是相關部門在街頭開展的食品安全宣傳活動且缺少對與食品相關的從業(yè)者的專業(yè)教育和培訓。要想讓公眾參與到食品安全風險評估工作中，普及食品安全方面的相關知識是必不可少的。關于這點我們可以借鑒以美國食品安全評估機制中的公眾參與模式的宣傳，注重對食品行業(yè)相關單位及其從業(yè)人員的教育與培訓并通過培訓來強化企業(yè)對于社會的責任感并將其作為企業(yè)自強自律增加企業(yè)的市場競爭能力的重要部分，此外相關食品監(jiān)管機關如食品藥品監(jiān)督管理局等與新聞媒體合作，定期或不定期的對公眾發(fā)布食品安全的相關信息并進行食品安全知識的大幅度宣傳。

（三）政府應做好公眾參與食品安全風險評估的反饋并提升評估的透明度

對公眾參與的反饋是獲取參與實效和增強公眾參與信心的關鍵。然而政府的政策通常對食品安全風險評估機制的相關因素起著重要的甚至決定性作用，而公眾對食品安全風險評估機制的參與卻往往流于形式并未起到實質(zhì)性的監(jiān)管作用甚至淪落為政府的推諉的替罪羊。故建立一個真實有效的食品安全公眾參與反饋機制，最主要的是應在公眾與政府食品安全監(jiān)管部門這兩者之間搭建一個溝通和反饋的平臺進而實現(xiàn)政府監(jiān)管部門與公眾的良性互動。政府食品安全決策與監(jiān)管部門應對于公眾所反應的食品安全問題要積極應對并深入調(diào)查，對存在的問題要進行嚴肅對待并及時將處理結(jié)果及地通報給公眾。政府部門對于公眾提出的意見或建議應當加以重視，對征求的意見進行相關科學的論證，避免敷衍了事，對于不能接受的建議亦應說明理由及時反饋給公眾并感謝其熱心參與?？傊O(jiān)管部門需要切實遵循服務型政府的辦公理念，在公眾的心目中樹立威信，使公眾感覺到被尊重與被重視進而增加公眾參與食品安全風險評估的積極性。而食品安全風險評估的專門機構(gòu)應該制定并公開評估機構(gòu)的內(nèi)部管理及公眾參與評估運行程序，公布出版的各類風險評估結(jié)果以及相應的科學建議，并公開評估過程中的各類會議日程與記錄以及科學專家的利益聲明等以提升評估的透明度，將整個評估程序置于陽光之下以構(gòu)建良好的食品安全環(huán)境。

四、結(jié)語

食品是我們賴以生存與發(fā)展的基礎，食品安全與否關系到整個社會每位公民的身體健康與生命安全，食品安全不僅僅事關人類的生存問題，更是一個影響到地區(qū)、國家乃至世界政治經(jīng)濟的大問題。本文認為解決食品安全問題不能只依靠政府的行政強制管理，更需要全社會的共同關注與監(jiān)督，為確保公眾自身的利益不受侵害，就必須將公眾參與引入到食品安全風險評估機制中。通過給予相關制度法律保障并多方位拓寬公眾參與渠道，實行分層次公眾參與方式促使公眾積極參與到食品安全風險評估機制中并加強對公眾進行相關的食品安全宣傳教育，而政府應做好公眾參與食品安全風險評估的反饋并提升評估的透明度。使得公眾參與食品安全風險評估機制不再是一紙空文而能落到實處，為塑造良好的食品安全環(huán)境提供體制架構(gòu)支持。

【參考文獻】

[1] 戚建剛：《我國食品安全風險規(guī)制模式之轉(zhuǎn)型》，《法學研究》2011年第1期

[2] 楊小敏：《我國食品安全風險評估模式之改革》，《浙江學刊》2012年第2期

[3] 曾娜：《我國食品安全風險評估機制的問題探討》，《昆明學院學報》2010年 第5期

[4]彭飛榮：《食品安全風險評估中專家治理模式的重構(gòu)》，《甘肅政法學院學報》 2009年11 月第107期

[5]蔡定劍：《公眾參與——歐洲的制度和經(jīng)驗》，法律出版社，2009年，第13頁

作者簡介：黃玉平，女，1989年11月生，湖南邵陽人，中南財經(jīng)政法大學法學院2012級法律碩士研究生。