京津冀規(guī)劃3.0版“探秘”

崔克亮

有關(guān)京津冀一體化發(fā)展的綢繆、動議和規(guī)劃，歷時已久，而其成為近期中國區(qū)域發(fā)展中的一個熱點話題，是緣于中央最高決策層的垂注和親自擘劃。2014年2月26日，中共中央總書記習(xí)近平主持召開京津冀協(xié)同發(fā)展座談會，要求三地打破“一畝三分地”的思維定式，抓緊編制首都經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃。 此后，京津冀一體化規(guī)劃編制的步伐陡然加快。被視為京津冀區(qū)域規(guī)劃3.0版的首都經(jīng)濟(jì)圈一體化規(guī)劃已呼之欲出。

日前，《中國經(jīng)濟(jì)報告》記者圍繞這一主題專訪了國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長、中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會副理事長肖金成。

在專訪中，他詳解了首都經(jīng)濟(jì)圈一體化規(guī)劃編制的來龍去脈、臺前幕后，并闡述了他對于這個規(guī)劃的長期思考和建議。

化解北京“霧霾危機”和“大城市病”已迫在眉睫

中國經(jīng)濟(jì)報告：京津冀一體化發(fā)展已歷時多年而蹭蹬不前，2014年以來，突獲中央高層高度關(guān)注，最直接的動因何在？

肖金成：最明顯的動因是由于大范圍霧霾的出現(xiàn)。實際上，北京霧霾的形成，和京津冀三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理有很大關(guān)系，和北京市城市規(guī)模過大、機動車過多、空間布局不合理也有密切關(guān)系。

如果照這樣發(fā)展下去，北京市的城市規(guī)模還會繼續(xù)擴(kuò)大，“大餅”將越攤越大；京津之間的競爭會越來越激烈；河北和京津兩市發(fā)展的差距也會越來越大?；谶@些情況，最高層出面強調(diào)京津冀協(xié)同發(fā)展，力度也是空前的。

中國經(jīng)濟(jì)報告：就是說，京津冀一體化發(fā)展首要的目標(biāo)和任務(wù)是療治北京日益嚴(yán)重的“大城市病”？

肖金成：應(yīng)該是的。北京以舊城為核心向外拓展已持續(xù)了半個多世紀(jì)。1990年代以來，伴隨著推土機朝著故宮方向加速掘進(jìn)，北京的城市功能不斷聚集于城市中心，大量城市居民轉(zhuǎn)移至郊區(qū)，城市的擴(kuò)張呈現(xiàn)“單中心+環(huán)線”的蔓延趨勢，這被人們形象地稱為“攤大餅”。

目前北京大城市發(fā)展所帶來的人口、交通、就業(yè)和環(huán)保壓力之重，已經(jīng)影響到居民生活和生態(tài)環(huán)境。

2004年，我所承擔(dān)了北京市產(chǎn)業(yè)布局研究課題，提出疏解中心城區(qū)功能，終止城市建設(shè)“攤大餅”的進(jìn)程，在四環(huán)至五環(huán)之間構(gòu)建生態(tài)圈，在五環(huán)之外建立城市新區(qū)。但這些建議并沒有被完全采納。《北京城市總體規(guī)劃（2004-2020年）》（下稱《總體規(guī)劃》）雖試圖改變單中心城市結(jié)構(gòu)及“攤大餅”擴(kuò)張模式，但該規(guī)劃提出，構(gòu)建“兩軸”（沿長安街的東西軸和城市中軸線的南北軸）“兩帶”（東部發(fā)展帶和西部生態(tài)帶）“多中心”這一新的城市空間結(jié)構(gòu)，而所謂“多中心”即是中關(guān)村、CBD、金融街、奧運村等，仍然聚集在中心城區(qū)內(nèi)。該規(guī)劃雖然提出“加強外圍新城建設(shè)，中心城與新城相協(xié)調(diào)”，但外圍新城由于數(shù)量過多，投資環(huán)境不好，并未吸納更多的產(chǎn)業(yè)和人口，而中心城區(qū)的功能卻進(jìn)一步聚集。2005年1月，該《總體規(guī)劃》獲國務(wù)院批復(fù)之后，北京市對舊城內(nèi)被暫停的131片危改項目做出調(diào)整，決定35片撤銷立項，66片繼續(xù)組織實施，30片組織論證后實施。這些項目仍沿用高強度開發(fā)模式。

2013年2月，北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院發(fā)布的《北京城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的實施效果與戰(zhàn)略思考》指出，《總體規(guī)劃》實施幾年來，全市人口增量的60%，經(jīng)濟(jì)增量的73%，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量的50%仍集中在以舊城為核心的中心城區(qū)，中心城區(qū)仍是全市人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要承載區(qū)。中心城區(qū)既有的城市功能不斷膨脹，單中心問題更加棘手。

與此同時，北京由內(nèi)向外的圈層蔓延也不可遏止。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，2000年至2010年，北京人口增長的空間聚集與擴(kuò)散并存。中心城區(qū)的人口持續(xù)加密，三環(huán)路和四環(huán)路之間的人口密度增量最大，平均每平方公里增長近0.5萬人；四環(huán)路和六環(huán)路之間人口進(jìn)一步填充，共增長約420萬，成為人口總量增長的主要區(qū)域，占總增量近70%。

北京城鄉(xiāng)建設(shè)用地仍然呈現(xiàn)圍繞中心城區(qū)圈層蔓延的態(tài)勢。2011年的衛(wèi)星解譯圖顯示，北京五環(huán)路之內(nèi)的空間已被基本填實，“城市大餅”正在向六環(huán)路攤?cè)ァ?/p>

進(jìn)城上班、出城睡覺，成為許多北京人的生活常態(tài)，交通大潮由此掀動。2013年3月8日，北京地鐵日載客1000萬人次，創(chuàng)歷史新高，且成常態(tài)。這意味著北京每個月的地鐵載客量可達(dá)3億左右，接近美國全國人口總數(shù)。

京津冀規(guī)劃的前世今生

中國經(jīng)濟(jì)報告：最近10多年來，北京單中心城市結(jié)構(gòu)及“攤大餅”擴(kuò)張模式不但未能改變，反而愈演愈烈，那么，京津冀一體化發(fā)展規(guī)劃卻為何遲遲難以出臺呢？期間經(jīng)歷了怎樣的嬗變？

肖金成：事實上，所謂“京津冀一體化”之說最早出現(xiàn)于1982年。然而，京津冀經(jīng)濟(jì)合作的設(shè)想直到2004年才提到國家層面。該年4月份，國家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司在河北廊坊召開京津冀區(qū)域合作會議，三省市發(fā)改委的領(lǐng)導(dǎo)及河北省各地級市的領(lǐng)導(dǎo)參加了會議，會后發(fā)表了《廊坊共識》，在社會各界產(chǎn)生了很大影響，京津冀經(jīng)濟(jì)合作拉開了序幕。

2006年，國家發(fā)改委正式啟動京津冀都市圈規(guī)劃的編制。當(dāng)時編制規(guī)劃的動員大會是在唐山召開的。之所以選在唐山，是因為歷史上唐山的發(fā)展水平和地位均比較高，與京津差距并不是太明顯。后來，由于種種原因，唐山和京津就不在一個層面上了，與兩市規(guī)模相比更不可同日而語。

那次動員大會提出，用一年時間完成規(guī)劃編制。當(dāng)時規(guī)劃范圍是“2+8”。“2”指北京、天津，“8”指河北省除南部的邯鄲、邢臺、衡水外其他8個地級市。

當(dāng)時的背景是，國家“十一五”期間要推動區(qū)域規(guī)劃的編制，計劃先搞四個試點：京津冀都市圈規(guī)劃、長三角城市群規(guī)劃、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃、東北地區(qū)規(guī)劃。第一種類型是都市圈，就是以北京、天津為核心，輻射帶動周邊地區(qū)的發(fā)展；第二種類型是城市群，最初確定的范圍僅包括長三角16個城市；第三種類型是經(jīng)濟(jì)區(qū)，包括成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)和東北地區(qū)。

四個規(guī)劃試點幾乎同時啟動，其中東北地區(qū)的規(guī)劃于2007年編制完成并獲得批準(zhǔn)，長三角城市群規(guī)劃和成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃于2010年獲得國務(wù)院批準(zhǔn)。而京津冀都市圈規(guī)劃直到“十一五”規(guī)劃期末也沒有被批準(zhǔn)。“十二五”規(guī)劃中，京津冀都市圈規(guī)劃已不知所蹤，代之以“首都經(jīng)濟(jì)圈”。

中國經(jīng)濟(jì)報告：“十二五”關(guān)于首都經(jīng)濟(jì)圈是怎么規(guī)劃的呢？

肖金成：2011年3月，國家“十二五”規(guī)劃綱要發(fā)布，提出推進(jìn)京津冀、長江三角洲、珠江三角洲地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，打造首都經(jīng)濟(jì)圈，重點推進(jìn)河北沿海地區(qū)、江蘇沿海地區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)等區(qū)域發(fā)展，建設(shè)海南國際旅游島。

京津冀都市圈不提了，轉(zhuǎn)而提首都經(jīng)濟(jì)圈，但問題又跟著來了，首都經(jīng)濟(jì)圈的范圍有多大？大家又爭論起來。

“首都經(jīng)濟(jì)圈”概念提出后，北京首先主導(dǎo)搞相關(guān)研究，提出“1+3+6”方案?！?”指北京；“3”指天津武清、薊縣、寶坻三個區(qū)縣；“6”指河北的六個地級市，即保定、廊坊、張家口、承德、唐山、秦皇島。

這個方案最大的問題是沒有天津。而原來的都市圈規(guī)劃是包括天津的。不包括天津，但包括秦皇島，給人以舍近求遠(yuǎn)的感覺。因為城市的輻射是由近及遠(yuǎn)的。從這里可以看出京津兩市的關(guān)系有些微妙。

對于新版規(guī)劃，河北提出了自己的訴求：秦皇島距離北京290公里，石家莊距離北京也差不多290公里，為什么可以輻射到秦皇島，而輻射不到石家莊？滄州距離北京比秦皇島還近一些，而衡水也不遠(yuǎn)，為什么不能規(guī)劃進(jìn)來？

說到底，大家對首都經(jīng)濟(jì)圈的范圍是有爭議的。顧名思義，首都經(jīng)濟(jì)圈是根據(jù)北京市的輻射范圍確定的，北京市的輻射半徑最多200公里，若超出這個范圍，就不是首都經(jīng)濟(jì)圈了，就是京津冀了。名稱問題也曾引起爭議。

中國經(jīng)濟(jì)報告：2014年4月9日，國家發(fā)改委通報京津冀區(qū)域規(guī)劃最新動向，規(guī)劃名稱再次改變。從十一五的“京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃”、十二五的“首都經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃”，調(diào)整為“首都經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃”。你認(rèn)為這個名稱準(zhǔn)確嗎？

肖金成：不管叫什么，關(guān)鍵要把規(guī)劃編制好，增強規(guī)劃的科學(xué)性，切實推動京津冀一體化發(fā)展。

首都經(jīng)濟(jì)圈與環(huán)首都圈的耦合與互動

中國經(jīng)濟(jì)報告：你對于這個“首都經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃”有何建議？

肖金成：我的核心觀點是，要通過規(guī)劃加強首都經(jīng)濟(jì)圈與環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈的耦合與互動。

首都經(jīng)濟(jì)圈作為一個區(qū)域系統(tǒng)，客觀上要求要將各地區(qū)的資源配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及區(qū)域布局作為一個有機的整體來考慮，每個城市的發(fā)展計劃必須經(jīng)過調(diào)整與整體規(guī)劃協(xié)調(diào)起來，從而確保區(qū)域健康可持續(xù)發(fā)展。首都經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃，不僅要與本區(qū)域內(nèi)已有的規(guī)劃實現(xiàn)有效對接，還要站在區(qū)域統(tǒng)籌的角度上，因地制宜，綜合考慮，最大限度地發(fā)揮首都經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)部各城市的優(yōu)勢，并實現(xiàn)與周邊地區(qū)的協(xié)同發(fā)展。

第一，優(yōu)化首都經(jīng)濟(jì)圈的空間布局。都市圈形成的本質(zhì)原因是大都市的輻射與帶動，其原動力是都市本身，其范圍大小，取決于輻射力和帶動力。因此，由內(nèi)向外，由強到弱。很顯然，其輻射帶動最強的是北京市周邊地區(qū)，其次是環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域，再其次是環(huán)首都圈之外的區(qū)域，但其輻射帶動力已非常微弱了。

當(dāng)然，城市的輻射并不像水波一樣呈同心圓狀，很可能是沿交通線呈放射狀。但無論如何，其逐漸減弱是客觀規(guī)律。北京市的面積1.64萬平方公里，加上環(huán)首都圈3.01萬平方公里，共計4.05萬平方公里，比日本東京圈3.7萬平方公里還要大，很顯然，東京的輻射力大于北京的輻射力。因此，北京市周圍河北省各市不能被動地接受輻射，像石家莊、秦皇島、滄州、邯鄲、衡水等作為區(qū)域性中心城市，也有自身輻射帶動的區(qū)域，也有城市圈。應(yīng)著力打造各自的城市圈，提高自身的實力和帶動力，不要幻想北京市的輻射和帶動。

作為北京市，應(yīng)擺脫“單中心攤大餅”的發(fā)展模式，跳出北京規(guī)劃北京，在河北境內(nèi)打造“反磁力中心”，才能有效疏解北京市的人口壓力、交通壓力和環(huán)境壓力，增強輻射力和帶動力。

第二，京津冀三省市應(yīng)共同打造京津冀城市群。未來一個時期是中國城市群形成的關(guān)鍵時期。首都圈作為都市圈的特殊形態(tài)，并不能突破都市圈的發(fā)展規(guī)律。從北京市的輻射帶動情況及天津、河北各市的發(fā)展?fàn)顩r來看，正處于成型期向成熟期過渡的階段，即由單向輻射向多向輻射轉(zhuǎn)型的階段，也就是進(jìn)入城市群階段。如本區(qū)域北京與天津兩大都市各自的輻射范圍已經(jīng)不清楚了，唐山、保定的輻射范圍已經(jīng)被北京和天津涵蓋了，這就是原來的“京津唐”突然改稱為“京津冀”的原因所在。就像日本原有京濱、名古屋、阪神三大都市圈，最后耦合為東海道城市群一樣。

長三角、珠三角均在打造世界級城市群。從京津冀的區(qū)位條件與發(fā)展基礎(chǔ)來看，無疑應(yīng)著力打造世界級城市群，加強各城市的分工協(xié)作，形成整體市場競爭力，迅速發(fā)展成為具有世界影響的區(qū)域。

第三，河北省應(yīng)著力打造“京東”、“京南”新區(qū)。河北積極打造環(huán)首都綠色經(jīng)濟(jì)圈，應(yīng)把著力點放在建設(shè)京南、京東新區(qū)，承接世界產(chǎn)業(yè)和東南沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，承接北京市的人口及部分城市功能。其他各縣鎮(zhèn)應(yīng)積極接受北京市的輻射，與北京市各縣鎮(zhèn)進(jìn)行對接。

第四，加強基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，完善京津冀交通體系。共建交通網(wǎng)絡(luò)體系應(yīng)當(dāng)成為區(qū)域一體化的先導(dǎo)和突破口。其重點之一是整合城際公路交通和城市道路交通，積極推進(jìn)大運量的城際快速軌道交通規(guī)劃建設(shè)，為核心城市有機疏散和區(qū)域重新集中創(chuàng)造條件。在減輕北京中心城區(qū)城市道路交通壓力的同時，進(jìn)一步改善京津冀城際之間的交通聯(lián)系。

第五，建立生態(tài)和水資源補償機制。承德市、張家口市和保定市是京、津的水源地和生態(tài)屏障，也是都市圈水土保持和生態(tài)建設(shè)的重點區(qū)域。但張家口、承德兩市經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，而且生態(tài)環(huán)境的治理又是一項投資大、周期長、短期內(nèi)難以見效的自然環(huán)境恢復(fù)工程，僅靠其自身的力量難以完成。生態(tài)建設(shè)屬于典型的公益事業(yè)，過去長期存在“少數(shù)人投入、多數(shù)人受益”，“上游地區(qū)投入、中下游地區(qū)受益”等不合理現(xiàn)象。需要建立和完善跨地區(qū)的生態(tài)和水資源補償機制，通過提供強有力的政策支持和穩(wěn)定的資金渠道，從法律、制度的角度對補償行為予以規(guī)范化，從而實現(xiàn)張、承兩市生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

京津冀的功能定位和產(chǎn)業(yè)分工

中國經(jīng)濟(jì)報告：你認(rèn)為，具體而言，應(yīng)如何明確京津冀三地的功能定位、產(chǎn)業(yè)分工、城市布局、設(shè)施配套、綜合交通體系建設(shè)等重大問題？

肖金成：我認(rèn)為三地的產(chǎn)業(yè)應(yīng)該對接互補。北京肩負(fù)首都功能，除政治、文化、國際交往、科技創(chuàng)新等首都功能外，其余的都可以轉(zhuǎn)移出去。北京的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要升級，比如說發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、金融、商貿(mào)、旅游等，工業(yè)和物流應(yīng)該轉(zhuǎn)移到天津和河北。天津市發(fā)展高端制造業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、國際航運和國際物流。制造業(yè)、能源、原材料、物流業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等應(yīng)主要在河北發(fā)展。

比如說北京第二機場。建一個機場，可以吸引大量產(chǎn)業(yè)和人口。我認(rèn)為，航空服務(wù)業(yè)、制造業(yè)、物流業(yè)等就應(yīng)該在河北發(fā)展，在北京發(fā)展這些產(chǎn)業(yè)，只會使環(huán)境受到更大影響、交通更加擁堵。把這些放在河北，對北京交通、環(huán)境問題的緩解有好處。第二機場的空間布局應(yīng)該重新考慮。

中國經(jīng)濟(jì)報告：三地產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條如何配置和銜接為佳？產(chǎn)業(yè)如何對接，避免同構(gòu)性、同質(zhì)化發(fā)展？

肖金成：河北產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，只能發(fā)展鋼鐵、煤炭這種高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)。如果不發(fā)展這些產(chǎn)業(yè)，河北能搞什么呢？汽車產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)都在京津，現(xiàn)代制造業(yè)、石化產(chǎn)業(yè)也在京津，在這種情況下，河北的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一定是低端的、高耗能的。京津也有一些類似的產(chǎn)業(yè)，比如天津有鋼鐵、石化，北京有石化、水泥，所以，今后一定要做好產(chǎn)業(yè)調(diào)整。

通過產(chǎn)業(yè)對接，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條。比如汽車產(chǎn)業(yè)，它的鏈條很長，今后三地可以這樣發(fā)展汽車產(chǎn)業(yè)：總裝在天津，發(fā)動機可能在保定，輪胎可能在衡水的一個鎮(zhèn)，滄州某鎮(zhèn)可以造汽車玻璃……這樣，產(chǎn)業(yè)鏈條延長了，周邊經(jīng)濟(jì)就能發(fā)展起來。

保定能成為“首都副中心”嗎

中國經(jīng)濟(jì)報告：一些媒體關(guān)于保定有可能成為北京“政治副中心”的報道引發(fā)熱炒，且已哄抬起了房價。保定到底有無可能做所謂“首都副中心”呢？

肖金成：保定可以承接一些科研機構(gòu)或是高校。但是，我對此并不樂觀。其一，取決于這些機構(gòu)主觀上是否愿意轉(zhuǎn)移；其二，動遷成本由誰來承擔(dān)；其三，轉(zhuǎn)移出這些機構(gòu)后是否一定會減少北京的壓力，減壓效果到底如何，還很難說。因為，北京的問題不在于已經(jīng)在北京的這些機構(gòu)，而是產(chǎn)業(yè)和人口不斷向北京涌入的問題。因此，可行的做法是控制增量，調(diào)整存量。存量的調(diào)整應(yīng)主要放在工業(yè)上。保定及河北其他城市可主要承接繼續(xù)涌向京津的產(chǎn)業(yè)和人口。

當(dāng)然，從城市群一體化的角度來看，企業(yè)總部更適合在天津或是石家莊這些城市。

當(dāng)前，我們必須從更大的空間考慮北京功能疏散的問題，因此，要在北京和廊坊、承德、張家口之間盡可能控制建設(shè)，以防又一張“大餅”出現(xiàn)。如果從北京繼續(xù)向這些地方“攤大餅”，會導(dǎo)致更大的生態(tài)災(zāi)難。如果從空間合理化來考慮，要跳到首都經(jīng)濟(jì)圈外，在更廣闊縱深的空間來布局。

我最擔(dān)憂的就是城市連綿區(qū)的出現(xiàn)，幾百公里連綿不斷都是產(chǎn)業(yè)和人口，都是鋼筋水泥的叢林。因此，我一直呼吁，北京到廊坊甚至北京到亦莊之間要盡量控制建設(shè)，留出生態(tài)空間?？梢栽诶确慌c武清之間搞建設(shè)，崛起一個規(guī)模較大的城市。同樣的，在武清與天津市之間，天津市與濱海新區(qū)之間也要控制建設(shè)，不能連接起來。

“河北沿海經(jīng)濟(jì)帶”亟需集體發(fā)力。河北沿海地區(qū)包括秦皇島、唐山、滄州三市所轄行政區(qū)域，陸域面積3.57 萬平方公里，海岸線487公里，海域面積0.7萬平方公里。其北接遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶，中嵌天津濱海新區(qū)，南連黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，在促進(jìn)京津冀及全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中具有重要戰(zhàn)略地位。河北應(yīng)以沿海經(jīng)濟(jì)帶的迅速發(fā)展帶動腹地發(fā)展，借力京津，使其成為整個河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的藍(lán)色引擎。

河北中南部是京津冀傾斜的一角，既難以接受京津的輻射與帶動，中心城市的規(guī)模與實力又不足以輻射帶動這一地區(qū)。應(yīng)加快石家莊、邯鄲、衡水三市的發(fā)展，擴(kuò)大規(guī)模，提高質(zhì)量，改變由北向南遞次傾斜的空間形態(tài)。

總之，城市群之間要形成點狀或網(wǎng)格狀布局，要留出生態(tài)空間，要“透氣”；千萬不要單中心拓展，一層一層“攤大餅”。

突破體制障礙 實現(xiàn)利益共享

中國經(jīng)濟(jì)報告：京津冀一體化發(fā)展中面臨哪些問題和障礙？

肖金成：由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異及行政區(qū)劃分割等多種原因，導(dǎo)致一體化發(fā)展面臨的主要問題，一是體制障礙；二是京津與河北之間發(fā)展落差太大；三是空間無序開發(fā)嚴(yán)重。

在公共服務(wù)方面三地差距很大，這么大的差距需要拉平，如果往上拉就需要大量資金，那么資金從哪里來？如果往下拉，北京市民肯定不干。第二，基礎(chǔ)設(shè)施的共建資金怎么解決？顯然，北京財政實力強，但河北實力比較弱，這就涉及財政體制改革。第三，三方在協(xié)同發(fā)展過程中肯定會出現(xiàn)很多問題，由誰來協(xié)調(diào)呢？

中國經(jīng)濟(jì)報告：行政區(qū)劃分割、各自為政既然是京津冀一體化發(fā)展的首要障礙，那么，怎樣突破這個體制障礙呢？

肖金成：如果有一個協(xié)調(diào)機構(gòu)，當(dāng)然更有利于京津冀合作。但是，京津冀是兩市一省，長三角是兩省一市，還有一些跨省的經(jīng)濟(jì)合作區(qū)域，甚至還有更大范圍的經(jīng)濟(jì)區(qū)，是不是都要設(shè)立一個協(xié)調(diào)機構(gòu)？這會有一個比照的問題。

京津冀如果建立一個市長聯(lián)席會議制度，京津冀加上河北各市，一起來協(xié)商，也是可行的。長三角就是這種架構(gòu)。不過，聯(lián)席會議制度落實到京津冀，效果如何還不好說。

原來有個首都規(guī)劃建設(shè)委員會，帶有中央派出的性質(zhì)，如果能把它變?yōu)榫┙蚣絽f(xié)調(diào)委員會，由中央高層出面，提升其協(xié)調(diào)能力，這也可以作為一個選項。

中國經(jīng)濟(jì)報告：除這個協(xié)調(diào)機構(gòu)外，還需要建立哪些促進(jìn)京津冀一體化發(fā)展的協(xié)作體制和機制？

肖金成：首先，通過上述高層協(xié)調(diào)機構(gòu)，建立政府間合作協(xié)調(diào)機制，出臺區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作政策。在政策設(shè)計上，既要考慮到整個區(qū)域的利益，又要根據(jù)京津冀的特點進(jìn)行個性化設(shè)計。

第二，要制定一個科學(xué)的、具有權(quán)威性和約束力的區(qū)域規(guī)劃。

第三，建立統(tǒng)一市場，促進(jìn)要素的合理流動，并由此保障企業(yè)資源配置的區(qū)域化。

規(guī)劃一定要有科學(xué)性、權(quán)威性和約束力

中國經(jīng)濟(jì)報告：你曾參與很多區(qū)域規(guī)劃方案的起草工作，請你介紹一下此類規(guī)劃的基本編制程序。就首都經(jīng)濟(jì)圈一體化規(guī)劃而言，在編制中應(yīng)把握什么原則？

肖金成：規(guī)劃編制本身還是很有難度的。哪些東西應(yīng)該寫進(jìn)規(guī)劃，哪些東西不應(yīng)該寫進(jìn)規(guī)劃，本來就很難確定。因為你不能面面俱到，如果面面俱到，搞出幾百萬字的規(guī)劃，還沒等你看完，規(guī)劃就到期了。規(guī)劃應(yīng)該具有科學(xué)性，要吃透市情省情。

同時，規(guī)劃還要考慮每一個主體的利益訴求，但是主體之間的訴求有時是相互沖突的。比如，北京發(fā)展哪些產(chǎn)業(yè)？不發(fā)展哪些產(chǎn)業(yè)？在規(guī)劃里需要明確。天津港和河北的港口要不要分工？如果分工，將如何分工？

那么，如何對規(guī)劃進(jìn)行論證？首先，聽取每個行政主體和利益主體的訴求；第二，充分聽取專家的意見；第三，與部委對接。比如說，建機場得找民航局，規(guī)劃新區(qū)得找國土局，環(huán)評得找環(huán)保部，這些部委的意見都需要聽。

中國經(jīng)濟(jì)報告：各方利益訴求不同，會不會對政策制定者施加較大影響而使得規(guī)劃減弱公正性和科學(xué)性？

肖金成：這就需要國家高層去判斷。如果過多地遷就各利益主體的利益，規(guī)劃的作用就會大打折扣。規(guī)劃最重要的是要標(biāo)明哪些地方不能干什么，就是所謂的“負(fù)面清單”。因此，規(guī)劃一定要有科學(xué)性和權(quán)威性，還要有約束力。