優(yōu)化地方政府舉債規(guī)制的路徑研究

李 鑫

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

一、引言

舉債融資作為地方政府財政收入重要來源之一，在地方政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)、保障民生領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，為我國城市化建設(shè)提供了重要資金支持。地方政府通過合理途徑，在合理范圍內(nèi)舉債，能夠幫助地方政府實現(xiàn)公共服務(wù)的職能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如果過度的不合理舉債將可能引發(fā)財政危機(jī)，進(jìn)而影響政府信用，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從國際經(jīng)驗來看，不少發(fā)達(dá)國家都曾經(jīng)歷地方政府過度舉債，引發(fā)債務(wù)危機(jī)的問題。為應(yīng)對這些問題，一些國家設(shè)立了較為嚴(yán)格的舉債程序和監(jiān)管模式。2014年以來，我國地方政府享有發(fā)債的權(quán)利，近年來地方政府債務(wù)總量不斷增多，類似融資平臺等隱性債務(wù)問題顯現(xiàn)。應(yīng)結(jié)合我國現(xiàn)階段地方的實際情況，對我國地方政府債務(wù)進(jìn)行更好的法律規(guī)制。

二、規(guī)范地方政府舉債必要性分析

習(xí)近平總書記2017年在全國金融會議上指出：“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任。”地方政府過度舉債所導(dǎo)致的金融風(fēng)險已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的風(fēng)險之一，必須要解決地方債務(wù)問題。

（一）地方政府債務(wù)擴(kuò)張的途徑

地方政府通發(fā)行債券和借款的方式進(jìn)行舉債。發(fā)行債券的價格取決于市場競爭，其優(yōu)點是債券發(fā)行成本低，受市場的約束監(jiān)督，透明度高。這種舉債方式更適合經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、規(guī)模大地方政府；相對來說，銀行借款的舉債方式程序簡單，這種方式更適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的地區(qū)，但是此種舉債方式成本較高。地方舉借政府債務(wù)形式更加多樣化，平臺融資、政府信用、融資貼息、BT 項目等新的舉債方式大量出現(xiàn)。[1]如果過度舉債致使地方債務(wù)在總量和體系上都存在巨大的風(fēng)險。

（二）地方政府債務(wù)面臨的風(fēng)險

根據(jù)審計署公告統(tǒng)計，2019年地方政府通過政府擔(dān)保、服務(wù)協(xié)議等形式舉債規(guī)模達(dá)上百億，如果大規(guī)模舉債無疑給服務(wù)型政府建設(shè)帶來巨大風(fēng)險。具體如下：

1.舉債規(guī)?？偭匡L(fēng)險

由于債務(wù)種類的不同，對于地方政府的顯性債務(wù)的匯總相對要容易。但是對于地方政府的隱性債務(wù)負(fù)債額整理難度很大。地方政府債務(wù)的總量以及地方政府未來的收入能力決定著政府是否能夠償還債務(wù)，償還能力不足將導(dǎo)致違約風(fēng)險。財政部數(shù)據(jù)顯示，2019年1-12月，我國共計發(fā)行地方政府債券4.3624萬億元。截至2019年末，我國地方債務(wù)余額為21.3072萬億元，較前一年增長15.89%，低于2019年對我國地方政府總債務(wù)限額在24.0774萬億元。這意味著我國地方政府顯性債務(wù)沒有超越債務(wù)總限度，顯性債務(wù)總量能夠得到一定把控，造成債務(wù)違約的幾率相對較小。地方政府顯性債務(wù)僅是政府債務(wù)總規(guī)模的一部分。如果隱性債務(wù)并未形成財政部統(tǒng)計的債務(wù)余額，這表明其存在較大的違約風(fēng)險，過多的舉債對地方政府信用產(chǎn)生巨大影響，必須要對其加以規(guī)制。

2.地方政府債務(wù)面臨償債信用風(fēng)險

在2019年3月5日發(fā)布的《政府工作報告》中明確表示，增加地方政府專項債券8000億元，以防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。方政府對債務(wù)資金能否高效、合理的使用決定了其償債能力的大小。由于政府多數(shù)投資項目需要長期建設(shè)、投資回報周期長。在2019年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》中指出：“鼓勵合法合規(guī)的融資方式，遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，做到責(zé)任與能力相適應(yīng)。”如果突破地方償債能力的舉債，不僅會對地方政府信用帶來消極影響，更會影響地方經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。

三、我國現(xiàn)行地方政府舉債的法律規(guī)制

（一）地方舉債立法分析

從法律位階上看，2014年的《預(yù)算法》對地方政府舉債的監(jiān)管和施行進(jìn)行了多方面的完善。但《預(yù)算法》作為一部“經(jīng)濟(jì)憲法”，其內(nèi)容多數(shù)是對政府舉債行為的概括性約束。國務(wù)院、財政部以及各地方政府制定了部分規(guī)范政府舉債行為的規(guī)范文件，如2018年財政部23號文《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》等，規(guī)范化的地方政府舉債行為需要科學(xué)、有效的法律體系加以管控。

從國際經(jīng)驗來看，世界上許多發(fā)達(dá)國家都進(jìn)行了專門公債立法。地方債務(wù)問題影響國家財政和金融系統(tǒng)的安全，地方對債務(wù)的治理能力影響國家的治理體系，政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是我國現(xiàn)代化道路的必由之路。

（二）地方舉債法律監(jiān)管分析

在地方政府舉債的實踐過程中，法律上的監(jiān)管主體較多，各監(jiān)督主體職能重疊，導(dǎo)致各機(jī)構(gòu)責(zé)任不明確和責(zé)任追究無法落實，降低了各部門之間協(xié)同效率。我國對地方債務(wù)的監(jiān)管模式主要以行政監(jiān)管為主，通過采取層級監(jiān)督，限制預(yù)算口徑等方式進(jìn)行監(jiān)管。由于近些年債券市場化程度不斷增高，政府融資方式與各類融資平臺相結(jié)合，必須要從法律層面加強(qiáng)監(jiān)管，以適應(yīng)適應(yīng)政府信用和債券市場化相結(jié)合的現(xiàn)實需要。從近些年來法律法規(guī)不難看出，自分稅制改革以來中央一直在通過預(yù)算法定將地方債監(jiān)管納入法治軌道。[2]

（三）中央與地方事權(quán)財權(quán)劃分

分稅制改革后，我國建立起初步的分稅制財政管理，改變了中央與地方的收入格局，對中央與地方政府的財政分派進(jìn)行了較大程度的改革，此舉提高了財政收入的總量。中央的財政支出范圍相對狹窄，傾向于列舉，地方的財政支出范圍呈現(xiàn)按概括式，類似于兜底條款。[3]當(dāng)下財政體制中有關(guān)地方的財力、事權(quán)得到進(jìn)一步提高和完善。

四、我國地方舉債融資機(jī)制的優(yōu)化路徑

防范和化解債務(wù)風(fēng)險，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

（一）完善地方舉債立法

進(jìn)一步細(xì)化完善預(yù)算法，適當(dāng)增加地方政府舉債權(quán)力?！额A(yù)算法》規(guī)定省級政府可以通過債券形式舉債，而市縣級政府則需要通過省級政府進(jìn)行舉債。中央與地方政府之間可采用更加細(xì)致的分稅制方式解決財政管理困境，賦予地方政府更多的財政自主權(quán)。因此，首先加強(qiáng)法律規(guī)范的制定，通過高位階法律授予市縣級政府適當(dāng)?shù)呐e債權(quán)力，做到政府舉債有法可依，實現(xiàn)舉債法定。另外，根據(jù)我國地方政府的實際情況，賦予地方一定的舉債立法權(quán)。建立地方的融資規(guī)范，允許其在法律規(guī)范下，適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行變通，以建立符合我國國情地方政府舉債融資法律規(guī)范體系。

（二）建立地方債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制

國內(nèi)外學(xué)者已經(jīng)歸納了一些國際通行的債務(wù)風(fēng)險和信用評級指標(biāo)，并且有具體詳盡的闡述。參考國內(nèi)外實踐經(jīng)驗，從中央到地方分層級建立適合我國國情的地方債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系和聯(lián)網(wǎng)信息數(shù)據(jù)庫，及時掌握全國各地方的債務(wù)狀況。[4]可以借鑒俄亥俄州風(fēng)險預(yù)警評級模式，將我國地方政府債務(wù)按照評級指標(biāo)分為“安全值”、“一般風(fēng)險值”、“高風(fēng)險值”、“危機(jī)值”等等級。對地方債務(wù)的規(guī)模、預(yù)算、結(jié)構(gòu)等進(jìn)行全方位的監(jiān)測與預(yù)估。加強(qiáng)對地方政府舉債融資的約束力，從源頭限制其不規(guī)范舉債行為。結(jié)合本級財政來源、公共支出水平以及現(xiàn)有債務(wù)等綜合性因素，確定該地方政府的合適舉債規(guī)模。例如，地方債務(wù)風(fēng)險評級在“安全值”評級內(nèi)，地方政府可以根據(jù)自身財政需要適當(dāng)舉債。達(dá)到“一般風(fēng)險值”時，由上級政府、審計部門、人大等進(jìn)行一般的監(jiān)督、提醒。達(dá)到“高風(fēng)險值”時，則需要要求地方政府出具詳細(xì)的財政預(yù)算案，平衡收支，采取措施降低舉債風(fēng)險。一旦進(jìn)入“危急值”，則嚴(yán)禁地方政府舉借新債，宣布地方財政陷入危機(jī)，首先化解財政危機(jī)。

（三）完善信息披露制度

地方風(fēng)險預(yù)警機(jī)制的建立離不開地方政府及時準(zhǔn)確的進(jìn)行信息披露，規(guī)范地方發(fā)債行為是保證地方發(fā)債制度推行的前提。在我國，2018年《預(yù)算法》雖然規(guī)定各級政府應(yīng)當(dāng)制定本級年度預(yù)算案，對舉借債務(wù)情況進(jìn)行說明，但預(yù)算案僅是年度財政收支的草案，對于地方政府財政的隱性債務(wù)等重要信息的披露，法律并沒有做出明確規(guī)定。對于地方政府隱性債務(wù)，可以參照《證券法》關(guān)于信息披露制度的設(shè)計，對于披露的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)及時、準(zhǔn)確、完整、真實，保證舉債的科學(xué)性，披露內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含舉債的方式、債務(wù)總額、用途、利率確定方式、擔(dān)保狀況、償還方式等方面。拓展披露方式，如報刊登載、網(wǎng)站公告等。不僅行政責(zé)任是其違規(guī)的監(jiān)督方式，民事責(zé)任和刑事責(zé)任也是必要的處罰手段。

（四）地方財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一

各級政府間財政收支的劃分自當(dāng)以其間之事務(wù)劃分的結(jié)果為基礎(chǔ)，并以事務(wù)之執(zhí)行結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)，稽核各級政府間之財政績效。[5]《預(yù)算法》第十五條規(guī)定：“國家實行中央和地方分稅制”。具體的分稅制未作詳細(xì)規(guī)定，實踐中分稅制的規(guī)定和施行由國務(wù)院頒布和施行。這使得分稅制的落實趨向于中央對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，不結(jié)合地方實際，將不能滿足地方財政的收支平衡。中央與地方財權(quán)與事權(quán)的配置要以地方財力與事權(quán)相匹配為目標(biāo)，在難以實現(xiàn)以事權(quán)定財權(quán)的情況下要變革既有的地方財權(quán)配置原則，逐步由量入為出過度到量出為入。[6]對此應(yīng)當(dāng)制定專門的財政收支劃分法，細(xì)化中央與地方財政收支標(biāo)準(zhǔn)。在立法時應(yīng)當(dāng)充分考慮地方事權(quán)的需要，地方政府走在維系社會穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最前沿，地方發(fā)展的需要是導(dǎo)致地方債務(wù)擴(kuò)大的重要原因。中央與地方政府財政收支的劃分是解決地方債務(wù)風(fēng)險的重要基石，[7]這一問題不能得到有效解決，地方債務(wù)風(fēng)險將難以化解。

我國現(xiàn)代化建設(shè)是一個長期的過程，需要不斷地資金投入和制度完善。地方政府的合理舉債能推動我國城鎮(zhèn)化建設(shè)，對舉債活動從法制層面不斷優(yōu)化其路徑將是必然要求。針對我國地方政府舉債特點，在實踐上從立法、監(jiān)督機(jī)制等方面進(jìn)行優(yōu)化，營造良好的地方政府舉債制度。