英國職業(yè)養(yǎng)老金發(fā)展動(dòng)態(tài)及啟示*

李貴強(qiáng)

(成都理工大學(xué)，四川 成都，100872)

職業(yè)養(yǎng)老金是指由雇主發(fā)起設(shè)立的，為本企業(yè)或機(jī)構(gòu)雇員提供的養(yǎng)老金計(jì)劃，它是許多國家養(yǎng)老金體制的核心組成部分之一。長期以來，英國職業(yè)養(yǎng)老金因其特色突出而受到廣泛關(guān)注。特別是撒切爾夫人養(yǎng)老金改革曾使得包括職業(yè)養(yǎng)老金在內(nèi)的英國私有養(yǎng)老金制度被許多人目為圭臬，掀起世界范圍的養(yǎng)老金改革浪潮。事實(shí)上，英國職業(yè)養(yǎng)老金制度在漫長的發(fā)展過程中，幾經(jīng)興衰，積累了許多經(jīng)驗(yàn)，也留下了許多重要的教訓(xùn)，而且當(dāng)下正面臨著新的深刻變革。認(rèn)真研究英國職業(yè)養(yǎng)老金最新發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，對我們正確認(rèn)識職業(yè)養(yǎng)老金體制的發(fā)展規(guī)律，構(gòu)建中國特色社會(huì)主義養(yǎng)老金體制，無疑具有積極的借鑒價(jià)值。

一、英國職業(yè)養(yǎng)老金概況

在2012年前，英國養(yǎng)老金體制是三支柱的，包括國家養(yǎng)老金、職業(yè)養(yǎng)老金和個(gè)人養(yǎng)老金。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后相當(dāng)一段時(shí)期，國家養(yǎng)老金是主要的支柱，但從20世紀(jì)50年代末，職業(yè)養(yǎng)老金作用日益重要。80年代撒切爾夫人改革后，個(gè)人養(yǎng)老金作用上升，但目前還沒有能夠影響國家養(yǎng)老金和職業(yè)養(yǎng)老金的主體地位。

(一)職業(yè)養(yǎng)老金的類型

英國職業(yè)養(yǎng)老金又可以分成不同類型，具體見表1。

表1 英國職業(yè)養(yǎng)老金的主要類型

(二)職業(yè)養(yǎng)老金的規(guī)模

2004年4月，英國注冊的職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃的數(shù)目達(dá)94071個(gè)。2012年，英國職業(yè)養(yǎng)老金所有成員為2760萬人，其中活躍繳費(fèi)成員為780萬人，占28%;領(lǐng)取養(yǎng)老金為950萬人，占35%;曾經(jīng)繳費(fèi)而保留養(yǎng)老金資格1020萬人，占37%。[1]需要注意的是，大部分職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃成員人數(shù)很少，而數(shù)目很少的幾個(gè)大型職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃，特別是公共部門五大養(yǎng)老金計(jì)劃擁有眾多的成員。

(三)職業(yè)養(yǎng)老金管理規(guī)定

主要涉及了職業(yè)養(yǎng)老金的成立資格、稅務(wù)規(guī)定、繳費(fèi)比例、退休年齡、待遇標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管模式等。

在設(shè)立資格上，養(yǎng)老金資產(chǎn)必需區(qū)別于雇主機(jī)構(gòu)的自有資產(chǎn)，成立獨(dú)立的養(yǎng)老金信托。養(yǎng)老金計(jì)劃應(yīng)具有相應(yīng)的籌資標(biāo)準(zhǔn)、組織架構(gòu)和成員資格規(guī)定。英國是嚴(yán)格遵照信托模式的代表性國家，這樣的好處是可以使養(yǎng)老金資產(chǎn)不受雇主破產(chǎn)的影響，而且由專業(yè)的養(yǎng)老金信托專家投資，有利于養(yǎng)老金基金提高收益率。

在在稅務(wù)規(guī)定上，英國是典型的EET模式。即如果職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃得到國家養(yǎng)老金計(jì)劃辦公室的批準(zhǔn)，在規(guī)定范圍內(nèi)的繳費(fèi)、養(yǎng)老金基金運(yùn)營等都免稅，僅在支付養(yǎng)老金待遇時(shí)征稅。另外，1989年金融法案規(guī)定，雇主可以為高收入員工建立不享受免稅優(yōu)惠的完全積累制養(yǎng)老金計(jì)劃，但這僅是一種較特殊的情況。事實(shí)上，職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃之所以在戰(zhàn)后迅速發(fā)展，一是因?yàn)?0世紀(jì)40－50年代一系列金融法案給予養(yǎng)老金計(jì)劃的免稅優(yōu)惠的激勵(lì);二是因?yàn)閼?zhàn)后勞動(dòng)力緊缺促使雇主提高福利吸引人才。

在繳費(fèi)比例上，英國稅務(wù)總署規(guī)定了雇主和雇員的繳費(fèi)比例限制，對50歲以下雇員，個(gè)人繳費(fèi)比例不超過個(gè)人凈相關(guān)收入的15%，加上雇主合計(jì)不超過17.5%。對50歲以上雇員，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)有所放松。政府這樣做主要為了避免職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃成為高收入者避稅的工具。另外，對待遇確定型養(yǎng)老金計(jì)劃而言，每年的繳費(fèi)比例必需聘請保險(xiǎn)精算師測算，防止養(yǎng)老金基金的過度盈余或負(fù)債太多失去支付能力。繳費(fèi)確定型計(jì)劃的規(guī)定較為寬松，因?yàn)轲B(yǎng)老金支付風(fēng)險(xiǎn)不是雇主承擔(dān)，而是取決于雇員的個(gè)人賬戶資產(chǎn)收益情況。

在退休年齡上，職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃通常會(huì)規(guī)定最低退休年齡。目前，英國國家養(yǎng)老金和私有部門職業(yè)養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)退休年齡已經(jīng)上升到65歲，但公共部門職業(yè)養(yǎng)老金退休年齡一般為60歲。

在待遇標(biāo)準(zhǔn)上，根據(jù)不同的養(yǎng)老金計(jì)劃而有不同，可以是雇員最后收入的一定比例，或者職業(yè)生涯的平均收入的一定比例，或者是繳費(fèi)后個(gè)人賬戶基金形成的年金。

在監(jiān)管機(jī)構(gòu)上，以前英國是“審慎監(jiān)管”為主，強(qiáng)調(diào)行業(yè)自律和專家管理。1991年發(fā)生了著名的“麥克威爾丑聞”，①麥克威爾是英國著名的鏡報(bào)集團(tuán)董事長。20世紀(jì)80年代末開始，為解決彌補(bǔ)鏡報(bào)集團(tuán)運(yùn)營資金不足，麥克威爾從集團(tuán)職業(yè)養(yǎng)老金基金中挪用了10億英鎊。由于經(jīng)營不善，1991年鏡報(bào)集團(tuán)破產(chǎn)，麥克威爾本人失蹤，8.5萬職工喪失了全部或部分職業(yè)養(yǎng)老金。此事件當(dāng)時(shí)震驚了英國朝野。政府因此在20世紀(jì)90年代大力加強(qiáng)了私有養(yǎng)老金監(jiān)管。1995年養(yǎng)老金法以后監(jiān)管日益嚴(yán)格，2004年養(yǎng)老金法后基本形成現(xiàn)在的監(jiān)管體制。目前主要有兩個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu):養(yǎng)老金監(jiān)管局(The Pensions Regulatory，PR)負(fù)責(zé)監(jiān)管養(yǎng)老金計(jì)劃成立、運(yùn)作與關(guān)閉，而英國金融服務(wù)管理局(Financial Service Authority，F(xiàn)SA)作為英國金融市場統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管養(yǎng)老金基金的市場投資情況。

二、面臨的問題

由于老齡化和全球化的影響，以及資本市場的變化，英國職業(yè)養(yǎng)老金體系近年面臨了日益突出的問題。同時(shí)，由于風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體的區(qū)別，公共部門和私有部門養(yǎng)老金在面臨這些危機(jī)與問題時(shí)，表現(xiàn)出了很大的差異。事實(shí)上，英國職業(yè)養(yǎng)老金近年已經(jīng)形成了公有與私有部門的雙軌制。

(一)公共部門養(yǎng)老金

1.支付危機(jī)嚴(yán)重。公共部門養(yǎng)老金主要是現(xiàn)收現(xiàn)付的，它面臨的最大問題是在老齡化浪潮下，出現(xiàn)了支付危機(jī)。這直接導(dǎo)致公共部門養(yǎng)老金支付的財(cái)政補(bǔ)貼日益上升。20世紀(jì)70年代，英國公共部門養(yǎng)老支出占GDP的比重不到1%，目前已接近2%。其次，公共部門養(yǎng)老金隱形債務(wù)已經(jīng)接近失控。長期以來，英國公共部門養(yǎng)老金成本不透明，隱形債務(wù)數(shù)量驚人。英國政府多屆政府為了短期執(zhí)政需要，故意用較高的折現(xiàn)率方式低估了未融資的養(yǎng)老金債務(wù)，②在養(yǎng)老金精算中，英國政府現(xiàn)在往往選用AA級公司債的收益率作為折現(xiàn)率，而恰當(dāng)?shù)恼郜F(xiàn)率應(yīng)該是與通脹掛鉤的國債收益率，前者高于后者，這使得政府遠(yuǎn)低估了未融資債務(wù)。從而降低了雇主和雇員的繳費(fèi)比例。截至2008年初，英國非基金的養(yǎng)老金隱形債務(wù)估計(jì)已高達(dá)7700億英鎊(英國財(cái)政部2008年3月統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù))至11760億英鎊(韜?；輴傋稍児緶y算)之間。[2]相對英國的GDP規(guī)模，這個(gè)規(guī)模十分驚人，而且還在不斷地增長。

2.不同養(yǎng)老金計(jì)劃間存在不公平。公共部門養(yǎng)老金計(jì)劃較之私人部門，有成員覆蓋率高，計(jì)劃類型仍然是有利雇員的最后收入計(jì)劃，退休年齡早等諸多優(yōu)勢，待遇水平更加慷慨，而且養(yǎng)老金計(jì)劃的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有財(cái)政補(bǔ)貼擔(dān)保，安全系數(shù)更高。英國財(cái)政研究所指出，“同樣工資的前提下，公共部門職員比私有部門得到的養(yǎng)老金高12%，這個(gè)差距在過去10年中加大了…公共部門和私有部門的鴻溝是不可持續(xù)的，進(jìn)行更多的改革勢在必行?！盵3]另外，最后收入計(jì)劃有利于管理層和高薪員工，不利低薪員工，是“劫貧濟(jì)富”的養(yǎng)老金逆向再分配，加劇了養(yǎng)老金貧富差距。

(二)私有部門養(yǎng)老金的問題

在20世紀(jì)80年代撒切爾夫人改革時(shí)，私有部門職業(yè)養(yǎng)老金曾被認(rèn)為能減少國家財(cái)政支付，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老金責(zé)任的市場化。因此，1986年社會(huì)保障法中大力扶持私有職業(yè)養(yǎng)老金與個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展。然而，90年代以來，私有部門職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃不但沒有進(jìn)一步提高制度覆蓋率，反而日益陷入成員流失，基金隱形債務(wù)增長，以及投資虧損等不利境地。這使得英國撒切爾式的養(yǎng)老金體制面臨了制度性困境，這也成為近年英國加大職業(yè)養(yǎng)老金改革，全面重塑職業(yè)養(yǎng)老金體制的最直接動(dòng)因。

從參加成員看，90年代后期以來，英國職業(yè)養(yǎng)老金參與人數(shù)逐步下降，這其中基本都是私有部門養(yǎng)老金計(jì)劃參與人數(shù)持續(xù)下降造成的。其間，私有職業(yè)養(yǎng)老金繳費(fèi)活躍成員在1967年、1995年、2006年、2012年分別為810萬人、620萬人、400萬人、270萬人;而公共部門同期數(shù)字為410萬人、410萬人、510萬人、510萬人。[4]

政府曾希望能夠應(yīng)對老齡化風(fēng)險(xiǎn)的繳費(fèi)確定型(DC)計(jì)劃能夠迅速成長，彌補(bǔ)現(xiàn)收現(xiàn)付的待遇確定型(DB)計(jì)劃萎縮留下的空間，然而，事實(shí)是DC計(jì)劃的規(guī)模只是保持了基本穩(wěn)定，DB計(jì)劃卻在加速關(guān)閉，詳見表2。

表2 待遇類型計(jì)算的私有部門養(yǎng)老金活躍繳費(fèi)成員單位:百萬人

養(yǎng)老金活躍繳費(fèi)成員的迅速下降，加上老齡化影響，使英國職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃的實(shí)際的撫養(yǎng)比近年不斷惡化。1983年，英國職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃撫養(yǎng)比為2.2，2000年下降到1.23，2012年更是跌到0.8。對待遇確定型計(jì)劃而言，這意味著每個(gè)退休人士只有0.8個(gè)人在繳費(fèi)供養(yǎng)。從財(cái)務(wù)上說，這幾乎是不可持續(xù)的，詳見表3。

表3 英國職業(yè)養(yǎng)老金撫養(yǎng)比單位:百萬人

本世紀(jì)初，英國股市出現(xiàn)了股災(zāi)，2008年金融危機(jī)時(shí)市場再次劇烈下跌。由于英國私有職業(yè)養(yǎng)老金有大量的基金投資于股市和債券市場，結(jié)果在危機(jī)中損失慘重。同時(shí)，自20世紀(jì)90年代以來，英國就業(yè)情況除在工黨執(zhí)政前幾年較好外，都不容樂觀，這也減少了許多職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃的繳費(fèi)人群。大量的私有職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃在已經(jīng)負(fù)債運(yùn)行情況下，無法承受這樣的波動(dòng)而加速關(guān)閉。到2013年，英國金融時(shí)報(bào)100指數(shù)的100家大公司中，最后一家公司的待遇確定型計(jì)劃也對新成員關(guān)閉了。

三、改革之道

面對職業(yè)養(yǎng)老金危機(jī)，英國政府深感問題嚴(yán)重。對此，近幾年，英國政府實(shí)施了三項(xiàng)重要的政策調(diào)整:

(一)實(shí)施養(yǎng)老金個(gè)人賬戶制度

2002年10月，英國政府委托阿代爾·特納(Adair Turner)負(fù)責(zé)成立了一個(gè)“養(yǎng)老金委員會(huì)”研究英國私有養(yǎng)老金改革。養(yǎng)老金委員會(huì)在大量調(diào)查統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)上，從2004年10月到2006年4月，先后發(fā)表了三份研究報(bào)告。特納報(bào)告分析了目前養(yǎng)老金供給和預(yù)期的養(yǎng)老金發(fā)展趨勢，提出了包括國家養(yǎng)老金和私有養(yǎng)老金在內(nèi)的全面改革建議，并為政府積極采納。2006年5月和12月，英國政府分別發(fā)表了兩份白皮書，提出在未來40年內(nèi)，實(shí)施長期的養(yǎng)老金體制改革，并分階段實(shí)施。這其中最重要的措施是啟動(dòng)了養(yǎng)老金個(gè)人賬戶(the personal account)改革。

2008年養(yǎng)老金法規(guī)定，自2012年10月起，最遲到2018年，所有年收入達(dá)到較低收入門檻(2012年為7475英鎊)，年齡在22歲到法定退休年齡之間，沒有參加任何職業(yè)養(yǎng)老計(jì)劃的雇員都將“自動(dòng)加入”國家養(yǎng)老金儲(chǔ)蓄計(jì)劃。雇主按雇員工資3%繳費(fèi)，雇員按4%繳費(fèi)，政府返回國民保險(xiǎn)捐的1%作為鼓勵(lì)，三方繳費(fèi)合計(jì)8%進(jìn)入雇員的個(gè)人賬戶，由獨(dú)立的國家職業(yè)儲(chǔ)蓄信托進(jìn)行管理。

由于是強(qiáng)制參與，同時(shí)雇主和國家都繳費(fèi)，個(gè)人賬戶改革使職業(yè)養(yǎng)老金從覆蓋率到繳費(fèi)率都大大上升。這項(xiàng)措施使使雇主的職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃參與率從2007年的34%上升到2013年7月的59%。員工在自動(dòng)注冊啟動(dòng)后，職業(yè)養(yǎng)老金繳費(fèi)率從此前自愿參與的63.5%上升到81.4%。2013年7月，勞動(dòng)與養(yǎng)老金部部長史蒂夫·韋伯(Steve Webb)宣布自動(dòng)加入國家職業(yè)儲(chǔ)蓄信托的成員已經(jīng)突破100萬人。[5]政府認(rèn)為，個(gè)人賬戶增加的儲(chǔ)蓄每年將促進(jìn)英國GDP增長0.2%。

(二)調(diào)整公共部門養(yǎng)老金政策

2005－2008年，以及2013年開始，英國前工黨政府和聯(lián)合政府先后對公共部門養(yǎng)老金進(jìn)行了兩輪改革，主要措施大體相近。包括:改變養(yǎng)老金計(jì)劃結(jié)構(gòu)，成立新的繳費(fèi)確定型計(jì)劃(DC計(jì)劃)或職業(yè)生涯平均收入計(jì)劃(Career Average Revalued Earnings(CARE)schemes)代替最后收入養(yǎng)老金計(jì)劃;調(diào)低待遇系數(shù)，如國民保健養(yǎng)老金計(jì)劃、教師和地方公務(wù)員養(yǎng)老金計(jì)劃的待遇系數(shù)從60分位下降為80分位;提高雇員繳費(fèi)率，如地方政府雇員繳費(fèi)率將由現(xiàn)行5.5% ～7.5%提高至5.5% ～12.5%;提高公共部門養(yǎng)老金年齡并與國家養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡接軌;以及主張將新的養(yǎng)老金成本在雇主和雇員之間按50∶50的比例分?jǐn)?，并?guī)定雇主支付有上限等。改革主要目標(biāo)是降低財(cái)政支付水平，將老齡化成本轉(zhuǎn)嫁到雇員身上。

由于激發(fā)了工會(huì)和雇員的強(qiáng)烈反對，2005－2008年的改革收效不大。2009年歐洲債務(wù)危機(jī)的發(fā)生，使英國政府感到了更大的改革壓力。2009年12月，受財(cái)政部的委托，胡頓(Hutton)爵士領(lǐng)導(dǎo)成立了養(yǎng)老金政策專家組成的公共部門養(yǎng)老金獨(dú)立調(diào)查委員會(huì)。胡頓委員會(huì)在2010年7月和2011年3月先后提交了兩份研究報(bào)告，其中的改革建議得到政府高度評價(jià)。雖然工會(huì)在2011年11月曾舉行了1926年以來最大的罷工，共有200萬人參與，但新的公共部門改革法案卻依然在2013年4月得以通過并開始實(shí)施。

(三)提出加強(qiáng)工作養(yǎng)老金的設(shè)想

2012年底，英國政府提出了綠皮書《重振工作養(yǎng)老金(Reinvigorating workplace pensions)》。政府提出，改革目標(biāo)是增加人們的養(yǎng)老金儲(chǔ)蓄，提高養(yǎng)老金計(jì)劃透明度和可持續(xù)性等。在這份大膽開放的意見征詢書中，政府提出了一系列前衛(wèi)想法，如建立一種叫“意愿確定型”(Defined Ambition)的全新職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃，其特點(diǎn)是保證雇員的退休待遇設(shè)定一個(gè)最低線，其余的待遇附加則看雇員個(gè)人賬戶資金增值情況。這就兼顧了雇員的貧困風(fēng)險(xiǎn)和雇主的支付風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金成本彈性分擔(dān)。所以，這是一種很有創(chuàng)意的混合養(yǎng)老金計(jì)劃。

通過這一系列重大的制度調(diào)整，英國政府預(yù)期職業(yè)養(yǎng)老金將會(huì)逐步重新繁榮。實(shí)際上，英國近年養(yǎng)老金政策的核心就是如何設(shè)計(jì)一種更有效率，但同時(shí)保障了人們養(yǎng)老需求的市場化私有養(yǎng)老金模式。撒切爾式的市場化職業(yè)養(yǎng)老金模式之所以出現(xiàn)危機(jī)，核心原因有兩個(gè):一是老齡化帶來的客觀的支付成本上升;二是原有養(yǎng)老金計(jì)劃沒有實(shí)現(xiàn)成本的合理分擔(dān)，要么偏向了雇主(公共部門養(yǎng)老金)，要么讓雇員承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)(私有部門職業(yè)養(yǎng)老金)，導(dǎo)致了制度參與者的退出效應(yīng)。養(yǎng)老金個(gè)人賬戶的建立，重新確立了國家和雇主在繳費(fèi)確定型養(yǎng)老金計(jì)劃中的應(yīng)有責(zé)任，鼓勵(lì)了個(gè)人儲(chǔ)蓄;而公共部門養(yǎng)老金改革，核心就是削減中長期政府和雇主的養(yǎng)老金支付成本;意愿確定型養(yǎng)老金計(jì)劃則體現(xiàn)了政府希望未來的養(yǎng)老金風(fēng)險(xiǎn)在國家、雇主和雇員之間分擔(dān)的想法。

四、對中國的啟示

近年以來，由于老齡化和世界范圍經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，許多國家都開始了新一輪福利調(diào)整。此次英國職業(yè)養(yǎng)老金改革雖然還有一定不確定性，但就其目前取得的進(jìn)展看，成效可能會(huì)超出了此前很多觀察家的預(yù)期。英國職業(yè)養(yǎng)老金改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，對我國完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有積極啟示意義。

(一)對養(yǎng)老金各支柱的地位作用要有清晰規(guī)劃

世界銀行提出的養(yǎng)老金多支柱理論，是理解養(yǎng)老金體制的重要切入點(diǎn)。在這點(diǎn)上，英國的國家養(yǎng)老金、職業(yè)養(yǎng)老金和個(gè)人養(yǎng)老金組成的多支柱體制總體是有效果的。但如果具體到一些細(xì)節(jié)，如第二支柱的職業(yè)養(yǎng)老金的定位，如何明確其中政府、雇主與個(gè)人的養(yǎng)老金責(zé)任劃分等方面，英國人犯了不少錯(cuò)誤。英國公共部門職業(yè)養(yǎng)老金的主要問題是政府大包大攬，雇員繳費(fèi)率太低，待遇卻過于優(yōu)厚，使支付風(fēng)險(xiǎn)集中于雇主與財(cái)政，沒有體現(xiàn)第二支柱的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則。而私有部門養(yǎng)老金的問題在于向雇員過多轉(zhuǎn)嫁了市場風(fēng)險(xiǎn)，沒有體現(xiàn)應(yīng)有的財(cái)政支持力度和社會(huì)再分配。近年，英國政府的改革針對不同的情況，提出了不同的措施，這實(shí)際是對養(yǎng)老金各支柱與各模塊功能的一次重新定位，主要目的是更好地實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金責(zé)任分擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)共享。

我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也面臨重新定位的難題。我國目前基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)際上擔(dān)負(fù)了國家基本養(yǎng)老金和職業(yè)養(yǎng)老金兩種職能，養(yǎng)老金的統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶無法真正分開運(yùn)行。其后果是國家養(yǎng)老金責(zé)任過大，同時(shí)不同養(yǎng)老金制度間不公平，形成了雙軌制。由于基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的擠壓，從2005年開始的“企業(yè)年金”改革失去了生存空間，導(dǎo)致改革近8年后，真正意義的企業(yè)年金覆蓋率僅有1%的尷尬現(xiàn)實(shí)。這種情況的出現(xiàn)，實(shí)際是由于我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的各支柱定位模糊，功能區(qū)分不當(dāng)造成的。

對此，建議建立統(tǒng)一的國民養(yǎng)老金制度，使現(xiàn)有的基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在功能上拆分為國民養(yǎng)老金和職業(yè)養(yǎng)老金兩大模塊，前者實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，重點(diǎn)保障基本收入底線;后者做實(shí)個(gè)人賬戶，與職業(yè)年金合并后獨(dú)立運(yùn)行，重點(diǎn)改善收入。調(diào)整后養(yǎng)老金“并軌”目標(biāo)將僅集中在國民養(yǎng)老金模塊上，就減少了社會(huì)矛盾和財(cái)務(wù)成本，還能推動(dòng)職業(yè)年金發(fā)展進(jìn)入快車道。

(二)要讓市場發(fā)揮決定性作用，同時(shí)更好發(fā)揮政府作用

英國90年代末以來私有職業(yè)養(yǎng)老金出現(xiàn)的持久衰退現(xiàn)象，曾經(jīng)讓支持撒切爾市場化改革的人大跌眼鏡。事實(shí)上，如果缺乏責(zé)任分擔(dān)機(jī)制和嚴(yán)格監(jiān)管，完全分散的自由競爭的職業(yè)養(yǎng)老金體系會(huì)出現(xiàn)了一系列嚴(yán)重的問題，在阿根廷，這樣的管理混亂甚至造成2012年政府逆向改革，即將個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)劃重新變回現(xiàn)收現(xiàn)付制。在英國，私有部門養(yǎng)老金發(fā)展的不足包括:沒有明確雇主和國家強(qiáng)制繳費(fèi)責(zé)任，導(dǎo)致雇員參與積極性下降;養(yǎng)老金基金規(guī)模不足抵抗市場波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn);養(yǎng)老金基金情況復(fù)雜監(jiān)管困難，易被挪用;分散化信托模式使基金管理費(fèi)太高，損害了雇員利益;以及基金制缺乏再分配功能帶來的貧富分化等。究其原因，這些不是加強(qiáng)市場機(jī)制有錯(cuò)，而是英國政府沒有處理好市場和政府的關(guān)系，導(dǎo)致了無序競爭的發(fā)生，降低了養(yǎng)老金基金的配置效率。

2008年英國政府決定引入個(gè)人賬戶制度，實(shí)施強(qiáng)制繳費(fèi)，其中雇主和國家的補(bǔ)貼合計(jì)后，與雇員的繳費(fèi)一樣高(4%∶4%)，激勵(lì)了雇員參與積極性;同時(shí)成立國家職業(yè)儲(chǔ)蓄信托以發(fā)揮基金管理的規(guī)模效應(yīng)，降低了管理費(fèi)率。這體現(xiàn)了職業(yè)養(yǎng)老金中政府的適度責(zé)任，實(shí)現(xiàn)了市場定位的，政府與市場充分合作的新型養(yǎng)老金責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。從這點(diǎn)說，保羅·布瑞基(Paul Bridgen)等甚至認(rèn)為，這個(gè)政策將在英國建立一種歐洲大陸式的社會(huì)民主主義養(yǎng)老金體制。[6]

對此，建議在我國不同的養(yǎng)老保障領(lǐng)域應(yīng)有不同的改革重點(diǎn)。如機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革中，特點(diǎn)是國家管得太多，支付成本太高，養(yǎng)老金基金沒有精算平衡，因此應(yīng)當(dāng)將加強(qiáng)繳費(fèi)原則和養(yǎng)老金精算平衡作為下一階段的工作重點(diǎn)。但在90年代末的舊農(nóng)村合作養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)中，卻是另外一個(gè)極端，完全的基金制加上無序的基金管理，突顯了政府財(cái)政補(bǔ)貼范圍與力度太小，監(jiān)管不到位等問題，最后導(dǎo)致試點(diǎn)無法繼續(xù)。在新的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革中，我們應(yīng)當(dāng)適當(dāng)加大財(cái)政支持力度，建議采取現(xiàn)收現(xiàn)付制度，并盡快全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，將重點(diǎn)放到防止農(nóng)村老年貧困上。

(三)老齡化沖擊下，應(yīng)當(dāng)逐步提高退休年齡

老齡化最大的影響是改變了撫養(yǎng)比，使現(xiàn)收現(xiàn)付的待遇確定型養(yǎng)老金制度出現(xiàn)了巨大的隱形債務(wù)和支付危機(jī)。在經(jīng)濟(jì)增長相當(dāng)時(shí)期內(nèi)不可能對沖撫養(yǎng)比下降影響的情況下，只能選擇降低福利、增加繳費(fèi)或提高退休年齡。這其中，提高退休年齡是最可行的選擇。英國政府提高公共部門退休年齡的改革曾經(jīng)引發(fā)了廣泛的反對，但英國工黨和保守黨在此點(diǎn)上達(dá)成了高度共識，說明這一政策是大勢所趨。我國職工退休年齡偏低，至今仍然基本沿用1951年《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》及1955年《關(guān)于國家機(jī)關(guān)工作人員退休暫行辦法》的規(guī)定。在老齡化日益突出，而且是未富先老的養(yǎng)老形勢下，我國應(yīng)當(dāng)及早制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策，并做好民眾解釋工作，防止因短期的社會(huì)公眾情緒化因素而延誤了“人口紅利期”的改革時(shí)間窗口。

(四)信息透明是凝聚改革共識的有效途徑

英國歷屆政府為了短期執(zhí)政需要，曾經(jīng)長期隱瞞公共部門職業(yè)養(yǎng)老金基金的隱形債務(wù)規(guī)模，誤導(dǎo)了公眾的認(rèn)識。目前我國養(yǎng)老金信息透明度嚴(yán)重不足，養(yǎng)老金隱形債務(wù)問題沒有得到足夠重視，社會(huì)公眾對養(yǎng)老金改革的認(rèn)知更多是情緒化的，這對推出具有長遠(yuǎn)眼光的改革舉措無疑是不利的。對此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)我國養(yǎng)老金信息披露制度，引導(dǎo)公眾正確認(rèn)識養(yǎng)老金體制現(xiàn)狀與發(fā)展規(guī)律，爭取公眾對改革地更大支持。

[1][4]The Office for National Statistics，Occupational Pension Schemes Survey，2012，P6，P5.

[2]The Public Sector Pensions Commission，Reforming Public Sector Pensions Solutions to a growing challenge，July 2010，P8.

[3]Institute for Fiscal Studies，Green Budget，January 2008.

[5]The Actuary Team，Automatic pension enrolment hits 1 million，19 July，2013，http://www.theactuary.com/news/2012/10/automatic－pension－enrolment－h(huán)its－1－million－mark/

[6]Paul Bridgen，Towards a social democratic pension system?Assessing the significance of the 2007 and 2008 Pension Acts，the Social Policy Association conference，University of Lincoln，July 2010，P2.