用清單鎖定權(quán)力邊界

時和興

2014年2月13日，文化部、財政部率先公開行政審批事項目錄，目前共有54個國務院部門曬出了行政審批權(quán)清單。CFP供圖

應該看到，1988年開始的政府職能轉(zhuǎn)變造就了豐厚的改革紅利。但是，經(jīng)濟與社會的快速發(fā)展，改革的不斷深入，又給政府職能轉(zhuǎn)變提出了更新、更高的期待。和發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求相比，目前存在的政府職能還有許多不適應的地方。要想把行政體制改革引向深入，必須弄清有哪些不適應、為什么不適應、怎樣才能適應等問題。否則，對政府職能轉(zhuǎn)變中存在的問題不知其然，也不知其所以然，更不知其應然，那勢必影響全面深化改革的進程。由權(quán)力清單制度和負面清單模式構(gòu)成的清單管理，正是我們知其然、知其所以然并知其應然的有效抓手。

簡政放權(quán)：清單管理知其然

顧名思義，簡政放權(quán)就是精簡政府機構(gòu)和人員編制，減少行政權(quán)力和政府職能，向市場、社會和地方各級政府下放管理權(quán)限，以降低行政成本，提高政府治理的有效性。簡政放權(quán)的起點是摸底核實行政權(quán)力項目，弄清究竟簡什么、放什么、留什么、怎么辦。諸如此類的問題要知其然，就不得不依靠清單管理。當下，清單管理日漸成為一種新的話語，引起人們熱議。無論政策語言，還是坊間論說，權(quán)力清單制度和負面清單管理模式的話題都備受關(guān)注。雖然如此，但在理解上仍然莫衷一是。

欲知其然，首先需要知道清單管理在行政體制改革中居于什么位置。按照政策邏輯，行政體制改革的核心問題是加快政府職能轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變政府職能的 “馬前卒”是簡政放權(quán)，簡政放權(quán)的“當頭炮”是行政審批制度改革，行政審批制度改革的“牛鼻子”便是權(quán)力清單制度和負面清單管理模式。

欲知其然，更需知道權(quán)力清單的確切含義。權(quán)力清單本來是中國行政體制改革實踐的產(chǎn)物，原本不存在成熟的理論定義。從實踐經(jīng)驗的總結(jié)來看，權(quán)力清單約定俗成的含義就是，依法清理行政權(quán)力項目，把行政權(quán)力所管控的事項逐一列出標明，厘清權(quán)力的邊界、責任和流程，從而實現(xiàn)“法無授權(quán)則政府不可為”，推進行政權(quán)力有界規(guī)范運行，政務運作公開透明，確保公民、法人和其他組織的權(quán)利不受侵害。

欲知其然，也需知道權(quán)力清單的淵源。權(quán)力清單制度源于“邯鄲經(jīng)驗”。在行政審批制度改革探索的進程中，河北省最早于2005年嘗試依法清理行政權(quán)力項目，以省商務廳、省國土資源廳、邯鄲市政府為試點，產(chǎn)生了良好的改革效果。邯鄲 “權(quán)力清單”經(jīng)驗應運而生，很快推廣開來。其后，在行政許可法和信息公開條例共同促動下，不少省市開始清理審核行政權(quán)力。邯鄲模式的權(quán)力清單，主線是行政權(quán)力的公開透明，圍繞著權(quán)力公開，進行清權(quán)確權(quán)，通過流程再造，規(guī)范權(quán)力運行，借助電子政務，提高行政效能。

欲知其然，還需知道權(quán)力清單的發(fā)展。全面深化改革把權(quán)力清單制度推向一個全新階段，“減、放、轉(zhuǎn)、并”同時并舉，力求簡政放權(quán)取得實質(zhì)性進展。2013年5月《國務院關(guān)于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》發(fā)布，開啟了新一輪的簡政放權(quán)。 在國務院各部委取消和下放行政審批項目的同時，北京市西城區(qū)政府率先公布權(quán)力清單，接著廣州市政府也公布了行政權(quán)力清單。2014年1月8日，國務院常務會議要求公開國務院各部門全部行政審批事項清單。1月底，國務院發(fā)布《關(guān)于取消和下放一批行政審批項目的決定》。此舉被認為是繼一些地方省市試行權(quán)力事項公開后，中央政府首次向社會公布權(quán)力清單。需要提及的是，富陽市2014年3月7日曬出權(quán)力清單，成為新一輪行政體制改革中第一個詳細公開權(quán)力清單的縣級政府。富陽市從2008年開始推行“權(quán)力清單”制度，迄今歷時六年。從當初追求公開、透明、高效，到這次重在清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)，將曬權(quán)力清單與行政審批制度改革結(jié)合起來，一手公布權(quán)力清單亮家底，一手著力簡政放權(quán)劃邊界，富陽模式成為權(quán)力清單制度跨階段發(fā)展的寫照。

從邯鄲經(jīng)驗到富陽模式，從地方試點到中央政府全面鋪開，從單純量的減少到實現(xiàn)質(zhì)的飛躍，權(quán)力清單制度走過了不平凡的歷程。建立權(quán)力清單制度，重在解決管什么、誰來管、怎么管等問題。有了權(quán)力清單，簡政放權(quán)便知其然。新一輪行政改革強調(diào)簡政放權(quán)，就是要通過權(quán)力清單制度，厘清政府與市場、政府與社會的邊界，理順政府、市場和社會三者之間關(guān)系，放開那些不該管、管不住也管不好的事項，認真管住、管好那些該管的事項。

行政審批：清單管理知其所以然

自2001年國務院部署行政審批制度改革以來，各級政府進行了大量有益探索，取得了明顯成效。單就數(shù)量來看，行政審批項目不斷在取消或調(diào)整，2002年取消789項，2003年取消406項，2004年取消和調(diào)整495項， 2007年取消和調(diào)整186項，2010年取消和下放184項，2012年取消和調(diào)整314項?？偟目磥?，2001年至2012年間累計取消、調(diào)整了2000多項行政審批項目。在數(shù)量減少的過程中，各級政府著力改進行政審批方式，簡化和規(guī)范審批程序，取得了不少積極成果，在很大程度上增強了市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，規(guī)范了政府行政行為，提高了政府管理效能。

然而，當2013年新一輪行政改革啟動之時，以往“不該管、管不了也管不好”的現(xiàn)象依舊存在，社會還在抱怨一些政府部門“該放的不放，該管的不管”。從整體上看，行政審批項目仍存量過多，程序依然過于繁瑣，清理、規(guī)范和改進工作的效果并不理想。

為什么行政審批制度改革效果不佳呢？借助清單管理分析，可知其所以然。究其原因，一是因為行政審批制度改革僅僅停留于在數(shù)量上減少審批項，對于減去的為什么減去，保留的為什么保留，都缺乏深入研究。也就是說，行政審批制度改革只做了算術(shù)題，而沒有認真做好證明題。二是對市場在資源配置中的決定性作用認識不足。之前進行的行政審批制度改革，重要的動因之一在于消除傳統(tǒng)行政審批事項與WTO新規(guī)則的沖突，當時國內(nèi)市場經(jīng)濟的發(fā)育尚未提供徹底全面改革的土壤。三是行政監(jiān)管的體制、機制和機制都存在不完善之處，行政行為本身失控，也難以克服市場秩序混亂。所以，在全面深化改革過程中，在發(fā)揮市場配置資源決定性作用的今天，為更好發(fā)揮政府作用，必須從體制機制上下功夫，以求行政審批制度改革取得實質(zhì)性進步。

首先，行政審批制度改革成功與否取決于監(jiān)管體制保障。傳統(tǒng)的行政審批是在計劃經(jīng)濟體制下政府對經(jīng)濟與社會進行管理的基本方式之一，其本質(zhì)是政府在社會資源配置中的主導作用，不利于發(fā)揮市場在資源配置中的應有作用。第一階段十載行政審批制度改革路，充其量也只是在發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用范圍內(nèi)進行，政府依然在很大程度上決定著主要資源的配置。十八屆三中全會在中國社會主義市場經(jīng)濟體制建立和完善過程中具有里程碑意義，其突出的標志是確立了市場在資源配置中的決定性作用。在新的改革階段，只有從體制上切實處理好政府和市場之間的關(guān)系，才能為新的行政審批體制的形成上提供方向性的保證；只有將資源配置權(quán)還給市場，把政府的主要作用集中于事中和事后監(jiān)管，才能既防止行政審批改革出現(xiàn)反復，又避免市場行為陷于無序。明確了市場在資源配置中的決定性作用后，進一步完善權(quán)力清單制度，健全清單管理，全面正確履行政府職能，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，是中國行政審批制度改革深入推進的必然要求。

其次，行政審批制度改革的成功需要機制創(chuàng)新。摸清底數(shù)是推動整個行政審批制度改革工作的起點，通過權(quán)力清單集中清理行政審批事項是簡政放權(quán)的前提條件。但是，審批改革不能簡單停留在清理和減少審批事項本身，更要通過知其所以然來改進行政審批的路線圖。行政審批是行政權(quán)力主體在公共利益名義下對公民和法人權(quán)利的限制，屬于事前管理并具有一定的自由裁量權(quán)。傳統(tǒng)的審批、核準、審核、備案等方式，大都屬于事前審批。事前審批手續(xù)繁雜，難以避免多頭審批和重復審批的現(xiàn)象。層層審批無限延長了立項和辦事時間，導致市場主體立項猶如萬里長征，公民個人辦事就像長途跋涉。過去人們形象地稱審批過程為公文旅行、圖章旅行，如今一份審批《萬里長征圖》揭示出繁文縟節(jié)在傳統(tǒng)行政審批制度中的固化現(xiàn)象，也促使廣州在新一輪行政審批制度改革中先行一步。一份新的《人在征途》年初亮相，想必正在催動社會治理領(lǐng)域的清單管理改革。如果取消或減少了事前審批，加強了事中事后監(jiān)管，“萬里長征”就不再艱難，“人在征途”的行程也將大為縮短。

在計劃經(jīng)濟時代，行政審批漫無邊際，加之行政管理技術(shù)手段落后，極大地降低了經(jīng)濟與社會事務的效率。中國走向市場經(jīng)濟的進程欣逢電子政務的迅猛發(fā)展，市場和社會日漸融入公共治理機制，簡政放權(quán)的條件大為改善，新的行政審批制度改革要追求的，將不僅僅是效率提升，也是公平的體現(xiàn)；不僅僅是審批數(shù)量的減少，也是審批質(zhì)量的提高；不僅僅是審批自身改革，更是監(jiān)管能力的提升。最大限度減少事前審批，加強事中事后監(jiān)管，才能釋放行政審批制度改革的紅利。

再次，行政審批制度改革的成功離不開制度完善。在行政審批制度改革的進程中，有三份基礎(chǔ)性法律法規(guī)起了決定性作用。一份是2001年《關(guān)于行政審批制度改革工作的實施意見》及《國務院批轉(zhuǎn)關(guān)于行政審批制度改革工作實施意見的通知》；另一個是2003年頒布的《中華人民共和國行政許可法》；再一個是2008年頒布的《中華人民共和國信息公開條例》。其中，最為關(guān)鍵的是《中華人民共和國行政許可法》?！缎姓S可法》旨在規(guī)范所有的行政許可行為，無論稱其為許可、審批、核準、備案、登記，抑或別的什么名稱。據(jù)統(tǒng)計當時有90個稱謂之多，可謂五花八門。值得注意的是，《行政許可法》2004年7月實施，8月份就補發(fā)了《國務院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批項目的通知》。于是，“非許可審批”、“備案制”、“核準制”等行政審批方式以隱蔽的方式續(xù)存下來，規(guī)避《行政許可法》的行為找到了借口。如今，《行政許可法》頒布實施已經(jīng)10年，一些規(guī)定還難以落實。要深化行政審批制度改革，必須回歸《行政許可法》的本意，堅持依法行政，切實用法律“規(guī)范行政許可的設定和實施，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護公共利益和社會秩序，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理”。

有效政府治理：清單管理知其應然

2013年5月，國務院召開全國電視電話會議動員部署新一輪機構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變工作，李克強總理在會上指出，改革不僅要取消和下放權(quán)力，還要創(chuàng)新和改善政府管理，管住管好該管的事。要簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新管理，激發(fā)市場創(chuàng)造活力和發(fā)展內(nèi)生動力。這就意味著，在清理行政權(quán)力基礎(chǔ)上要界定行政權(quán)限，簡化行政權(quán)力、規(guī)范行政行為，約束行政權(quán)力，通過改革與創(chuàng)新提升政府治理的有效性。從清單管理視角來看，有效政府治理模式已初露端倪。

第一，從權(quán)力清單到負面清單，是中國改革開放向縱深發(fā)展的必然。負面清單管理模式既是自由貿(mào)易區(qū)所引發(fā)和國際接軌的要求，也是中國改革進行到一定階段發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用的需要。在行政審批制度改革中，負面清單管理對中國而言屬于新事物。它本來是一種國際通行的外商投資管理辦法，是一個國家禁止或限制外資進入的行業(yè)清單，亦即投資領(lǐng)域的“黑名單”。作為國際上重要的投資準入制度，負面清單濫觴于歐洲，成型于美國。自從1994年北美自由貿(mào)易區(qū)采用負面清單模式處理自由貿(mào)易協(xié)定中的問題起，國際上已有70多個國家采用“準入前國民待遇和負面清單”管理模式。上海自貿(mào)區(qū)掛牌運作以來，這一概念很快進入國人視野。盡管是舶來品，但2014年以來不少省市開始根據(jù)國情探索負面清單管理模式，地方政府嘗試以清單方式明確列出禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)領(lǐng)域和業(yè)務范圍，在清單以外允許各類市場主體依法平等進入，做到“法無禁止公民和企業(yè)皆可為”。這應該說是新一輪行政體制改革中重要的機制創(chuàng)新。剛剛開啟的負面清單管理模式和日趨完善的權(quán)力清單制度相結(jié)合，政府監(jiān)管的體制機制必將不斷走向健全和完善。

第二，從無界權(quán)力到有界權(quán)力，應該是清單管理的目標功能之所在?；谟媱澖?jīng)濟體制的行政審批是一種無界權(quán)力，可以無限繁殖。建立在市場經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的行政許可制度，要求行政審批應該是有界權(quán)力。有界權(quán)力首先是法律的界限。需要在清單管理基礎(chǔ)上，實現(xiàn)政府職能法定、職責法定，確保各級政府都應在憲法和法律范圍內(nèi)依法做該做的事情。一方面，按照“法無授權(quán)則政府不可為”的原則，正向限定政府權(quán)力的邊界；另一方面，按照“法無禁止公民和企業(yè)皆可為”的原則，用倒逼機制反向鎖定行政權(quán)力的邊界，從而拓展市場和社會空間，激發(fā)市場主體和社會組織的活力。其次，有界權(quán)力意味著權(quán)利的界限。權(quán)力清單制度讓公民知道政府在提供哪些和怎樣提供管理和服務，歸根結(jié)底就是要維護和保障公民的合法權(quán)利。

負面清單制度恪守“法無禁止公民和企業(yè)皆可為”的原則，更是為了保障市場主體和公民的權(quán)利。通過權(quán)力清單和負面清單，應該讓公民對自身享有的權(quán)利也一目了然，讓怎么行使權(quán)利如何維護權(quán)利也變得簡便易懂。就此意義而言，人們呼吁“權(quán)利清單”不無道理。行政權(quán)力運行有了權(quán)利界限，自由裁量權(quán)就會受到應有限制，政府透明度將大大提高，尋租和腐敗機會也會相應減少。其三，有界權(quán)力也意味著權(quán)力之間的界限。應當處理好政府、市場和社會三者之間的權(quán)力關(guān)系，發(fā)揮好第一部門、第二部門和第三部門在公共治理中各自應有的作用，這樣才能打造公共治理升級版，實現(xiàn)協(xié)同治理。所以，在新的清單管理模式下，應該真正實現(xiàn)政企分開、政資分開、政事分開和政社分開，為市場和社會主體的活動提供更加廣闊的天地。

第三，從清單管理到責任管理，應該是政府治理有效性的本質(zhì)所在。政府治理的有效性和政府職能范圍的大小之間并非呈正比關(guān)系。如前所述，清單管理是弄清政府職能范圍大小的有力工具，但政府治理的有效性還必須依靠責任來保障。不負責任的行政權(quán)力既會造成失職瀆職降低行政效能，又會破壞法度綱紀影響發(fā)展環(huán)境，也會引發(fā)腐敗尋租吞噬社會正義。從法理上講，權(quán)力與責任密不可分。行政權(quán)力經(jīng)由授權(quán)產(chǎn)生，它必須對授權(quán)主體負責。權(quán)責一致是現(xiàn)代政府的必然要求。在政府治理實踐中，要實現(xiàn)權(quán)力與責任對等，就需要把權(quán)力清單和責任清單統(tǒng)一起來，構(gòu)建完整的政府職責體系。

歷史地看，問責制的引入和行政審批制度改革在中國幾乎同時起步，2003年《行政許可法》頒布之時，也恰恰是因非典刮起問責風暴之年。不過，在逾十年的審批制度改革和問責制度發(fā)展中，二者之間的交集不多。盡管2004年《行政許可法》實施前夕頒布過《全面推進依法行政實施綱要》，也明確提出權(quán)責統(tǒng)一是依法行政的基本原則，但問責制的實施涉及行政許可的案例并不多見。在新一輪的行政審批制度改革中，應該著力加強在這一領(lǐng)域中行政問責制度的建立與完善。對于違反和規(guī)避《行政許可法》的行為，對于不符合權(quán)力清單和負面清單的行政行為，嚴格追究責任，用依法行政杜絕行政審批制度改革中“邊減邊增”和“明減暗增”等現(xiàn)象的發(fā)生。只有將行政審批制度改革和問責制緊密結(jié)合起來，實現(xiàn)從清單管理到責任管理的升華，簡政放權(quán)工作才能真正建立起長效機制，政府職能轉(zhuǎn)變也才能真正創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)公共服務，維護社會公平正義。