京津冀新棋局

京津冀一體化發(fā)展規(guī)劃編制已歷10年而蹭蹬不前。今年春天，經(jīng)由中央最高層的高度關(guān)注和親自擘劃，京津冀一體化發(fā)展迎來了轉(zhuǎn)機(jī)。國家發(fā)改委稱，正在研究編制包括京津冀在內(nèi)的首都經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展規(guī)劃，并適時出臺。

與長三角、珠三角等城市群相比，京津冀區(qū)域發(fā)展極不平衡，北京的“大城市病”日益嚴(yán)重，北京周邊河北境內(nèi)貧困縣連片的“燈下黑”現(xiàn)象，也令人匪夷所思。

本期封面專題聚焦京津冀一體化發(fā)展，以圓桌論壇、作者專稿、專家訪談等多種形式，集中呈現(xiàn)了來自不同區(qū)域、不同機(jī)構(gòu)的專家對京津冀一體化發(fā)展的看法。他們剖析了京津冀一體化發(fā)展止步不前的深層原因，提出了推動京津冀一體化發(fā)展的建議和意見。

隨著一則保定將成為中國“政治副中心”的傳聞，保定樓市房價漲幅居全國首位。從一處高樓俯瞰，保定熱電廠附近圍繞著大片平房，空氣中有輕微的霧霾。CFP供圖

京津冀新棋局

京津冀一體化需要優(yōu)先解決的是思想認(rèn)識的一體化、組織一體化和規(guī)劃一體化。只有先解決這三方面的一體化，其他方面的一體化才有依據(jù)和可操作的平臺

圓桌論壇

主持人：中國經(jīng)濟(jì)報告記者 馬玉榮 吳思

李佐軍

郭春麗

周立群

趙弘

張燕

張貴

南開大學(xué)濱海開發(fā)研究院

常務(wù)副院長

國家發(fā)改委京津冀規(guī)劃咨詢專家

國務(wù)院發(fā)展研究中心

資源與環(huán)境政策研究所

副所長

國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院

經(jīng)濟(jì)研究所發(fā)展戰(zhàn)略與

規(guī)劃研究室主任

北京市社科院副院長

北京市統(tǒng)計局中級統(tǒng)計師

河北工業(yè)大學(xué)

京津冀發(fā)展研究中心

常務(wù)副主任

2014年初，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，京津冀協(xié)同發(fā)展更需要創(chuàng)新思維，破除各自“一畝三分地”的思想障礙，需要從競爭轉(zhuǎn)向協(xié)同合作，以更加開放的視野推動京津冀一體化。京津冀一體化究竟該怎樣破題，本期圓桌論壇約請了六位專家展開討論。

京津冀一體化破冰

中國經(jīng)濟(jì)報告：早在2004年，國家發(fā)改委就開始啟動《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》的編制，并于2010年上報國務(wù)院。京津冀一體化喊了這么年，為什么成效并不顯著？目前體制上的阻力能克服嗎？

李佐軍：京津冀地區(qū)的相關(guān)規(guī)劃已研究或制定了多個，例如國家發(fā)改委正在會同有關(guān)部門和地方研究編制的首都經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展規(guī)劃、河北省出臺的環(huán)首都綠色經(jīng)濟(jì)圈總體規(guī)劃、已啟動研究的環(huán)渤海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要等。

這些規(guī)劃還沒產(chǎn)生預(yù)期效果，主要是因為：一是以前沒有中央最高領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)，只是地方層面的自發(fā)推動，難以取得實質(zhì)性進(jìn)展；二是就京津冀一體化一直沒有設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會議制度，缺乏強(qiáng)有力的推進(jìn)和實施規(guī)劃的機(jī)構(gòu)；三是京津冀各個地區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)和條件不同，如北京和河北周邊農(nóng)村地區(qū)差異比較大，不像長三角、珠三角，周圍小城鎮(zhèn)與大城市在自然條件、發(fā)展水平、區(qū)位條件上差距較小，這客觀上制約了京津冀一體化發(fā)展。

郭春麗：“十二五”前兩年，北京與周邊地區(qū)，尤其是與津冀在交通基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保等方面合作取得一定進(jìn)展，但在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、市場、人才等方面的合作還比較少，一體化合作的深度和廣度還不夠，尚未形成梯度發(fā)展格局。京津冀有兩極，北京和天津功能互補(bǔ)性不強(qiáng)。主要與以下幾方面的原因有關(guān)：一是受行政區(qū)劃的影響，區(qū)域內(nèi)同質(zhì)化競爭，尚未形成統(tǒng)一的人才流動市場、資本市場、技術(shù)交易市場、產(chǎn)權(quán)交易市場，加之區(qū)域整體資源日益短缺，協(xié)調(diào)難度大，造成重復(fù)建設(shè)和資源低效配置；二是北京首位度高，而周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的程度和水平較低，產(chǎn)業(yè)對接困難，尤其是北京和天津缺乏實質(zhì)性合作以及同構(gòu)化競爭，對周邊地區(qū)的輻射帶動作用未能充分發(fā)揮出來，影響區(qū)域融合發(fā)展和聯(lián)動發(fā)展；三是區(qū)域尚未形成合理的中小城市網(wǎng)絡(luò)體系，缺乏具有一定發(fā)展水平的中小城市作為大城市發(fā)展的依托和延伸。

張貴：京津冀一體化搞了近30年，成效不大，最主要的障礙是行政體制，是諸侯經(jīng)濟(jì)、地方利益和保護(hù)主義作怪。京津冀區(qū)域要想較快較好發(fā)展，就應(yīng)該讓參與區(qū)域一體化的這群主體都得到“好處”，實現(xiàn)互利共贏”，而不是犧牲一方去造福另一方。當(dāng)前京津冀區(qū)域一體化最主要的癥結(jié)恰恰在此。其次，京津冀地區(qū)城市群結(jié)構(gòu)不合理，沒有形成“金字塔”狀結(jié)構(gòu)，而是“啞鈴型”，即兩個特大城市和一群人口100萬以下的中小城市群，缺少300-500萬人口的大城市。

“打破自家一畝三分地思維”，一是要有一個好的制度設(shè)計，二是有較強(qiáng)的執(zhí)行力，三是要遵循市場規(guī)律。對于這個問題，我們也提出了三套方案，初級的維持現(xiàn)狀；中級的成立京津冀領(lǐng)導(dǎo)小組，作為高一級別的組織機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)京津冀三地重大事項和規(guī)劃；最高級的就是三地行政合署辦公，成立一個獨立的行政主體。最后一套方案難度最大，涉及層面廣、牽扯利益多，但成效最好，所以不是沒有可能。

趙弘：三個行政區(qū)合署辦公未必能夠解決問題，因為在北京這個行政區(qū)也無法實現(xiàn)人口、產(chǎn)業(yè)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，大行政區(qū)合并成一個行政區(qū)更不能解決，結(jié)果是一樣的。

京津冀一體化進(jìn)展緩慢的原因主要有以下幾點：

第一，涉及的主體復(fù)雜。這個主體包括兩個直轄市和一個省，在北京直轄市里面涉及軍委、中央部委。如何形成有效的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，對于京津冀一體化至關(guān)重要。建議成立國家層面的京津冀協(xié)調(diào)委員會，沒有這樣高規(guī)格的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、組織機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制，這個區(qū)域的協(xié)同發(fā)展不好推進(jìn)。在這個前提下，要建立一個穩(wěn)定的推進(jìn)機(jī)制，最好能在國家發(fā)改委專門設(shè)立一個司，負(fù)責(zé)推進(jìn)這個區(qū)域的發(fā)展。

第二，面臨體制機(jī)制制約。之所以會形成“一畝三分地”的思維恰恰在于財稅體制，GDP財稅考核機(jī)制不打破，并且衍生到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和區(qū)縣，合作中的各種阻力和困難難以消除。所以京津冀要創(chuàng)新利益協(xié)調(diào)機(jī)制，把這個區(qū)域作為一個財稅體制改革實驗區(qū)，比如探索首都財政。endprint

第三，缺乏頂層設(shè)計。北京發(fā)展到今天就是缺乏頂層設(shè)計，衛(wèi)星城的概念很好，但由于設(shè)計滯后，所以不太成功。需要在北京周邊設(shè)計若干個與主城相互聯(lián)系，規(guī)模有所控制，醫(yī)療、教育、服務(wù)相對完善的衛(wèi)星城來解決北京目前的問題。

中國經(jīng)濟(jì)報告：京津冀三地各有哪些問題需要納入一體化戰(zhàn)略規(guī)劃加以解決？三地應(yīng)分別扮演何種角色？如何實現(xiàn)共贏？

李佐軍：京津冀一體化需要在12個方面采取行動：一是思想認(rèn)識的一體化；二是組織或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的一體化；三是土地、人才等政策的一體化；四是規(guī)劃的一體化；五是人口布局的一體化；六是交通、通訊、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一體化；七是環(huán)境治理和生態(tài)建設(shè)的一體化；八是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一體化；九是產(chǎn)品和要素市場的一體化；十是科技研發(fā)和推廣應(yīng)用的一體化；十一是公共服務(wù)的一體化；十二是品牌的一體化。這十二個方面是一個完整的體系，相互依存，相互促進(jìn)。其中，需要優(yōu)先解決的是思想認(rèn)識的一體化、組織一體化和規(guī)劃一體化。

周立群：京津冀協(xié)同發(fā)展中，河北、天津應(yīng)服務(wù)于北京，從國際經(jīng)驗看，如果周邊的支撐體系不堅實，北京這個世界城市也撐不住。支撐體系包括鐵路交通、空港、海港，還包括制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)體系、周邊的宜居環(huán)境、經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)程度。與長三角、珠三角相比，北京、天津與周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落差大。

張貴：北京最大的優(yōu)勢是首都，圍繞這個優(yōu)勢，附加了諸多的科技、教育、文化資源和社會福利等；天津的優(yōu)勢是國際港口和先進(jìn)制造業(yè)研發(fā)與轉(zhuǎn)化基地；河北更多的是人口和土地優(yōu)勢。目前京津冀三地訴求不盡相同。北京 “大城市病”和霧霾等環(huán)境問題成為最需急迫解決的難題；天津更多的是思考如何借力北京資源發(fā)展自己；而河北相對落后，人均GDP不及京津的三分之一，處于追趕地位，重點是如何在京津發(fā)展中“分一杯羹”。京津冀三地要實現(xiàn)共贏，一方面要探索借助和共享對方的資源，形成互補(bǔ)融合和錯位發(fā)展的戰(zhàn)略。另一方面，要保持合作的可持續(xù)性，須構(gòu)建和創(chuàng)新利益協(xié)調(diào)的補(bǔ)償共享機(jī)制。

張燕：在京津冀一體化大布局中，應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮好天津?qū)ν獯翱诘膬?yōu)勢，將天津打造成京津冀產(chǎn)品和服務(wù)對外的“主戰(zhàn)場”，努力建設(shè)國際港口城市、北方經(jīng)濟(jì)中心和生態(tài)城市。一是應(yīng)著力發(fā)揮海港、空港和海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的作用，提升航運服務(wù)功能，構(gòu)建現(xiàn)代物流體系；二是要加快南港港區(qū)開發(fā)，推動?xùn)|疆保稅港區(qū)開展建立自由貿(mào)易港區(qū)的改革探索，拓展內(nèi)陸無水港，發(fā)展大陸橋運輸，把天津港建設(shè)成為面向東北亞、輻射中西亞的國際集裝箱樞紐港和中國北方最大的散貨主干港。三是應(yīng)著力完善航線網(wǎng)絡(luò)，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)運力，建設(shè)中國北方國際航空物流中心和大型門戶樞紐機(jī)場。以產(chǎn)業(yè)垂直整合為突破口，充分發(fā)揮市場決定性作用，推動京津冀產(chǎn)業(yè)一體化。具體而言，北京將成為京津冀研發(fā)設(shè)計“新高地”，河北將成為京津冀高端制造的“新腹地”，天津?qū)⒊蔀榫┙蚣綄ν忾_放的“主戰(zhàn)場”，最終形成研發(fā)設(shè)計—高端制造—產(chǎn)品銷售一條龍的京津冀一體化產(chǎn)業(yè)新格局。

首都功能疏解與副中心之爭

中國經(jīng)濟(jì)報告：如何理解“首都功能要集中在核心職能上，要把非首都核心職能的產(chǎn)業(yè)發(fā)展盡可能地壓縮和疏解到周邊”？北京目前面臨的城市病問題能否通過疏解得以解決？

張貴：這句話意味著北京發(fā)展定位的重大調(diào)整。大城市病讓北京喘不過氣來，特別是近兩年的霧霾，使得北京的調(diào)整勢在必行。北京必須以空間換發(fā)展，大力疏解四類產(chǎn)業(yè)和部門：一是大紅門批發(fā)市場、動物園批發(fā)市場等勞動密集型產(chǎn)業(yè)鏈上游產(chǎn)業(yè)；二是中央和北京市的醫(yī)院、高校等非市場因素決定的公共部門；三是金融、貿(mào)易和部分央企總部；四是中石化燕山分公司等“三高”企業(yè)。同時，天津也面臨梯度性產(chǎn)業(yè)的功能疏解，把一些附加值低的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)進(jìn)行關(guān)停、重組和轉(zhuǎn)移。北京面臨的城市病問題能否通過疏解得以解決，關(guān)鍵是看疏解推進(jìn)的速度和質(zhì)量。而決定這個的是頂層設(shè)計和執(zhí)行力。

郭春麗：從疏解首都非核心功能來看，低端制造、低端商貿(mào)類可以轉(zhuǎn)移出去，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)可在周邊布局。通過完善服務(wù)-制造功能合作鏈條，拓展服務(wù)業(yè)的服務(wù)半徑，加強(qiáng)面向首都經(jīng)濟(jì)圈的金融服務(wù)、科技服務(wù)、信息服務(wù)、商務(wù)服務(wù)和現(xiàn)代物流服務(wù)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展。探索園區(qū)共建、飛地經(jīng)濟(jì)等產(chǎn)業(yè)合作形式，加強(qiáng)工業(yè)尤其是制造業(yè)領(lǐng)域的跨行政區(qū)域合作。

教育文化類也可以遷出首都。在國外好的大學(xué)很多都在中小城市，如普林斯頓大學(xué)、牛津大學(xué)等。

趙弘：北京功能過多的背后是經(jīng)濟(jì)功能越來越強(qiáng)大。雖然北京提出了“服務(wù)經(jīng)濟(jì)、總部經(jīng)濟(jì)、知識經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展戰(zhàn)略，但是現(xiàn)有的體制機(jī)制使得區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的規(guī)模和質(zhì)量、速度與效益、經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的矛盾面前往往選擇前者，發(fā)展了很多與首都功能不相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)。近10年來，外來人口在批發(fā)零售、住宿餐飲、建筑業(yè)、制造這些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的比重占到三分之二，比如批發(fā)零售業(yè)增加值年均增長達(dá)17.7%，超過了GDP增速和第三產(chǎn)業(yè)增速，這說明北京第三產(chǎn)業(yè)很大一部分是靠批發(fā)零售業(yè)帶動的。2012年的數(shù)據(jù)顯示，北京市批發(fā)零售從業(yè)人員為124.6萬，占全市總就業(yè)人口的11.6%，100個人里有11.6個在搞批發(fā)零售，這個城市就變成批發(fā)零售城市了。

北京的城市病可以歸結(jié)為三個原因。一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展引致人口過快增長，人口增長背后是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力，這表明很難再依靠原來的戶籍政策和行政手段解決北京人口增長問題。二是城市規(guī)劃不合理，單中心格局沒有突破，中心城區(qū)功能過多，大容量、網(wǎng)絡(luò)化的快速軌道交通體系建設(shè)太滯后導(dǎo)致郊區(qū)難以發(fā)展起來。三是體制機(jī)制掣肘，將北京推向不發(fā)展沒出路、越發(fā)展越?jīng)]出路的困境。

治理北京城市病需要跳出北京，跨區(qū)域配置首都城市的某些功能，把一些不適合首都定位的產(chǎn)業(yè)和功能剔除出去。疏解同時也應(yīng)把重心外移，建議在中心城區(qū)設(shè)置限建區(qū)，待城市承載力提高之后再進(jìn)行建設(shè)。

中國經(jīng)濟(jì)報告：2004年，韓國啟用“副首都”世宗市，2005年日本同意在近畿地區(qū)建立“副首都”，美國、荷蘭、南非、玻利維亞等國家法定首都與行政首都均為不同城市，但并沒有明確“副都”的提法。媒體熱議的保定、通州會成為中國“政治副中心”嗎？endprint

李佐軍：“政治副中心”的概念用其他概念來代替比較好，因為這涉及到政府機(jī)構(gòu)的重新布局，很復(fù)雜。拋開這個概念，北京確實有些職能要重新疏解。副中心地點究竟是選在通州、大興等區(qū)縣，還是選在河北保定或廊坊等城市？這需要綜合考慮區(qū)位條件、交通方便程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)、社會接受程度等多方面因素，需要認(rèn)真進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，只站在地方層面考慮是不夠的。

周立群：現(xiàn)在有些媒體關(guān)于“副中心”炒作可信度不高，有一個背景可關(guān)注：許多機(jī)構(gòu)，尤其是政府機(jī)構(gòu)集中在北京，社會人士長期存有看法，將其歸結(jié)為導(dǎo)致首都擁擠等大城市病的原因之一。中國政府機(jī)構(gòu)體系龐大，與此同時，每一個部委都有延伸機(jī)構(gòu)，都集中在北京，我個人認(rèn)為，這種格局要改變，需要嚴(yán)謹(jǐn)論證，我對此保持謹(jǐn)慎態(tài)度。

張貴：北京城市發(fā)展模式是一環(huán)一環(huán)往外的“攤大餅式”，通州是這種城市發(fā)展模式的產(chǎn)物，這種規(guī)劃是衛(wèi)星城，現(xiàn)在來看副作用多，衛(wèi)星城與主城區(qū)應(yīng)有合理距離。從某種程度上說，地理位置恰是通州的劣勢，恰是保定的優(yōu)勢。前提是北京與保定通勤速度要快，無縫對接。但我不贊同“副中心”的提法，這是舊有觀念的引導(dǎo)，現(xiàn)實中炒作起來的，保定只有樓價在漲，不利于保定承接北京功能。經(jīng)濟(jì)學(xué)上習(xí)慣稱“經(jīng)濟(jì)次中心”、“功能城市”， 距離北京約30-70公里，使用城際鐵路可以一站到達(dá)，可以承接北京的制造、化工、金融、醫(yī)療、教育、居住等功能。但在國外和中國歷史發(fā)展經(jīng)驗中，“副中心”幾乎都是失敗的，沒有可借鑒的例子。

趙弘：北京一直沒解決如何從單中心走向多中心的問題，盡管2004年提出“兩軸兩帶多中心”的發(fā)展思路，但設(shè)立了近20個重點區(qū)域，結(jié)果多中心等于沒中心。在這個問題上，東京采取了分階段實施副中心的戰(zhàn)略，把城市建成網(wǎng)絡(luò)化的多中心格局，避免了全面撒開攤大餅的格局。

現(xiàn)在把一些政府機(jī)構(gòu)搬遷到保定的條件不具備，城際鐵路需要一小時，機(jī)構(gòu)過去了，人沒有過去。其他國家遷都成功的案例不多，韓國在離首爾100多公里處建了一個新的城市，但現(xiàn)在困難很大；俄羅斯據(jù)說也在探討，目前也還沒有進(jìn)展。目前看，河北的涿州、廊坊、燕郊、天津的武清、寶坻等地都可以作為備選。唐山和石家莊不能按照北京衛(wèi)星城的思路規(guī)劃，而必須去建成區(qū)域性的中心城市，形成新的增長極，和北京構(gòu)成多結(jié)點、網(wǎng)絡(luò)狀、多中心的城市群格局。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移誤區(qū)

中國經(jīng)濟(jì)報告：河北在承接北京功能疏解和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中面臨哪些困難和挑戰(zhàn)？有何對策？

周立群：對于河北與天津是此次產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接地，有些人認(rèn)識上有誤區(qū)，認(rèn)為北京有部分產(chǎn)業(yè)要轉(zhuǎn)移到天津、河北。我不這么看，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與產(chǎn)業(yè)功能拓展有四種情況：一是產(chǎn)業(yè)平移，如首鋼搬到曹妃甸；二是產(chǎn)業(yè)延伸，其主體部分依然在北京、天津，但其配套企業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈條向周邊拓展；三是功能拓展，北京是比較典型的總部經(jīng)濟(jì)，有些大公司的結(jié)算功能、制造業(yè)的測算功能等可以外遷；四是北京作為首都，國際影響力在日益提升，協(xié)同發(fā)展需要周邊的支撐體系。

趙弘：河北的面積是北京的很多倍，但北京可以轉(zhuǎn)移的資源并不是特別多。事實上北京可以轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)在上世紀(jì)80、90年代已經(jīng)轉(zhuǎn)移得差不多了，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)還有燕山石化，剩下的就是最近20年發(fā)展起來的新興產(chǎn)業(yè)。與其去挖存量，不如著眼于增量，北京目前有1800多項技術(shù)要輻射到全國，轉(zhuǎn)移到河北可能會形成一定的規(guī)模效益。

河北對接首都城市功能疏解要有重點地推進(jìn)。對接和疏解不是每個城市每個縣都可以，一定是有重點的，條件具備的先對接。比如廊坊、固安、涿州、北三縣這幾個地方相對比較完善，可以率先規(guī)劃這些區(qū)域承接北京的功能和產(chǎn)業(yè)?，F(xiàn)在有些無序競爭，要能夠差異化定位，不要形成內(nèi)部惡性競爭。

鑒于京津間在科技和金融等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)方面存在一定落差，且優(yōu)質(zhì)資源和高端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及功能延伸的要求相對較高，河北需在優(yōu)化投資環(huán)境、提升自身承接能力和服務(wù)方面下功夫。一方面，轉(zhuǎn)移、延伸北京優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)資源，實現(xiàn)京津冀公共服務(wù)均等化、普惠化；另一方面，在吸引外部資金和項目時，應(yīng)注重創(chuàng)新內(nèi)部機(jī)制，完善園區(qū)軟硬件環(huán)境，在服務(wù)效率和服務(wù)環(huán)境方面練內(nèi)功，以獨有的、具有特色的比較優(yōu)勢來營造產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的環(huán)境。

張燕：在京津冀一體化中，河北亟需發(fā)揮比較優(yōu)勢，從兩方面著手強(qiáng)化制造業(yè)優(yōu)勢。一方面，圍繞鋼鐵、石化、建材等原材料工業(yè)，著力在完善產(chǎn)業(yè)鏈條、提高節(jié)能減排水平、提升工藝裝備技術(shù)水平、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面取得新突破，繼續(xù)為京津冀產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供原材料支持；另一方面，整合三地產(chǎn)業(yè)資源，吸引北京和天津裝備制造企業(yè)落戶河北，以汽車制造為基礎(chǔ)，大力發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。依托石家莊國家生物產(chǎn)業(yè)、保定國家新能源產(chǎn)業(yè)、廊坊國家電子信息產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展信息、生物、特色新材料、高端裝備制造、節(jié)能環(huán)保、新能源汽車等產(chǎn)業(yè)。

張貴：具體落實中的困難很多，主要涉及“存量”搬遷還是“增量”新建？這些疏解的功能，在承接地能否承接得住、發(fā)展得好？誰為承接而“買單”？

中國經(jīng)濟(jì)報告：京津冀三地產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了明顯的斷層，北京重點發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，天津以先進(jìn)制造業(yè)為主，而河北則以傳統(tǒng)制造業(yè)和農(nóng)業(yè)為主。如何看三地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策？在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，天津和河北是否會出現(xiàn)競爭？應(yīng)如何協(xié)調(diào)？如何在京津冀一體化過程中處理好政府與市場的關(guān)系？

張貴：目前三地產(chǎn)業(yè)政策主要是由本地區(qū)制定，會與京津冀協(xié)同發(fā)展有相抵觸的地方。為協(xié)調(diào)好該地區(qū)政府與市場關(guān)系，首先要理順三地政策法規(guī)，清理相互抵觸、互不對接、不合理的條文條例及內(nèi)部通知、決定等，實現(xiàn)對接協(xié)作；其次，打破商品市場的地方保護(hù)，采用非禁即可的“負(fù)面清單”制度，建立全區(qū)域的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一或互認(rèn)安全管理與監(jiān)督、檢驗、檢疫標(biāo)準(zhǔn)等；第三，促進(jìn)資源要素自由對接對流，特別是北京的金融、技術(shù)、人才以及天津的各類要素交易平臺要增強(qiáng)其流轉(zhuǎn)、擴(kuò)散、服務(wù)功能，形成開放統(tǒng)一的資金市場、勞動力市場、技術(shù)市場和企業(yè)產(chǎn)權(quán)市場，以推動整個區(qū)域的配置效率和整體效益。endprint

趙弘：計劃經(jīng)濟(jì)時代可以靠行政命令讓企業(yè)和事業(yè)單位搬遷，時至今日則要考慮其可行性、成本和代價。北京在過去的結(jié)構(gòu)調(diào)整中曾有過教訓(xùn)，一大批工業(yè)企業(yè)在上世紀(jì)80年代“退二進(jìn)三”的調(diào)整思路下，把總部和制造企業(yè)全部搬到外地或者郊區(qū)，機(jī)構(gòu)出去了，但核心人才也沒有了，最終這批搬遷企業(yè)以失敗告終。今天同樣如此，如果強(qiáng)行命令一些企業(yè)總部、大學(xué)、醫(yī)院遷過去，其結(jié)果只能是一流變成三流。

張燕：當(dāng)前，北京、天津和河北三地均把汽車產(chǎn)業(yè)作為當(dāng)?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模逐步擴(kuò)大，是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。但是，三地產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競爭嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)鏈斷裂普遍存在，產(chǎn)業(yè)鏈區(qū)域間協(xié)同不夠。在京津冀一體化背景下，三地應(yīng)重新調(diào)整汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，依靠自身擁有的特色優(yōu)勢資源，將生產(chǎn)要素逐漸聚集在產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢環(huán)節(jié)。

防止城市病演變?yōu)閰^(qū)域病

中國經(jīng)濟(jì)報告：京津冀一體化涉及首都落后污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，會否將這些產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到別處，造成污染和落后的轉(zhuǎn)移？如何在一體化過程中避免生態(tài)環(huán)境破壞？對轉(zhuǎn)移和被轉(zhuǎn)移地區(qū)分別有何政策待遇？

李佐軍：不贊成污染的空間轉(zhuǎn)移。如果將北京的污染企業(yè)轉(zhuǎn)移到河北，這種空間轉(zhuǎn)移并未解決問題。應(yīng)該制定統(tǒng)一的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，否則達(dá)不到污染聯(lián)防聯(lián)控的目的。政府主要任務(wù)是盡快制定統(tǒng)一的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和政策，由企業(yè)根據(jù)這些制度安排，綜合考慮自己的成本轉(zhuǎn)移和效益，自主選擇。河北在土地、勞動力、原材料成本上有一定優(yōu)勢，可利用這些優(yōu)勢，吸引企業(yè)和投資者前來發(fā)展。

張貴：在現(xiàn)實中，北京、天津向河北首先轉(zhuǎn)移的是服裝加工、食品加工、木材加工、印刷包裝、冶金、機(jī)械制造、小化工等傳統(tǒng)制造業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)都是勞動密集型、資源消耗型、環(huán)境污染型產(chǎn)業(yè)，河北省成了“污染避難所”。而且，這種轉(zhuǎn)移主要集中在唐山、廊坊、保定、滄州和秦皇島等京津周邊地區(qū)和有特殊地理優(yōu)勢或特殊資源的地區(qū)。

這是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的規(guī)律所決定的，但并不是說河北省就得被動接受這些“三高一低”企業(yè)，河北需要有所作為，改變這種不利現(xiàn)狀。一是由被動承接轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訉?，以技術(shù)“進(jìn)鏈”、企業(yè)“進(jìn)群”、產(chǎn)業(yè)“進(jìn)帶”、園區(qū)“進(jìn)圈”為主線，以“缺鏈補(bǔ)鏈、短鏈拉鏈、弱鏈強(qiáng)鏈、同鏈錯鏈”為思路，明確自己有哪些優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，缺少哪些產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，有的放矢地承接技術(shù)含量高、附加值高的產(chǎn)業(yè)；二是建立負(fù)面清單制度，明確河北省不接受哪些產(chǎn)業(yè)，切實落實環(huán)保審批一票否決權(quán)，嚴(yán)格實行地方領(lǐng)導(dǎo)離任審計；三是提升自身承接能力，京津的一些新材料、現(xiàn)代醫(yī)藥和醫(yī)療器械、新一代信息產(chǎn)業(yè)不得不轉(zhuǎn)移到南方，針對這種產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的“梯度差”，河北省應(yīng)該從技術(shù)、人才、產(chǎn)業(yè)集群以及公共服務(wù)等方面提升承接能力；四是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入地必須提前做好承接、對接規(guī)劃，突出本地區(qū)和城市的功能與定位、優(yōu)勢與特色，避免各個地區(qū)各行其是，造成無序發(fā)展和生態(tài)破壞。

中國經(jīng)濟(jì)報告：有人擔(dān)心京津冀一體化的最終“成果”將只是房價上漲。京津冀一體化利好下是否會催生新一輪房地產(chǎn)投機(jī)熱潮？

周立群：京津冀協(xié)同發(fā)展會帶來這個區(qū)域生產(chǎn)要素流動，特別是人口大規(guī)模流動。近年來，據(jù)初步統(tǒng)計，北京每年人口按百萬量級在增加，天津按50萬—60萬量級增加，周邊城市增加幅度小得很。十八屆三中全會《決定》要求嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，是中國在新型城鎮(zhèn)化過程中的政策導(dǎo)向。京津冀“富城窮縣”現(xiàn)象比長三角和珠三角突出，北京、天津周邊有20多個貧困縣，房價落差大，例如，北京有1平方米6萬元房價，到周邊城市則是6000元。房地產(chǎn)開發(fā)商認(rèn)為京津冀一體化是一次商機(jī)。

趙弘：現(xiàn)在京津冀熱已經(jīng)顯現(xiàn)出負(fù)效應(yīng)，先炒股再炒房，這樣無助于解決問題，還會對京津冀發(fā)展形成障礙。根據(jù)國外衛(wèi)星城經(jīng)驗，周邊區(qū)域與中心城市合作需要三個條件：一是城際鐵路快速到達(dá)，修建1小時以內(nèi)的城市圈；二是有價格差，房價、租金等要素價格比中心城區(qū)價格低；三是生態(tài)環(huán)境優(yōu)越。目前來看京津冀合作形勢很嚴(yán)峻，如果再把房價炒起來，一方面會使當(dāng)?shù)乩习傩粘惺芨叻績r，另一方面也失去了對中心城市產(chǎn)業(yè)功能轉(zhuǎn)移的吸引力。這種投機(jī)行為對于整個區(qū)域的治理也是極其不利的，有可能把城市病轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域病。

張貴：一定要理性看待京津冀一體化，冷靜對待目前頻出的各種規(guī)劃和政策。否則，讓這種投機(jī)行為推高房價，反而使得實體經(jīng)濟(jì)得不到發(fā)展，增加了一體化的成本，客觀上會抑制一體化進(jìn)程。

突破口與優(yōu)先序

中國經(jīng)濟(jì)報告：如何才能更好地推進(jìn)京津冀一體化？一體化進(jìn)程中最亟需突破的是什么？

李佐軍：京津冀一體化需要優(yōu)先解決的是思想認(rèn)識的一體化、組織一體化和規(guī)劃一體化。只有解決了思想認(rèn)識問題，各方面達(dá)成了廣泛共識，京津冀一體化才能順利向前推進(jìn)。由于一體化具有一定的外部性，故需要有比三省市更高層面的機(jī)構(gòu)，才能協(xié)調(diào)其矛盾和問題。規(guī)劃藍(lán)圖具有先導(dǎo)性，一方面，要加快制定京津冀地區(qū)總體規(guī)劃；另一方面，要對現(xiàn)有三省市總體規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃等進(jìn)行修改、完善和銜接。只有先解決這三方面的一體化，其他方面的一體化才有依據(jù)和可操作的平臺。

趙弘：政府在京津冀協(xié)同發(fā)展問題上既不能操之過急，也不能無所作為。要做到“兩個突破”、“一個進(jìn)展”：組織結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制有重大突破，利益共享協(xié)調(diào)機(jī)制有重大突破，在基礎(chǔ)設(shè)施一體化、公共服務(wù)一體化布局建設(shè)上有實質(zhì)性進(jìn)展。這樣，才能為京津冀的進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造條件，接下來就是有步驟地打持久戰(zhàn)。

當(dāng)前最重要的是加快與周邊城市城際鐵路的建設(shè)。比如在北京，近10年新增外來人口中朝陽區(qū)占20.5%，海淀區(qū)占15.5%，豐臺區(qū)占11.3%，大興區(qū)占11.1%，通州區(qū)占11.4%，但延慶吸引的外來人口只占0.4%，平谷占0.7%，密云占0.9%。因為平谷、密云、懷柔、延慶不通地鐵和城鐵，因此人口集聚很困難，產(chǎn)業(yè)集聚更困難。同理，要加快京津冀一體化進(jìn)程，就需要加快北京到周邊的城際鐵路建設(shè)。

郭春麗：推動重大基礎(chǔ)設(shè)施共建共享。以城際快速交通、軌道交通體系建設(shè)等為重點，推動交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化，減少城市之間的通勤運輸成本。以推進(jìn)城際信息網(wǎng)絡(luò)、信息中心和互聯(lián)網(wǎng)交換中心建設(shè)等為重點，加大信息服務(wù)設(shè)施共建，降低城市之間經(jīng)濟(jì)活動的交易成本。以物流合作通道和信息平臺建設(shè)等為重點，推動物流基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌規(guī)劃，提高跨區(qū)域物流效率和物流發(fā)展能力。endprint

張貴：首先，在政府層面建立京津冀協(xié)同發(fā)展的行政管理制度。一是成立由國務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)和京津冀三地政府部門負(fù)責(zé)人組成領(lǐng)導(dǎo)組，下設(shè)組織實施規(guī)劃編制、協(xié)同推動和監(jiān)督的常設(shè)機(jī)構(gòu)；二是建立常設(shè)聯(lián)絡(luò)員制度，負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)、溝通和協(xié)調(diào)工作；三是建立專題工作小組，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)組聯(lián)席會議確定的合作項目，開展專項合作。

其次，探索設(shè)立區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作基金。主要用于跨省市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、科技研發(fā)、創(chuàng)新能力建設(shè)、共建園區(qū)以及跨省市專項合作等方面，共建科技成果轉(zhuǎn)化產(chǎn)業(yè)基地，圍繞優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和重點領(lǐng)域開展跨區(qū)域項目合作，共建集教育、科技、技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化與孵化等功能為一體的產(chǎn)業(yè)基地，為合作提供有力的資金支持。同時啟動區(qū)域內(nèi)重大合作項目的前期論證與推進(jìn)，支持跨區(qū)域重大問題的研究。

再次，探索建立合理的利益補(bǔ)償機(jī)制。在水資源、生態(tài)環(huán)境等方面，京津應(yīng)該對付出代價的河北給予利益補(bǔ)償。利益補(bǔ)償不但包括提供水源保護(hù)和生態(tài)修復(fù)所需的資金，而且還應(yīng)以產(chǎn)業(yè)幫扶、人員培訓(xùn)、項目合作、服務(wù)功能延伸等形式加大反哺力度，進(jìn)而建立利益共同體。

最后，改革地方財稅等區(qū)域利益的分配和補(bǔ)償機(jī)制。同時，協(xié)調(diào)統(tǒng)一三省市的法規(guī)政策，在京津冀區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)、科技、環(huán)保、教育、人才、交通等重點專項規(guī)劃的編制方面，實現(xiàn)發(fā)改、國土和城鄉(xiāng)規(guī)劃“三規(guī)合一”。

中國經(jīng)濟(jì)報告：除了基礎(chǔ)設(shè)施、交通一體化外，戶籍、醫(yī)療、教育、公共服務(wù)等方面會不會實現(xiàn)一體化？如何保障其實現(xiàn)？

李佐軍：國內(nèi)相對薄弱的環(huán)保產(chǎn)業(yè)正對有效落實污染治理政策形成制約，污染治理政策與產(chǎn)業(yè)政策尚未協(xié)調(diào)推進(jìn)。應(yīng)該大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)污染治理的科技支撐。2013年9月17日《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細(xì)則》強(qiáng)調(diào)“重點地區(qū)要嚴(yán)格執(zhí)行大氣污染物特別排放限值”，并提出到2015年底的京津冀及周邊地區(qū)火電廠環(huán)保改造具體任務(wù)指標(biāo)。

張貴：要真正推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)戶籍、醫(yī)療、教育、公共服務(wù)的一體化是必然要求。這些訴求的實現(xiàn)困難很大、所需時間很長。但這是方向，否則就不會有真正意義上的一體化發(fā)展。這就要求三方合作，一是擁有優(yōu)質(zhì)資源的京津要把這些資源向河北省延伸和輻射；二是河北要改造和提升自身的公共服務(wù)水平；三是向市場購買這些公共服務(wù)。

郭春麗：探索公共服務(wù)一體化，進(jìn)一步完善首都經(jīng)濟(jì)圈社會保障對接機(jī)制，深化養(yǎng)老保險跨區(qū)域轉(zhuǎn)移政策，探索在首都經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)實行醫(yī)療互認(rèn)制度。積極開展養(yǎng)老服務(wù)跨區(qū)域合作，探索跨區(qū)域異地養(yǎng)老新模式。加強(qiáng)跨區(qū)域公共衛(wèi)生、公共安全等領(lǐng)域的聯(lián)防聯(lián)控。

趙弘：硬條件就是基礎(chǔ)設(shè)施，軟條件就是制度。戶籍制度、高考制度、養(yǎng)老制度、醫(yī)療制度都在阻礙著區(qū)域的一體化。應(yīng)該大力消除北京和周邊區(qū)域間的制度瓶頸，完善一體化公共服務(wù)，通過政府資金引導(dǎo)，逐步解決首都功能疏解的問題。endprint