兩型社會(huì)建設(shè)中區(qū)域公共管理制度導(dǎo)入研究

楊香合++徐家鵬

摘要：在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，區(qū)域主義和區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)崛起，武漢城市圈作為中國(guó)繼環(huán)渤海都市圈、長(zhǎng)江三角洲都市圈和珠三角都市圈之后的第四個(gè)都市圈，將成為中國(guó)第四經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，也將面對(duì)系列區(qū)域性公共問(wèn)題，并引發(fā)新型的治理形態(tài)——區(qū)域公共管理。研究對(duì)區(qū)域公共管理核心概念作了界定，并分析了兩型社會(huì)（資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)）建設(shè)背景下武漢城市圈建設(shè)面臨的系列區(qū)域公共問(wèn)題及對(duì)區(qū)域公共服務(wù)功能的需求，指出了目前區(qū)域公共服務(wù)供給中存在的制度缺失，最后提出依靠政府及非政府兩種形式導(dǎo)入?yún)^(qū)域公共管理制度以解決區(qū)域公共問(wèn)題的建議。

關(guān)鍵詞：兩型社會(huì)；區(qū)域公共管理制度；武漢城市圈

中圖分類號(hào)：F207 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：C 文章編號(hào)：0439-8114（2014）02-0466-03

The Public Management System of Two Types of Society Construction：

Taking Constructing Wuhan Metropolitan Area as an Example

YANG Xiang-he1，XU Jia-peng2

（1.School of Business，Agriculture university of Hebei，Baoding 071000，Hebei，China；

2.College of Economics & Management，Northwest A&F University，Yangling 712100，Shaanxi，China）

Abstract： Under the circumstance of economic globalization， regionalism and regional competition arise abruptly. Wuhan metropolitan area as the metropolitan area after around Bohai sea metropolitan area， Yangtze River Delta metropolitan area and the Pearl River Delta metropolitan area may come to be the fourth economic growth pole in China. At the same time， Wuhan may face a series of regional public problems which will trigger a brand new governing form， public regional management. In this paper， regional public management was defined. The regional public problems during the construction of Wuhan metropolitan area were analyzed. The demands for regional public services under the construction of resource-economical and environment-friendly society were put forward. Meanwhile， the lack of regional public services supply was pointed out. It was advised to rely on the strength of both government and non-government to solve the problems of regional public issues.

Key words： resource-economical and environment-friendly society； regional public management；Wuhan metropolitan area

中共十七大報(bào)告中明確提出把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)（簡(jiǎn)稱“兩型社會(huì)”）放在工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置。武漢城市圈和長(zhǎng)株潭城市群作為“兩型社會(huì)”綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，旨在破解目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源、環(huán)境的矛盾日益尖銳等諸多深層次的體制障礙，并通過(guò)綜合配套改革來(lái)實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制的整體創(chuàng)新。武漢城市圈的建設(shè)將成為中國(guó)內(nèi)陸另一經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，對(duì)區(qū)域公共管理提出挑戰(zhàn)。陳瑞蓮[1]認(rèn)為從某種意義上說(shuō)，21世紀(jì)中國(guó)公共管理面對(duì)的最大挑戰(zhàn)莫過(guò)于區(qū)域公共管理的挑戰(zhàn)，處理好和解決好了系列區(qū)域公共性問(wèn)題，和諧社會(huì)的發(fā)展愿景就不再遙遠(yuǎn)。

1 區(qū)域公共管理概念的界定

區(qū)域公共管理是現(xiàn)代公共管理學(xué)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)在新時(shí)期和新實(shí)踐中有機(jī)結(jié)合的一個(gè)新的理論和實(shí)踐課題。中國(guó)區(qū)域公共管理的研究尚處在理論滯后于現(xiàn)實(shí)的階段，學(xué)術(shù)界使用區(qū)域公共管理概念的只有劉鋒[2]和陳瑞蓮[1]兩位學(xué)者對(duì)區(qū)域公共管理有不同的見(jiàn)解，其中劉鋒教授是從區(qū)域地理學(xué)的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去，而陳瑞蓮教授是實(shí)質(zhì)意義上從行政學(xué)科角度對(duì)中國(guó)區(qū)域行政進(jìn)行研究的開(kāi)創(chuàng)者。不同學(xué)科對(duì)區(qū)域的理解有不同的解釋。地理學(xué)根據(jù)地域單元的自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征，將區(qū)域定義為地球表面的地域單元；政治學(xué)把區(qū)域看作國(guó)家管理的行政單元，與國(guó)界或一國(guó)內(nèi)的省界、縣界重合；社會(huì)學(xué)把區(qū)域看作相同語(yǔ)言、相同信仰和民族特征的人類社會(huì)聚落[3]。美國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡佛把區(qū)域定義為“是基于描述、分析、管理、計(jì)劃或制定政策等目的而作為一個(gè)應(yīng)用性整體加以考慮的一片地區(qū)”。endprint

基于以上對(duì)區(qū)域的認(rèn)識(shí)，可以把區(qū)域行政理解為一定區(qū)域內(nèi)的政府（兩個(gè)或兩個(gè)以上），為了促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調(diào)關(guān)系、尋求合作、對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以便實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置利用。武漢城市圈“8+1”的形式是一種典型的區(qū)域行政管理模式。

區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有著本質(zhì)性區(qū)別，是個(gè)復(fù)合概念，由“區(qū)域”和“公共管理”復(fù)合而成。在這里區(qū)域不是一個(gè)地理范疇而是一個(gè)以公共物品（公共事務(wù)、公共問(wèn)題、公共利益）為標(biāo)準(zhǔn)形成的同質(zhì)性域場(chǎng)，并不絕對(duì)與行政區(qū)劃相一致。概言之，區(qū)域公共管理就是區(qū)域政府組織和非政府區(qū)域組織為主體的區(qū)域公共管理部門，為解決特定區(qū)域內(nèi)的公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益而對(duì)區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行現(xiàn)代治理的社會(huì)活動(dòng)[4]，是開(kāi)放社會(huì)和無(wú)縫隙社會(huì)的產(chǎn)物，協(xié)商和調(diào)解是其解決公共問(wèn)題的主要手段，解決問(wèn)題的主體具有多元化特征，重點(diǎn)在于突破傳統(tǒng)的行政區(qū)劃，為區(qū)域提供有效地公共服務(wù)。

2 武漢城市圈兩型社會(huì)建設(shè)面臨的區(qū)域公共問(wèn)題及成因

武漢城市圈是指以武漢為中心，以100 km為半徑的城市群落，包括武漢及其周邊的黃石、鄂州、孝感、黃岡、咸寧、仙桃、潛江、天門等8個(gè)城市。武漢城市圈兩型社會(huì)建設(shè)強(qiáng)調(diào)以武漢為輻射極，與其他8個(gè)城市間的協(xié)調(diào)、共同發(fā)展，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境、資源間的矛盾。

2.1 地方問(wèn)題社會(huì)化引發(fā)的區(qū)域公共服務(wù)需求

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，社會(huì)公共問(wèn)題基本通過(guò)內(nèi)向型行政方式解決；1992年以后，國(guó)內(nèi)大范圍推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程，但由于缺乏配套法律體系以及政治體制改革，又催生了諸多社會(huì)公共問(wèn)題，如地方政府片面追求GDP增長(zhǎng)而忽視和犧牲社會(huì)發(fā)展及公眾利益、公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化、公共設(shè)施、公共環(huán)境等公共事業(yè)方面的建設(shè)，導(dǎo)致公眾生活質(zhì)量、生活水平難以提高[5]。接連發(fā)生的動(dòng)物疫病問(wèn)題導(dǎo)致了豬肉價(jià)格上漲，病豬肉威脅居民健康，影響居民生活質(zhì)量等，武漢城市圈內(nèi)居民也受到極大影響。這些曾經(jīng)禁錮于行政區(qū)劃的公共問(wèn)題逐漸突破管轄區(qū)的剛性束縛而向更廣闊區(qū)域滲透和釋放，進(jìn)而衍生為錯(cuò)綜復(fù)雜的區(qū)域性公共問(wèn)題。而在此背景下的地方政府，受地方保護(hù)主義思想的影響，自我中心意識(shí)和自我服務(wù)意識(shí)強(qiáng)，公共服務(wù)意識(shí)弱，必將引起政府在市場(chǎng)化加速推進(jìn)中公共服務(wù)職能的缺位。武漢城市圈兩型社會(huì)建設(shè)迫切需要區(qū)域公共管理治理機(jī)制的誕生，來(lái)彌補(bǔ)地方政府公共服務(wù)功能的不足。

2.2 區(qū)域公共服務(wù)“二元結(jié)構(gòu)”問(wèn)題

國(guó)內(nèi)20年間工業(yè)化和城市化進(jìn)程速度加快的同時(shí)也引發(fā)了諸多區(qū)域公共問(wèn)題，突出表現(xiàn)在“二元結(jié)構(gòu)”上，包括城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市間的二元結(jié)構(gòu)。公共服務(wù)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)主要是由公共服務(wù)對(duì)象的歧視造成，政府公共服務(wù)供給存在嚴(yán)重的不平等，即在公共財(cái)政支出比例以及家庭轉(zhuǎn)移性收入上重城市居民輕農(nóng)村居民，形成了城市和農(nóng)村在教育制度、就業(yè)制度、身份制度、公共財(cái)政制度和公共服務(wù)制度上的二元化；城市間的公共服務(wù)二元結(jié)構(gòu)與城鄉(xiāng)間的類似，但形成原因不同，城市間的公共服務(wù)二元結(jié)構(gòu)起因于不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政策支持以及流域稟賦。流域間的行政區(qū)劃將區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)等進(jìn)行區(qū)隔，引發(fā)了區(qū)域間的治理協(xié)調(diào)問(wèn)題，并進(jìn)一步導(dǎo)致了區(qū)域公共服務(wù)問(wèn)題。武漢城市圈的建立引發(fā)了中國(guó)對(duì)城市群的研究，其目標(biāo)在于縮小區(qū)域發(fā)展差距，引導(dǎo)生產(chǎn)要素在武漢以及其他8個(gè)城市間的合理流動(dòng)，對(duì)區(qū)域公共服務(wù)功能提出了新的要求。

2.3 體制因素導(dǎo)致區(qū)域公共問(wèn)題凸現(xiàn)

建國(guó)以來(lái)實(shí)行的高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步加劇了地方政府的官僚主義思維，以明確的單位行政區(qū)劃邊界為出發(fā)點(diǎn)處理社會(huì)問(wèn)題，政府公共服務(wù)的供給嚴(yán)格遵守自下而上的科層制，很難自覺(jué)生成一種“地方政府→區(qū)域公共管理共同體←地方政府”的談判協(xié)調(diào)的制度安排[5]。實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，政府體制沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)改革，不適應(yīng)地方問(wèn)題社會(huì)化的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展。同時(shí)，提供公共服務(wù)的主體有限，僅局限于政府、國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位，形式單一，而且提供的公共服務(wù)具有壟斷性，如鐵路、電信行業(yè)等，制約了居民生活質(zhì)量提高，難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下居民的多樣化需求。中國(guó)區(qū)域發(fā)展水平一直低效，有關(guān)學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)沒(méi)有形成真正的區(qū)域政策是其根源所在，具體表現(xiàn)在沒(méi)有專門負(fù)責(zé)區(qū)域政策的職能部門，不存在可供區(qū)域政策利用的區(qū)域劃分框架[5]。而陳瑞蓮[1]認(rèn)為其根源在于缺乏良好的公共管理制度基礎(chǔ)（市場(chǎng)機(jī)制、憲政法治、公共治理多元制等）。兩者分別從微觀和宏觀的角度指出了中國(guó)區(qū)域公共管理中存在的問(wèn)題。創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，完善公共管理制度基礎(chǔ)，加強(qiáng)區(qū)域公共管理功能，是武漢城市圈兩型社會(huì)建設(shè)要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。

3 區(qū)域公共管理制度導(dǎo)入

市場(chǎng)化為武漢城市圈建設(shè)帶來(lái)的無(wú)縫隙社會(huì)使社會(huì)公共問(wèn)題高度滲透，歷史延續(xù)下來(lái)的政治體制問(wèn)題導(dǎo)致的政治治理理念和“二元結(jié)構(gòu)”問(wèn)題共同構(gòu)成了區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的需求層面；相應(yīng)地，政府面對(duì)諸多公共問(wèn)題、難以解決的壓力、國(guó)內(nèi)外成功的區(qū)域公共管理模式以及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展構(gòu)成了區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的供給層面。針對(duì)武漢城市圈兩型社會(huì)建設(shè)面臨的上述問(wèn)題，提出完善區(qū)域公共服務(wù)供給的建議。

3.1 構(gòu)建導(dǎo)入?yún)^(qū)域公共管理制度的制度基礎(chǔ)

與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直低效的主要原因在于缺乏區(qū)域公共管理實(shí)施的制度基礎(chǔ)，包括市場(chǎng)機(jī)制、憲政法治等[1]。由于區(qū)域公共管理和現(xiàn)有行政體制管理模式在社會(huì)背景、管理導(dǎo)向、管理主體、權(quán)力向度和治理機(jī)制上的諸多不同[6]，區(qū)域公共管理實(shí)施需要大量強(qiáng)有力的新制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施，如產(chǎn)權(quán)制度、為消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和保證城市區(qū)域與農(nóng)村區(qū)域間有效銜接的制度融合機(jī)制等。其中產(chǎn)權(quán)制度是最重要的建設(shè)基礎(chǔ)。產(chǎn)權(quán)是一個(gè)社會(huì)所強(qiáng)制實(shí)施的選擇一種經(jīng)濟(jì)品使用的權(quán)力，其特點(diǎn)是強(qiáng)制性。只有強(qiáng)制性的、明晰的產(chǎn)權(quán)界定，才能使產(chǎn)權(quán)所有者對(duì)產(chǎn)權(quán)形成良好預(yù)期，進(jìn)而形成激勵(lì)。武漢城市圈兩型社會(huì)建設(shè)要為保護(hù)生態(tài)環(huán)境、節(jié)約資源進(jìn)行區(qū)域的有效治理，就必須為相關(guān)生態(tài)資源構(gòu)建相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以及利益協(xié)調(diào)機(jī)制。另外，區(qū)域公共基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)制度的構(gòu)建也非常重要。endprint

3.2 從政府、民間兩個(gè)層次建立區(qū)域合作組織

新中國(guó)成立以來(lái)，政府在不同歷史時(shí)期進(jìn)行過(guò)多次區(qū)域范圍的劃分，也先后投入了大筆公共財(cái)政資源，實(shí)行過(guò)區(qū)域均衡發(fā)展、非均衡發(fā)展和梯度發(fā)展等多種發(fā)展戰(zhàn)略，但公共績(jī)效一直較低，其重要原因在于缺乏針對(duì)性的區(qū)域政策，并缺乏實(shí)施綜合性區(qū)域政策的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。城市圈“兩型社會(huì)”建設(shè)不是一般意義上的保護(hù)資源、節(jié)約資源，而是應(yīng)堅(jiān)持生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)速度和結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益相統(tǒng)一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口資源相協(xié)調(diào)，使人民在良好生態(tài)環(huán)境中生產(chǎn)生活，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。城市圈建設(shè)的過(guò)程也是各大城市間依賴性進(jìn)一步增強(qiáng)的過(guò)程，社會(huì)公共事務(wù)表現(xiàn)出高滲透性，因此區(qū)域公共管理應(yīng)以公共問(wèn)題和公共事務(wù)為價(jià)值導(dǎo)向，而非行政區(qū)劃。確立區(qū)域公共管理理念，“大長(zhǎng)三角”的區(qū)域行政管理、黃河流域治理，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展管理等都是國(guó)內(nèi)區(qū)域公共管理的典范。只有在強(qiáng)大的制度能力下設(shè)計(jì)并推行各種生態(tài)友好的政策，才能真正形成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與發(fā)展方式，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。而推行生態(tài)友好型區(qū)域政策以及產(chǎn)業(yè)帶劃分必須打破行政區(qū)劃和經(jīng)濟(jì)區(qū)劃之間的矛盾，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，這就要求在中央政府、地方政府和市場(chǎng)中介組織3個(gè)層面形成制度化的組織機(jī)構(gòu)。

建立政府層面跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)的主要目的在于組織協(xié)調(diào)實(shí)施跨行政區(qū)的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大戰(zhàn)略資源開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)以及跨區(qū)生產(chǎn)要素的流動(dòng)等問(wèn)題，統(tǒng)一制定符合城市圈兩型社會(huì)建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)目標(biāo)，從一定程度上緩解行政區(qū)劃和經(jīng)濟(jì)區(qū)劃的矛盾，帶領(lǐng)區(qū)域走出“公地悲劇”和“囚徒博弈困境”；政府失靈和市場(chǎng)失靈的產(chǎn)物是民間組織的產(chǎn)生，其存在形式有專家團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)和跨區(qū)域集團(tuán)公司等，有利于區(qū)域間資源的快速整合，但這些形式的組織缺乏強(qiáng)制性政策、法規(guī)，或者缺乏資金，必須依賴政府各種形式的鼓勵(lì)和扶持政策以及各種形式的幫助才能良性發(fā)展。

武漢城市圈作為中部主要城市群，重化工業(yè)與外向經(jīng)濟(jì)所占比重要低于沿海城市，居民生活質(zhì)量介于沿海和西部之間，因而在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的空間相對(duì)更大。武漢城市圈作為“兩型社會(huì)”試驗(yàn)點(diǎn)，利益輻射周邊城市甚至是中部地區(qū)，應(yīng)該為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)同步發(fā)展發(fā)揮示范效應(yīng)。

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