以深化改革促京津冀協同發(fā)展

周民良

2014年2月底，習近平同志在北京主持召開京津冀協同發(fā)展工作座談會，并發(fā)表了諸多有關京津冀一體化發(fā)展的重要講話。目前，國家發(fā)改委正在制定京津冀協同發(fā)展規(guī)劃，希望組織制定的相關規(guī)劃能夠發(fā)揮總攬全局、協調各方、創(chuàng)新機制、互利多贏的作用，更好地把市場作用與政府作用發(fā)揮出來，有效推動京津冀協同發(fā)展。

定位重大國家戰(zhàn)略名副其實

曾幾何時，在全國各地出現國家戰(zhàn)略熱，一些省份找?guī)讉€城市一圈，掛一個試驗示范的名稱，尋求中央政府相關部門的批準，就形成自己省份的國家戰(zhàn)略。其后的省份也樂此不疲，爭相競逐國家戰(zhàn)略，導致全國各省份基本上都有國家戰(zhàn)略。結果是，全世界沒有一個國家像中國這樣有如此多的省內“國家戰(zhàn)略”。在國家戰(zhàn)略滿天飛的情況下，國家戰(zhàn)略也就屈尊到和城市群戰(zhàn)略或者小區(qū)域戰(zhàn)略差不多的水平，而國家戰(zhàn)略本應體現的國家層級含義越來越薄弱。人們奇怪的是，一個省份內幾個城市打包的戰(zhàn)略性規(guī)劃需要國家批準，而涵蓋了這幾個城市在內的全省中長期規(guī)劃，卻只需要本省人大批準。從現實背景下看，國家戰(zhàn)略成了各地爭取國家優(yōu)惠政策支持的同義語，一些地方的國家戰(zhàn)略成為園區(qū)建設甚至房地產炒作的重要對象。當然，地方政府熱衷于國家戰(zhàn)略，在很大程度會表現出自己的獨特利益訴求。但各方競逐的結果，就是使國家戰(zhàn)略成為官員設租尋租的對象，進而成為政策粗放型管理的典型代表，國家戰(zhàn)略失去了原有的厚重和權威意味。

把京津冀協同發(fā)展作為重大國家戰(zhàn)略，顯示出總書記對于國家戰(zhàn)略含義的仔細把握和深刻思考。國家戰(zhàn)略的使用要體現國家意志，不能輕易使用。京津冀地區(qū)生產要素豐富多樣，高水平大專院校、科研機構眾多，產業(yè)基礎較好，可以在更大范圍帶動和影響包括遼寧、內蒙古、山東、山西等省份發(fā)展，起到更大范圍的輻射和帶動作用；京津冀地區(qū)有大片的沿海區(qū)域，海路交通可以把貿易延伸到中國以外的世界各地，具有擴大開發(fā)的良好基礎；京津冀地區(qū)科技要素數量多、質量高，人才眾多，但是在很大程度上受制于體制改革滯后的影響，通過深化改革實現創(chuàng)新驅動，可以把生產要素的增長潛力轉化為現實生產力，真正體現沿海地區(qū)的率先發(fā)展；京津冀地區(qū)的環(huán)境污染問題突出，解決污染過重的問題單單靠一個城市或者一個省份難以實現，需要對整個區(qū)域污染來源詳細列表，按照統籌治理的要求全面規(guī)劃和聯防聯控，使這一容納大量中央國家黨政機關、 雙直轄市優(yōu)質資源和眾多高水平科研教學機構的區(qū)域更加宜居，符合國家可持續(xù)發(fā)展在重點區(qū)域重點推進的目標；京津冀地區(qū)產業(yè)結構高低不等，生產結構與消費結構都存在不合理之處，低端產業(yè)甚至于一些資本密集型重化工產業(yè)已經成為污染的重要來源，在這一區(qū)域重視生產方式與消費方式的結構調整，符合轉變經濟發(fā)展方式推進產業(yè)轉型升級的政策要求；京津冀地區(qū)發(fā)展極不平衡，兩大直轄市存在著嚴重的交通擁擠、大城市病突出的問題，而一些周邊區(qū)域如承德、張家口等區(qū)域發(fā)展落后，2005年8月17日，亞洲開發(fā)銀行的一份調查報告首次提出：在國際大都市北京和天津周圍，環(huán)繞著河北的3798個貧困村、32個貧困縣，年均收入不足625元的272.6萬貧困人口。由此可見，人口與經濟過密與過疏的矛盾突出，習近平同志用城市的“胖”和“瘦”形象比喻區(qū)域之間的失衡矛盾，進而希望通過一體化發(fā)展，疏解區(qū)域之間的不平衡性。

所以，從整體上看，京津冀的協同發(fā)展集中了重點帶動、率先發(fā)展、創(chuàng)新驅動、可持續(xù)發(fā)展、轉型升級、區(qū)域協調發(fā)展等若干架構于國家層面的發(fā)展概念，體現了諸多重大戰(zhàn)略在一個區(qū)域的縱橫交織。放眼全國，如此眾多戰(zhàn)略交集于一個經濟區(qū)的狀況并不多見。如果能夠將協同發(fā)展理念準確運用，使諸多宏觀策略有序落腳到京津冀一體化上，一定能夠在這樣一個區(qū)域內實現多重性的國家戰(zhàn)略意圖，并能產生更大的示范和帶動作用?？梢?，將京津冀協同發(fā)展定位為重大國家戰(zhàn)略名副其實、十分得當。

轉變觀念，正確認識和評價京津冀協同發(fā)展

在京津冀協同發(fā)展的相關思路提出后，社會各界進行了不同層次的討論，大部分都是建言獻策、集思廣益，但是也有一些異類的不同聲音出現。對于不同意見和議論的辨識，需要聯系2013年底中央召開的相關會議加以回答，以便社會大眾更好地認識和認同京津冀協同發(fā)展問題。

（一）京津冀協同發(fā)展是“GDP轉移”還是合作共贏？

在各類有關京津冀協同發(fā)展的觀點中，有一種觀點顯得特別突出，那就是把長三角與京津冀比較，認為長三角的蘇南主要靠市場化發(fā)展，而京津冀發(fā)展中把北京的一部分機構遷移到河北是非市場行為，帶有GDP轉移的含義。因為這一說法涉及到政府與市場的關系，我們這里結合十八屆三中全會精神加以回答。

首先，將北京的部分職能轉移到河北并非不符合改革方向。北京的首都地位就具有壟斷性，北京依托于首都優(yōu)勢地位獲得許多項目，對促進首都經濟發(fā)展起到重要作用。但在首都大城市病越來越嚴重而以往建設的項目與城市未來功能定位不符的情況下，疏解部分功能到首都以外合情合理。事實上，在北京市許多次各類會議上，都討論到控制首都的城市規(guī)模，個別專家曾因提出實行人口準入政策遭到諸多媒體的批評。但也由此可看出，各方在控制首都規(guī)模方面的焦慮感。從國際上看，許多國家的特大城市如倫敦、東京等，都采取過控制特大城市甚至把一些產業(yè)遷移出去的做法，北京的功能疏解并非特例或者反常。從國家層面看，主體功能區(qū)規(guī)劃政策明確要求，對沿海一些經濟發(fā)展與資源環(huán)境承載能力不匹配的區(qū)域，按照優(yōu)化開發(fā)區(qū)的政策進行結構調整，北京也符合這樣的條件。疏解城市功能的做法無外乎控制人口或者控制產業(yè)。鑒于控制人口涉及到人的遷徙自由等方面的法律問題，將與城市定位不一致的部分產業(yè)或者事業(yè)職能轉移出去更加合理些。對這一問題，北京市的領導有深刻認識。市委、市政府有關領導明確表示，要有退有進，不宜發(fā)展的產業(yè)堅決退出，增進發(fā)展高精尖類產業(yè)。

第二，將北京的部分職能轉移到河北并不能簡單化為GDP移位的零和博弈。這是因為，北京市雖然土地面積比上海要大，但周圍有大片山地，且因承擔首都功能占據較大空間（比如使館區(qū)），各類職能相對集中就造成城市過于擁擠。通過調整轉移，減輕了北京市的承載壓力，騰出較大空間輕裝前進。其實，就各界紛紛議論的將部分職能遷移到保定，在筆者看來至少有兩個方面的凈收益。一是由于中國人口重心偏于北京的西南，以往各地人口到北京辦事時，相對在程距離較長。如果將部分職能遷移到保定，一部分辦事在保定實現，不僅可以緩解北京的流動人口壓力，還可以節(jié)約辦事人員的在途距離和旅行成本，這種正效應帶有長期累積性。二是大家都知道華北平原包括北京缺水嚴重，需要借助南水北調中線工程輸水，其路線就經保定到北京。轉移部分職能到保定，則意味著將部分機構用水從北京位移到更趨近水源地的保定，這至少減少了輸水成本和沿途滲漏，這種好處也將長期存在。endprint

第三，應該準確使用市場化的概念。任何一種概念使用，都有一定適用范圍和約束條件，正所謂真理前行一步就會變成謬誤一樣，“市場化”也是如此。以往，許多人聲稱城鎮(zhèn)房地產要市場化，不要政府干預微觀活動。但市場化配置資源效率成立的前提條件是，私人利益不能超越或者侵蝕公共利益。假冒、有毒、污染、大城市病等問題都在市場化中出現，也都不能依靠市場自己解決，需要政府加以干預。從城鎮(zhèn)房地產市場看，假如一個家庭擁有數百套住房，在一個人多地少的國家也就意味著，個人私利過度擴張嚴重侵蝕公共空間，也意味著全社會土地的大量浪費。看看世界上實行市場經濟的各個國家，有哪一個國家的居民家庭荒誕地數百套地購買住房而不受特殊政策約束？從這個角度理解，中央出臺的限購政策從微觀層面上看是約束個人的市場行為，但在宏觀層面則是限制增量擴張的空城化?；氐骄┙蚣絽f同發(fā)展的主題上，習近平同志在京津冀協同發(fā)展措施方面強調的第七點，正是要“著力加快推進市場一體化進程，下決心破除限制資本、技術、產權、人才、勞動力等生產要素自由流動和優(yōu)化配置的各種體制機制障礙，推動各種要素按照市場規(guī)律在區(qū)域內自由流動和優(yōu)化配置”，相關部門的規(guī)劃也在按此進行。在整個規(guī)劃還沒有出來前，僅僅看到利益調整的一面而沒有看到利益合作的一面，就先入為主地給其貼上“非市場化”的標簽，甚至有人給京津冀協同發(fā)展戴上“食利城市群”的帽子，不加分析地“攻其一點，不計其余”，批評京津冀協同發(fā)展方向，這不應該是市場經濟下的理性思維。而拿一個規(guī)劃已經批準實施數年地區(qū)（長三角規(guī)劃國務院2010年批準）與一個規(guī)劃還未出臺地區(qū)的部分政策構想作比較，更是“潮打空城”，很難說是一種科學的態(tài)度。

第四，把長三角的發(fā)展簡化為市場化而沒有政府干預未必符合實情。據筆者所知，數年前長三角兩省一市邊界處為爭奪投資，都互設“政策洼地”，至少這是非市場化、有悖于一體化的管理做法。還有，江蘇曾經專門出臺文件，引導蘇南到蘇北合辦產業(yè)園區(qū)并共享收益，蘇南的干部多表示理解和支持，好像很少有人說蘇北“白得了”蘇南的GDP。相應地，為促進中部崛起，國家在臨近長三角的安徽設立皖江城市帶產業(yè)轉移示范區(qū)，吸納來自長三角的產業(yè)轉移，也沒有人說安徽收獲了長三角兩省一市的GDP。可見，如果對任何事情都一味用市場化不市場化的簡單比較法衡量，我們就不能理解中央政府采取過的諸多區(qū)域干預政策，因為西部開發(fā)、東北振興、中部崛起的相關政策，都統統不入“市場化”的法眼。然而，政府在必要的情況下調控市場、干預市場和引導市場，符合市場經濟體制下的政府行為規(guī)范。

（二）京津冀協同發(fā)展“是福是禍”？

在對京津冀問題的討論中，還有一種觀點強調協同發(fā)展對經濟增長的作用。2014年4月2日，新加坡《聯合早報》發(fā)表了一篇文章，題目為《是福還是禍？京津冀一體化惹爭議》，作者認為目前存在兩個正反不同的觀點：一種觀點指稱京津冀一體化可能重現洛杉磯式崛起，另一種觀點則以河北個別工業(yè)園區(qū)為例指出，應該防范高負債推動悲劇式的造城運動。上述這兩種觀點都是強調增長的，但都被刻意打上了京津冀一體化的烙印。

我們知道，中央經濟工作會議在部署2014年工作時，明確提出了推進經濟結構調整包括區(qū)域協調發(fā)展，努力實現經濟發(fā)展質量和效益得到提高又不會帶來后遺癥的速度。在黨中央的文件中，強調防范出現帶有后遺癥的增長速度，就筆者所知前所未有。習近平總書記一再指出，寧可主動將增長速度降下來一些，也要從根本上解決經濟長遠發(fā)展問題。而京津冀一體化規(guī)劃，正是著眼于這一重要區(qū)域的長遠發(fā)展。也就是說，京津冀一體化瞄準的是區(qū)域經濟結構的調整和優(yōu)化過程，而不是短期刺激性措施。由此可見，京津冀一體化當然是福不是禍。個別區(qū)域以往基于增長需要而出現的盲目短期行為，與京津冀一體化毫不相干。

具體地說，雖然中國市場化改革進行多年，但地方政府在組織經濟方面還是有較強作用，在具體的管理運行中地方政府往往一手托兩面：一是通過招拍掛獲得土地收益，二是采取積極措施招商引資。由于刺激性措施是自上而下進行的，一旦中央政府采取較強的刺激措施，地方政府往往會更多地堆積項目，力求以大而多的項目刺激快速拉動經濟，這其中不乏急于求成、未經充分可行性論證的重大工程上馬，這些工程在短期刺激中能夠實現經濟規(guī)模的擴大，但也可能帶來有毒資產擴大化和債務負擔的直線上升；與此同時，地方政府對全社會利用各類機會炒地皮炒房產推波助瀾，搞造城大躍進，通過推高房地產價格持續(xù)獲得吸引大項目進入的補貼資金，這又帶來大規(guī)模的有毒消費和空城化運動。在強刺激的短線思維下，嚴重注水的“波將金村”式政績工程、形象工程不斷增多，除了會取得短期增長而降低長期效率外，與調結構、惠民生的要求南轅北轍。而有毒投資與有毒消費的擴大化，帶來有毒GDP的不斷升高。

正因為如此，就全國各地來說，在潛在經濟增長率下降、投資和信貸增速明顯快于經濟增長速度出現效率下降時，許多經濟學家都認為應該適度降低增長速度，而全國二十余個省市也事實上下調2014年增長速度。各地都認識到，非理性刺激增長做法的可持續(xù)性越來越弱，而其帶來的經濟結構失衡、社會矛盾加劇、債務負擔擴大、資源環(huán)境過度消耗等問題則越積越多。最近，長期關注中國發(fā)展的英國《金融時報》首席評論員馬丁·沃爾夫撰文指出，信貸增長持續(xù)得越久，未來出現措手不及惡果的可能性越大。世界銀行也呼吁中國政府，加快改革土地財政模式。不過，也有學者認為，只有維持相對較高的增長速度，才能保證充分就業(yè)。這一觀點看似合理其實不盡然。從國內來看，大型基礎設施建設項目多為資本密集型，帶動勞動力就業(yè)的作用有限；從國際規(guī)律來看，美國近年來以3%左右的增長速度，實現了國家失業(yè)率從10%以上到7%以下的下降，同時沒有帶來物價的明顯上升，倒值得我們借鑒。

發(fā)展是硬道理，但硬發(fā)展無道理。筆者以為，某些區(qū)域單純?yōu)楸Ｔ鲩L而推動的短期行政行為，與京津冀一體化無關，也應在京津冀一體化中加以防范。

（三）京津冀協同發(fā)展是要炒房炒地還是要長遠發(fā)展？endprint

京津冀協同發(fā)展的規(guī)劃還在進行之中，一些地方就借相關題材炒房炒地，社會大眾議論紛紛。事實上，中央城鎮(zhèn)化工作會議的要旨，就是一方面尊重城鎮(zhèn)化參與方的農民工的平等參與權，維護公平正義，另一方面對空城擴張、泡沫突出、損害環(huán)境特征的傳統城鎮(zhèn)化進行撥亂反正式的糾錯。近期，個別城市以京津冀一體化為房地產投機和造城運動炒作鼓吹的行為，既背離了黨中央關于京津冀協同發(fā)展的本意，也損害了當地長遠發(fā)展的現實要求。

縱觀世界各國的城鎮(zhèn)化趨勢，越來越多的國家注意提升城鎮(zhèn)的空間配置效率。歐洲由于人口較多而土地有限，長期以來采取緊湊型城鎮(zhèn)化模式；美國以往多采取放任市場的模式，以城鎮(zhèn)無規(guī)則爬行蔓延為突出標志，帶來嚴重的土地資源消耗與不合理占用，也降低了城鎮(zhèn)空間的利用效率。但從20世紀90年代開始，美國城市規(guī)劃界高舉“新城市主義”旗幟，以“精明增長”為規(guī)劃主題，出現朝歐洲式緊湊型城鎮(zhèn)化轉向的趨勢。反觀中國在進入21世紀后，在自由放任市場經濟思想引導下，盲目擴張、泡沫發(fā)展在全國較大范圍房地產投機和園區(qū)擴張中得以體現，造成我們這樣一個人多地少國家空城化運動的反常規(guī)式蔓延，與建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的政策要求格格不入。這種竭澤而漁式的傳統城鎮(zhèn)化亂局，在京津冀的一些地區(qū)和城鎮(zhèn)表現也比較突出。

深化改革是京津冀協同發(fā)展的關鍵

那么，解決京津冀協同發(fā)展的重大關鍵問題靠什么？靠深化改革。

事實上，從國際經驗看，一體化發(fā)展本身就是結構性改革的重要內容。根據APEC的相關定義，結構性改革政策是能夠提升市場運行和商業(yè)能力、推進市場進入和效率的政策和機制。以往著眼于投資與貿易一體化的人們發(fā)現，畫地為牢（behind-the-board）的政策會阻礙一體化進程。這種畫地為牢的政策，既可能來自于縱向的政府管理部門，也可能來自于地方政府。APEC等權威機構因而指出，通過結構性改革，打破各種利益限制和行政束縛，促進貿易和投資在更大范圍的自由進入和更廣闊的區(qū)域流動，可以弱化經濟震動，實現較大范圍的經濟穩(wěn)定、釋放增長效率和提高生活標準

促進京津冀協同發(fā)展，就其本質而言是一項重要的結構性改革。

一是在京津冀地區(qū)積極突破制約一體化發(fā)展的體制機制。有關方面正在重大基礎設施建設、產業(yè)布局、生態(tài)建設、公共服務均等化、構建區(qū)域合作機制等方面進行規(guī)劃。這些領域的建設，需要在明確共同利益基礎上明確共同的責任，界定各地政府參與的途徑。應在交通基礎設施共建共享、環(huán)境污染的共同治理、風沙源的治理、反貧困等方面分清責任，完善合作機制，明確各方責任，提高建設水平。與此同時，減少京津冀要素流動的區(qū)域壁壘，清除各類阻止要素跨地區(qū)流動的政策性法規(guī)性障礙。

二是在京津冀地區(qū)強化各級人大和社會各界對地方政府的權力制衡與約束。政府對其職能的履行是通過公共政策實現的，現實中許多政府部門出臺部門規(guī)定、部門政策游離于人大監(jiān)督以外，導致政府公共政策制定與實施的結果存在較大差距。從國際上看，為避免政府部門自行其是，加強對政府公共政策制定和運行的監(jiān)管是現代市場經濟國家的共同做法。在京津冀協同發(fā)展中，積極發(fā)揮人大、政協、媒體等多方面的作用，對政府勇于批評和建言問責，使政府在制定和實施政策各個環(huán)節(jié)得到社會檢驗，使政府的行政不作為、不善作為甚至于不做善為，在廣泛社會監(jiān)督范圍得到有效約束。在完善監(jiān)督制約機制的基礎上，應該發(fā)揮紀檢監(jiān)察部門的職能，加強對相關地方政府財經紀律的嚴格約束。應通過改革加強對政府政績的負面清單管理，對地方不合理債務負擔迅速上升、環(huán)境污染加劇、住房空置問題突出、野蠻拆遷矛盾較大、炒房炒地現象嚴重的區(qū)域，加大對政府官員的紀律檢查和行政問責。

三是在京津冀地區(qū)深化政府行政管理體制改革?！案母锸怯蓡栴}倒逼而產生，又在不斷解決問題中而深化”。通過深化改革簡政放權是必要的，但并不是政府下放權力、發(fā)揮市場作用和激發(fā)市場活力后，市場出了問題政府就沒有責任了?，F代政府管理經濟不僅要求簡政放權，而且要求政府官員勇于擔當、善做善成和正確使用權力。推動政府依法行政，劃清政企、政資、政事、政社之間的關系，健全決策秩序與程序，在依法行政背景下健全政府職權法授、程序法定、行政法限、失誤法糾制度。應通過深化政府改革建立起有序增長的科學基礎。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，逐漸減少對政府組織經濟活動的依賴，剔除GDP中的有毒有害成分，截斷住宅市場與由政府組織的園區(qū)經濟之間的利益關系。

四是在京津冀地區(qū)深化科技體制改革。國家的創(chuàng)新驅動靠什么，靠科研。科研能力的發(fā)揮靠什么，靠機制?？茖W技術是生產力。但沒有好的體制機制，科技生產力就難以充分發(fā)揮和轉化。整個京津冀地區(qū)優(yōu)質科技資源豐富且質量較高，但大專院校、科研院所的改革還有待進一步深化。甚至于在一些部委辦的大院大所內，正常競爭機制沒有建立、創(chuàng)造力強的科研人員待遇不公、正常的用人選人機制沒有建立、科研人員的創(chuàng)新能力與供給要素不匹配、科技管理決策不公開不透明等怪現象大量存在。一些社會科學類研究機構的領導天天喊改革，自己不改革，行政權力壟斷、小團體分利和對公共資源的私相授受也不鮮見。深化科技體制改革，需要建立公開公平、透明運行、科學管理、激勵與約束機制均衡合理的管理體制，根除傳統的效率低下的科研管理模式，大幅度激發(fā)研究活力。與此同時，應該依賴雙向改革推動企業(yè)與科研院所和大專院校的有效結合，加強對資本密集型產業(yè)的流程再造和技術更新力度。

五是在京津冀地區(qū)大力推進新型城鎮(zhèn)化方面的改革。積極推動財稅體制改革，擴大地方財權，使地方財權與事權相一致。鑒于經過西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起等政策實施以來，各地的基礎設施缺口明顯縮小，可以較大規(guī)模地推進對土地財政的改革，這一改革可以先在京津冀地區(qū)推行。加強房產登記與信息聯網，推進累進性房地產稅改革。在城鎮(zhèn)土地出讓過程中，縮小公用土地的征收比重，推進農村集體經營性土地進入市場，同時推進符合城鎮(zhèn)規(guī)劃原來本由城鎮(zhèn)征收的集體土地進入市場，保障農民的收益權。切實深化戶籍制度改革，推進居住證管理方式，在規(guī)范不動產管理基礎上鼓勵人口在城鄉(xiāng)之間的自由流動和遷徙。endprint

提高京津冀協同發(fā)展規(guī)劃的科學化水平

根據筆者參加2004年首都經濟圈發(fā)展規(guī)劃及以往參加規(guī)劃的感受和對規(guī)劃體制改革本身的認識，在京津冀協同發(fā)展規(guī)劃方面注意以下若干方面：

第一，增強質量意識。目前，社會各界期盼京津冀協同發(fā)展規(guī)劃早日出籠的心情可以理解，但是就筆者本人的看法，規(guī)劃的最終推出，寧可慢些也要高質量。而高質量的規(guī)劃應該把中央的相關文件精神與京津冀地區(qū)的實際情況結合好，要把十八屆三中全會、中央經濟工作會議和中央城鎮(zhèn)化工作會議精神和習近平總書記關于京津冀協同發(fā)展的講話更好地融入到京津冀協同發(fā)展規(guī)劃中，順應區(qū)域發(fā)展的科學規(guī)律，提高規(guī)劃的可操作性。

第二，增強問題導向意識。以往一些地方進行的規(guī)劃，往往成為對未來描述的規(guī)劃，對現有的問題認識不清楚，從現狀到達未來的途徑不清晰，也導致規(guī)劃的操作性不強，規(guī)劃因時而異、因人而異，變動不居。強化問題導向，就是要把對問題的分析、未來可能生成的問題、發(fā)展目標和從問題到最終解決路徑清晰地描述出來。

第三，準確把握京津冀各個城市的發(fā)展定位，強化分工合作意識。京津冀協同發(fā)展，需要明確各個城市的功能，把與北京發(fā)展功能不一致的職能擴散出去，強化周邊城市的承接功能，實現整個區(qū)域的城市疏密有致、合作共贏。根據這一要求，擴散和疏解北京的部分功能基本取得共識。但在遷移行政機構時需要慎重評估、科學決策、規(guī)范運行，不得出現明顯增加行政成本、弱化行政監(jiān)督和降低行政效率的問題。在企業(yè)遷移時，應該考慮移入區(qū)服務半徑與范圍、是單體遷移還是模塊化遷移、遷移補助的核算、遷移地的贏利模式和配套條件等因素，把涉及的問題考慮細致，把善后工作做扎實。筆者曾經提出過，可以通過行政區(qū)劃的調整，建設京津制造業(yè)產業(yè)帶。這種建立依托于京津兩個特大城市，可以通過行政區(qū)劃調整促進兩個特大城市相向發(fā)展。另外，近期有學者提出，可以在京津冀交界地區(qū)選擇北京新機場周邊的大興南部、廊坊市區(qū)、固安、永清、涿州、武清等地區(qū)，成立跨省市邊界的“畿輔新區(qū)”，這樣既疏解北京的功能，也通過三方合力打造一個適度高增長區(qū)域。

第四，規(guī)劃方案要體現改革思路。在全面深化改革下一步努力中，究竟重點放在改政府還是改市場，成為學術界關注的問題。筆者以為，改政府當然是重中之重。在現代市場經濟運行中甚至包括結構調整中，搭建市場平臺、規(guī)范市場秩序、加強市場調控等等的工作，都提出深化政府管理改革的要求。傳統的發(fā)展規(guī)劃都或多或少是項目集成型的規(guī)劃，希望在京津冀一體化規(guī)劃中突出改革規(guī)劃，就是在刻畫未來藍圖時，更加突出通過改革措施設計實現規(guī)劃目標。

第五，改革規(guī)劃形成機制。在“十一五”規(guī)劃前期，國家發(fā)改委曾經向全社會公開招標，以開門制定規(guī)劃掀起規(guī)劃體制改革的序幕。但規(guī)劃改革的模式卻沒有完全開拓。目前的規(guī)劃存在著封閉制定、項目主導等方面的問題，希望在此次京津冀規(guī)劃中加以改進。中國的規(guī)劃由專家獨立制定，往往在協調關系、上下溝通、暢通意見等方面工作做得不夠，許多問題在規(guī)劃環(huán)節(jié)沒有發(fā)生，但在執(zhí)行規(guī)劃過程中存在大量的矛盾，執(zhí)行難其實反映的是規(guī)劃服務目標過于單一，而在經濟社會系統運行中則存在復雜的多方博弈矛盾。在市場經濟發(fā)達國家，規(guī)劃中涉及的利益矛盾與沖突往往在規(guī)劃環(huán)節(jié)就通過廣泛醞釀和討論加以解決。所以，反而是規(guī)劃制定難但是執(zhí)行相對容易。在現代社會矛盾比較復雜的背景下，規(guī)劃制定盡可能多考慮各方要求，同時擺明各方利益與矛盾，并提出解決方案。要使任何一個參與方都知道自己的責任是什么，規(guī)劃用作什么目的，從而形成執(zhí)行規(guī)劃的合力。

第六，形成推進規(guī)劃實施的組織機制。在中央全面深化改革領導小組下設京津冀一體化推進領導小組是必要的，未來可以在積累經驗的基礎上轉型為地區(qū)改革部，專門推進全國的區(qū)域改革，包括進一步研究中央與地方關系、重大區(qū)域結構調整、地區(qū)優(yōu)惠政策規(guī)范、區(qū)域創(chuàng)新推進、區(qū)域政策制定等重大問題，當然近中期可突出京津冀協同發(fā)展的政策推進與政策評估。endprint