城鄉(xiāng)低保制度一體化指標(biāo)體系的構(gòu)建與評(píng)測*

汪 婷 曹艷春

(華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，上海，200062)

1993年，上海率先建立了城市居民最低生活保障制度，1999年國務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》，標(biāo)志著城市低保正式建立。而農(nóng)村“低?！敝贫仍?994年就開始實(shí)行初步探索，但卻在2007年國務(wù)院才下發(fā)《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》。由此可以看出，從制度本身及發(fā)展過程上看，我國最低生活保障制度的設(shè)計(jì)思路中城市和農(nóng)村作為兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立部分，即從制度頂層就存在二元規(guī)劃現(xiàn)象。

在加快城市化進(jìn)程，城鄉(xiāng)差距逐漸縮小的今天，城鄉(xiāng)最低生活保障制度的差距究竟在哪里，差距有多大，經(jīng)過十幾年的發(fā)展差距有哪些變化，如何評(píng)測城鄉(xiāng)低保制度一體化的程度，這些問題都有賴于城鄉(xiāng)低保制度一體化指標(biāo)體系的建立。

因此，本文從城鄉(xiāng)低保一體化的評(píng)價(jià)指標(biāo)入手，構(gòu)建用以判斷城鄉(xiāng)低保一體化程度的評(píng)價(jià)體系，并予以分析與研究，以期總結(jié)城鄉(xiāng)低保制度一體化水平的發(fā)展特點(diǎn)，并為未來城鄉(xiāng)低保制度統(tǒng)籌提出合理化建議。

一、研究方法與數(shù)據(jù)來源

(一)基本假設(shè)

本文構(gòu)建指標(biāo)體系的意義在于評(píng)測城鄉(xiāng)低保制度差距，而縮小城鄉(xiāng)差距的必要性主要是依托馬歇爾的公民權(quán)利理論假設(shè)和羅爾斯的公平理論假設(shè)。馬歇爾將公民的權(quán)利分為民事權(quán)利、政治權(quán)利、社會(huì)權(quán)利三個(gè)部分，其中民事權(quán)利保障公民的個(gè)人自由，社會(huì)權(quán)利是保障社會(huì)生活的權(quán)利，關(guān)系到人民生活是否真正幸福，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的目標(biāo)是否能實(shí)現(xiàn)，即將實(shí)現(xiàn)公民的社會(huì)福利看做是政府應(yīng)盡的一種公共責(zé)任。只要擁有公民身份，就理應(yīng)享有一系列的公共服務(wù)。羅爾斯的正義論中通過塑造“原始狀態(tài)”和構(gòu)造“無知之幕”來說明公平對(duì)于社會(huì)發(fā)展的重要性，同時(shí)說明社會(huì)成員在社會(huì)保障面前人人平等，并構(gòu)成了促進(jìn)社會(huì)公平的社會(huì)救助制度的基本前提。綜上所述，城鄉(xiāng)公民都享有獲得最基本生活保障的權(quán)利，而且在生活水平與保障的制度上需要具備公平性。因此，城市和農(nóng)村的最低生活保障制度，都應(yīng)該做到應(yīng)保盡保，同時(shí)保持與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生活水平相一致的救助水平。

本文指標(biāo)體系構(gòu)建主要根據(jù)城鄉(xiāng)低保的現(xiàn)實(shí)特征，而從現(xiàn)實(shí)層面出發(fā)存在一個(gè)基本假設(shè)前提，即農(nóng)村最低生活保障制度的水平落后于城市最低生活保障制度的水平，其原因在于，農(nóng)村低保制度的全面建設(shè)晚城市10多年，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)際補(bǔ)助金額的差距拉得越來越大，不少地方在建立城鄉(xiāng)低保制度和制定社會(huì)救助政策上，采取了“城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、整體推進(jìn)”的原則，縮小城鄉(xiāng)低保差別。因此在構(gòu)建各指標(biāo)所計(jì)算的城鄉(xiāng)一體化指數(shù)時(shí)，計(jì)算時(shí)通常以城市低保某指標(biāo)參數(shù)為基數(shù)。

(二)數(shù)據(jù)來源

有關(guān)經(jīng)濟(jì)、人口以及社會(huì)保障相關(guān)數(shù)據(jù)直接來自于國家統(tǒng)計(jì)局2008－2012年統(tǒng)計(jì)年鑒與民政局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、2007－2011年社會(huì)事務(wù)發(fā)展公報(bào)，以及地方統(tǒng)計(jì)局、民政局相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。為使統(tǒng)計(jì)口徑一致，在關(guān)于收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的計(jì)算時(shí)，按照月來進(jìn)行計(jì)算。其中，全國財(cái)政支出并未明晰農(nóng)村與城市的支出，因此對(duì)于農(nóng)村的財(cái)政支出，主要是從財(cái)政部的網(wǎng)站上搜集的全國用于“三農(nóng)”支出。①http://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/czjbqk/czzc2/201011/t20101101_345444.html另外，關(guān)于貧困人口的統(tǒng)計(jì)，由于各網(wǎng)站不同年份對(duì)于貧困線的劃分標(biāo)準(zhǔn)存在較大出入，因此按照統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)方法，即根據(jù)總?cè)丝诎凑帐杖肱判?，其中收入較低的10%的家庭劃分為低收入人群，即貧困人口。

(三)一體化指標(biāo)設(shè)計(jì)

城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化主要是指相對(duì)發(fā)達(dá)的城市和相對(duì)落后的農(nóng)村，打破社會(huì)保障相互分割的壁壘，在社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)上把城鄉(xiāng)作為一個(gè)整體來統(tǒng)籌謀劃，通過體制改革和政策調(diào)整，消除制度性和體制性障礙，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策上的平等、體系上的互補(bǔ)、國民待遇上的一致。[1]

鑒于此，對(duì)于最低生活保障制度城鄉(xiāng)一體化的指標(biāo)建立，根據(jù)前人總結(jié)出的城鄉(xiāng)差異具體表現(xiàn)現(xiàn)狀及特點(diǎn)，本文將以最低生活保障制度實(shí)施前政策制度的說明、最低生活保障制度的實(shí)施強(qiáng)度以及對(duì)救助實(shí)施后效益分析為縱線，分三個(gè)層次建構(gòu)評(píng)估指標(biāo)體系并進(jìn)行分析。

1.政策制度層面的指標(biāo)構(gòu)建

(1)低保救助標(biāo)準(zhǔn)替代率

低保救助標(biāo)準(zhǔn)替代率，即指救助標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)厝司杖胫g的比例，主要是一個(gè)衡量救助力度的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，如下公式所示:

其中，Z1n表示農(nóng)村低保救助標(biāo)準(zhǔn)替代率，Z1c表示城鎮(zhèn)低保救助標(biāo)準(zhǔn)替代率，Z1表示城鄉(xiāng)低保救助標(biāo)準(zhǔn)替代率一體化指數(shù)。NJZBZp、CJZBZp分別表示第p年農(nóng)村、城鎮(zhèn)低保救助標(biāo)準(zhǔn)。而NRJSRp－1、CRJSRp－1則分別表示該農(nóng)村、該城鎮(zhèn)第p－1年當(dāng)?shù)厝司杖?。Z1n、Z1c反映了各省級(jí)政府對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村、城鎮(zhèn)低保人口的救助力度。通常來說，上一年農(nóng)村、城鎮(zhèn)人均收入基本上可以反映該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平。

(2)消費(fèi)替代率

低保制度的消費(fèi)替代率，即當(dāng)?shù)卣O(shè)置的最低生活保障制度救助標(biāo)準(zhǔn)占同期當(dāng)?shù)鼐用袢司M(fèi)支出的比例，該指標(biāo)能夠在一定程度上能夠反映救助水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的匹配度，反映救助水平是否能夠滿足當(dāng)?shù)厣钕M(fèi)，如下公式所示:

其中，Z2表示第p年城鄉(xiāng)低保消費(fèi)替代率的一體化指數(shù)，Z2n、Z2c分別表示第p年農(nóng)村、城鎮(zhèn)低保制度消費(fèi)替代率，NJZBZp、CJZBZp分別表示第p年農(nóng)村、城鎮(zhèn)低保救助標(biāo)準(zhǔn)，NRJXFp、CRJXFp表示第p年農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民的人均消費(fèi)支出。

(3)生活救助率

通過低保救助標(biāo)準(zhǔn)替代率、消費(fèi)替代率的比較，僅僅只是對(duì)于低保標(biāo)準(zhǔn)的絕對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，還存在一種可能，即城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)均偏低，僅滿足生存需要。因此還需要通過低保的生活救助率從相對(duì)層面上來加以判斷。生活救助率，主要指低保標(biāo)準(zhǔn)占同期人均消費(fèi)食品支出的比例。

其中，Z3是第p年城鄉(xiāng)生活救助率的一體化指數(shù)，Z3n、Z3c分別表示第p年農(nóng)村、城鎮(zhèn)低保制度的生活救助率。NJZBZp、CJZBZp分別表示第p年農(nóng)村、城鎮(zhèn)低保救助標(biāo)準(zhǔn)。NSPp、CSPp是第p年農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民家庭人均食品消費(fèi)支出。如果0＜Z3n(Z3c)＜1，則說明如果該地低保人口將低保金全部用于購買食物仍達(dá)不到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民平均食品消費(fèi)水平。

假定人均食品支出只有本地居民人均食品支出的50%，低收入群體用于食品的支出占總支出的75%，則生活救助率臨界值，[2]即在0.67左右，救助對(duì)象的食品支出基本可以解決。

2.實(shí)施強(qiáng)度層面的指標(biāo)構(gòu)建

(1)財(cái)政投入率

實(shí)施強(qiáng)度在很大程度上都是與經(jīng)濟(jì)掛鉤的，其中政府的財(cái)政投入率是對(duì)實(shí)施強(qiáng)度衡量最為直觀的測量指標(biāo)，即當(dāng)?shù)氐捅Ｘ?cái)政支出占當(dāng)?shù)卣控?cái)政支出的比重，如下公式所示:

其中，Z4表示第p年城鄉(xiāng)低保財(cái)政投入率的一體化指數(shù)，Z4n、Z4c分別表示第p年農(nóng)村、城鎮(zhèn)低保制度財(cái)政投入率，NDBZCp、CDBZCp分別表示第p年農(nóng)村、城鎮(zhèn)低保的財(cái)政支出，NCZZCp、CCZZCp分別表示第p年農(nóng)村、城鎮(zhèn)財(cái)政支出。

(2)中央支持率

不管是在政策制度的制定上，還是實(shí)施力度的保障上，中央政府對(duì)于低保制度的發(fā)展起著重要的指導(dǎo)作用，其對(duì)低保的重視程度可以從財(cái)政投入方面作出側(cè)面判斷。因此，對(duì)于評(píng)估城鄉(xiāng)社會(huì)保障實(shí)施力度的另一個(gè)指標(biāo)為中央低保制度中央支持率，即中央政府對(duì)最低生活保障制度上的總體補(bǔ)貼支出占同期低保總體財(cái)政支出的比例，該指標(biāo)能夠在一定程度上能夠反映中央政府的重視程度，如下公式所示:

其中，Z5表示第p年城鄉(xiāng)低保財(cái)政投入率的一體化指數(shù)，Z5n、Z5c分別表示第p年農(nóng)村、城鎮(zhèn)低保制度財(cái)政投入率，NZYZCp、CZYZCp表示第p年中央政府對(duì)農(nóng)村、城鎮(zhèn)低保的補(bǔ)貼，NDBZCp、CDBZCp分別表示第p年農(nóng)村、城鎮(zhèn)低保的財(cái)政支出。

(3)保障覆蓋率

保障覆蓋率是衡量低保制度覆蓋范圍的一個(gè)指標(biāo)，主要指享受最低生活保障制度的人數(shù)占貧困線以下人口的比例，如下公式所示:

其中，Z6表示第p年城鄉(xiāng)低保保障覆蓋率一體化指數(shù)，Z6n、Z6c分別表示第p年農(nóng)村、城鎮(zhèn)低保制度保障覆蓋率，NJZRSp、CJZRSp分別表示農(nóng)村、城鎮(zhèn)第p年領(lǐng)取低保的人數(shù)，NPKRKp、CPKRKp分別表示農(nóng)村、城鎮(zhèn)第p年處于貧困線以下的人數(shù)。

(4)經(jīng)濟(jì)相持率

經(jīng)濟(jì)相持率，是指低保財(cái)政投入增長速度與當(dāng)?shù)叵M(fèi)支出的增長速度比重。該指標(biāo)在一定程度上能夠反映低保制度的實(shí)施是否與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相持衡，具體計(jì)算如下公式所示:

其中，Z7表示第p年城鄉(xiāng)低保制度經(jīng)濟(jì)支持率一體化指標(biāo)，Z7n、Z7c分別表示第p年農(nóng)村、城市低保制度經(jīng)濟(jì)支持率，NDBZCp、CDBZCp分別表示第p年農(nóng)村、城鎮(zhèn)低保的財(cái)政支出，NDBZCp－1、CDBZCp－1分別表示第p－1年農(nóng)村、城鎮(zhèn)低保的財(cái)政支出;NXFp、CXFp表示第p年農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民消費(fèi)支出水平，而NXFp－1、CXFp－1分別表示第p－1年農(nóng)村、城鎮(zhèn)低保的消費(fèi)支出水平。

3.效果評(píng)價(jià)層面的指標(biāo)構(gòu)建

(1)恩格爾系數(shù)

低保制度的實(shí)施目的，主要是為了解決貧困問題，因此對(duì)于其效果評(píng)價(jià)方面，主要的測量指標(biāo)在于恩格爾系數(shù)。德國統(tǒng)計(jì)學(xué)家恩格爾認(rèn)為，隨著家庭和個(gè)人收入增加，收入中用于食品方面的支出比例將逐漸減小，即恩格爾定律，而反映這一定律的系數(shù)被稱為恩格爾系數(shù)，即食品支出總額占家庭或個(gè)人消費(fèi)支出總額的比例，因此貧困人群的恩格爾系數(shù)的變動(dòng)情況則可反映其擺脫貧困后生活改善與提高的程度，在一定程度上表現(xiàn)出脫貧的程度。恩格爾系數(shù)變化率是對(duì)低保制度實(shí)施效果評(píng)價(jià)的又一指標(biāo)，如下公式所示:

其中，Z8表示第p年城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)一體化指數(shù)，Z8n、Z8c分別表示第p年農(nóng)村、城市恩格爾系數(shù)，NECp、CECp分別代表第p年農(nóng)村、城市恩格爾系數(shù)(%)，其中1－NECp、1－CECp分別表示農(nóng)村、城市非食品消費(fèi)支出比例。

(2)低保戶滿意度①由于其不易尋找到官方的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，因此在本文評(píng)測中將不納入計(jì)算，僅作為建立城鄉(xiāng)最低生活保障制度的參考指標(biāo)。

除卻客觀指標(biāo)測量，對(duì)于效果評(píng)價(jià)的主觀指標(biāo)則在于低保戶的滿意度。其測量主要是通過對(duì)所有納入最低生活保障體系的居民進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，認(rèn)為其對(duì)于低保制度的評(píng)價(jià)分為兩個(gè)等級(jí)，一是滿意，二是不滿意，而滿意度即指認(rèn)為滿意的低保戶的比例。低保戶滿意度一體化指標(biāo)計(jì)算如下公式所示:

其中，Z9表示城鄉(xiāng)低保戶滿意度的一體化指數(shù)，Z6n、Z6c分別表示第p年農(nóng)村、城鎮(zhèn)低保制度低保戶滿意度，NJZRSp、CJZRSp分別表示農(nóng)村、城鎮(zhèn)第p年領(lǐng)取低保的人數(shù)，NMYp、CMYp表示農(nóng)村、城鎮(zhèn)第p年對(duì)低保制度滿意的人數(shù)。

二、城鄉(xiāng)一體化綜合指標(biāo)值及其測算

(一)低保制度城鄉(xiāng)一體化評(píng)估綜合指標(biāo)值構(gòu)建

城鄉(xiāng)一體化評(píng)價(jià)指數(shù)是建立在單個(gè)指標(biāo)基礎(chǔ)上，用以綜合反映某地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化水平，具體的最低生活保障制度城鄉(xiāng)一體化指標(biāo)建構(gòu)如圖所示。將三級(jí)指標(biāo)進(jìn)行歸一化處理后，用加權(quán)求和的方法分別計(jì)算城市與農(nóng)村的最低生活保障制度水平參數(shù)，并以比例的形式計(jì)算出城鄉(xiāng)一體化指數(shù)(城鄉(xiāng)一體化指數(shù)理論上為0－1分)，如下公式所示:

其中，Wi代表第i個(gè)指標(biāo)的權(quán)重值;Zi代表第i個(gè)指標(biāo)的一體化數(shù)值，而P代表最終城鄉(xiāng)一體化評(píng)價(jià)指數(shù)。當(dāng)P值越高，則說明該地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化水平越高。根據(jù)該體系指標(biāo)值的設(shè)置，0～1之間表示農(nóng)村落后于城市;等于1時(shí)，表示城市和農(nóng)村水平一致;大于1時(shí)，表示農(nóng)村超越城市。其中大于等于1時(shí)，符合現(xiàn)實(shí)假設(shè)。

該評(píng)價(jià)體系進(jìn)行評(píng)價(jià)的適用范圍為全國各省轄市及縣區(qū)，最大范圍為中國城鄉(xiāng)一體化程度的評(píng)價(jià)，但是需要根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)調(diào)整。在衡量最低生活保障制度城鄉(xiāng)一體化水平時(shí)，不僅可以綜合分析三個(gè)層次上的總體一體化標(biāo)準(zhǔn)，也可以按照政策制度、實(shí)施強(qiáng)度、實(shí)施效果三個(gè)層面分別計(jì)算該層面上的最低生活保障制度一體化水平進(jìn)行不同層次的比較與分析。

(二)指標(biāo)權(quán)重設(shè)置

根據(jù)AHP(Analytic Hierarchy Process)層次分析法，對(duì)城鄉(xiāng)低保一體化體系各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行計(jì)算。其對(duì)決策問題處理的基本步驟是:首先，確定要解決的問題和目標(biāo)，分析與目標(biāo)相關(guān)的內(nèi)在因素間的聯(lián)系與結(jié)構(gòu)，并把這種結(jié)構(gòu)劃分為若干層次，將各層間諸要素的聯(lián)系用圖表表示，如下圖1所示。

圖1 低保制度城鄉(xiāng)一體化指標(biāo)體系

其次，對(duì)同一層次的指標(biāo)，評(píng)價(jià)彼此之間相對(duì)于上層指標(biāo)的重要性，具體為兩兩比較，并據(jù)此建立判斷矩陣，①根據(jù)德爾菲法(即匿名發(fā)表意見并不得相互討論，由系統(tǒng)匯總意見作為評(píng)價(jià)結(jié)果的方法)，組織華東師范大學(xué)社會(huì)保障研究所的專家，對(duì)相對(duì)權(quán)重進(jìn)行打分。求得權(quán)重系數(shù);最后，進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，如檢驗(yàn)通過，則認(rèn)為求得的權(quán)重系數(shù)可以被接受，否則被拒絕，應(yīng)當(dāng)重新評(píng)判產(chǎn)生判斷矩陣。通過yaahp軟件，對(duì)于城鄉(xiāng)最低生活保障制度一體化水平的指標(biāo)體系，其判斷矩陣與權(quán)重計(jì)算如下所述。

1.準(zhǔn)則層判斷矩陣

表1為準(zhǔn)則層的判斷矩陣表，反映了城鄉(xiāng)最低生活保障制度一體化指標(biāo)體系中實(shí)施強(qiáng)度、政策制度、效果評(píng)價(jià)三個(gè)層次之間的權(quán)重分布，其中認(rèn)為實(shí)施強(qiáng)度對(duì)于一體化水平的影響最大，效果評(píng)價(jià)對(duì)于一體化水平的影響最小。

表1 準(zhǔn)則層判斷矩陣② 通過計(jì)算，可知其一致性比例為0.0088，小于0.1，結(jié)果可以采納。

2.指標(biāo)層判斷矩陣——政策制度

表2為指標(biāo)層——政策制度的判斷矩陣表，反映了城鄉(xiāng)最低生活保障制度一體化指標(biāo)體系政策制度層面中救助標(biāo)準(zhǔn)替代率、消費(fèi)替代率、生活救助率三個(gè)層次之間的權(quán)重分布。其中認(rèn)為生活救助率對(duì)于政策制度的影響最大，救助標(biāo)準(zhǔn)替代率影響最小。

表2 政策制度層面判斷矩陣① 通過計(jì)算，可知其一致性比例為0.0088，小于0.1，結(jié)果可以采納。

3.指標(biāo)層判斷矩陣——實(shí)施強(qiáng)度

表3為指標(biāo)層——實(shí)施強(qiáng)度的判斷矩陣表，反映了城鄉(xiāng)最低生活保障制度一體化指標(biāo)體系實(shí)施強(qiáng)度層面中財(cái)政投入率、保障覆蓋率、中央支持率、經(jīng)濟(jì)相持率四個(gè)層次之間的權(quán)重分布。其中認(rèn)為保障覆蓋率對(duì)于實(shí)施強(qiáng)度的影響最大，中央支持率影響最小。

表3 實(shí)施強(qiáng)度層面判斷矩陣② 通過計(jì)算，可知其一致性比例為0.0903，小于0.1，結(jié)果可以采納。

4.指標(biāo)層判斷矩陣——效果評(píng)價(jià)

表4為指標(biāo)層——效果評(píng)價(jià)的判斷矩陣表，反映了城鄉(xiāng)最低生活保障制度一體化指標(biāo)體系效果評(píng)價(jià)層面中恩格爾系數(shù)、低保戶滿意度兩個(gè)層次之間的權(quán)重分布，并認(rèn)為恩格爾系數(shù)的權(quán)重較大。

5.指標(biāo)層判斷矩陣——整體權(quán)重設(shè)置

表4 效果評(píng)價(jià)層面判斷矩陣③ 通過計(jì)算，可知其一致性比例為0.0000，小于0.1，結(jié)果可以采納。

通過YAAHP軟件系統(tǒng)計(jì)算，最終得出如圖2所示的權(quán)重分布圖。其中保障覆蓋率、生活救助率、經(jīng)濟(jì)相持率的權(quán)重系數(shù)最高，中央支持率的權(quán)重最低。

圖2 城鄉(xiāng)一體化指標(biāo)權(quán)重分布圖

三、我國最低生活保障制度城鄉(xiāng)一體化水平測算結(jié)果與評(píng)價(jià)

(一)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)

2007年以后，統(tǒng)一且規(guī)范的最低生活保障制度在全國范圍內(nèi)已逐步建立起來，進(jìn)入城鄉(xiāng)低保制度穩(wěn)步發(fā)展階段。因此，本文主要對(duì)2007－2011年全國城鄉(xiāng)最低生活保障一體化水平進(jìn)行評(píng)測。根據(jù)上文所構(gòu)建的一體化指標(biāo)體系，搜集其所需要的各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)，如表5所示。

表5 2007－2011年相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)情況

(二)測算結(jié)果及分析

根據(jù)表5中的數(shù)據(jù)，按照上文中所建構(gòu)的城鄉(xiāng)低保制度一體化指標(biāo)體系的計(jì)算方法，得出各項(xiàng)指標(biāo)的數(shù)值如下表6所示。具體來看，通過各項(xiàng)指標(biāo)的計(jì)算，并根據(jù)的分類標(biāo)準(zhǔn)①根據(jù)年度平均值(主要通過2007－2011年的算術(shù)平均值得出)來計(jì)算并分等級(jí)。，認(rèn)為高度一體化水平的指標(biāo)有恩格爾系數(shù)、中央支出率;較高城鄉(xiāng)一體化水平的指標(biāo)有救助標(biāo)準(zhǔn)替代率、消費(fèi)替代率、生活救助率;中度城鄉(xiāng)一體化水平的指標(biāo)有保障覆蓋率;低度一體化水平的指標(biāo)有經(jīng)濟(jì)相持率、財(cái)政投入率。分層來看，政策制度、效果評(píng)價(jià)層面城鄉(xiāng)融合度較高，處于高度一體化水平;而實(shí)施強(qiáng)度層面城鄉(xiāng)融合度較差，處于低度一體化水平。整體上，接近于中度一體化水平，但尚處于低度融合階段。

綜合來看，低保制度城市發(fā)展較農(nóng)村更為成熟，水平較高的指標(biāo)(即P＞1)有生活救助率、中央支持率、恩格爾系數(shù)，而其他指標(biāo)(即P＜1)則體現(xiàn)出農(nóng)村低保水平較城市更高。整體來看，農(nóng)村的低保發(fā)展較城市更快更好。

表6 城鄉(xiāng)最低生活保障制度一體化水平

(續(xù)表6)

從圖3中更能清晰地看出，無論是政策制度、實(shí)施強(qiáng)度、效果評(píng)價(jià)三個(gè)子層次，還是總體一體化水平，其值都是逐漸趨向于1的，趨近于絕對(duì)一體化標(biāo)準(zhǔn)。即2007－2011年城鄉(xiāng)最低生活保障制度一體化水平逐漸提高，但其差距呈逐漸縮小的趨勢。

圖3 2007－2012年城鄉(xiāng)最低生活保障制度一體化分布圖

分層來看，城鄉(xiāng)低保制度在政策制度、效果評(píng)價(jià)層面中，農(nóng)村落后于城市，但差距并不明顯，指標(biāo)值趨近于1，基本保持在高度一體化水平。而在實(shí)施強(qiáng)度層面中，城市落后于農(nóng)村，且差距較大，城鄉(xiāng)一體化水平較低。從指標(biāo)值來看，尤其在2007年一體化水平達(dá)至4.75，即農(nóng)村發(fā)展水平幾乎是城市發(fā)展水平的5倍。

其中，實(shí)施強(qiáng)度對(duì)于一體化的影響水平較大，導(dǎo)致最終認(rèn)為城鄉(xiāng)低保制度發(fā)展農(nóng)村優(yōu)于城市，而其中在實(shí)施強(qiáng)度層面中經(jīng)濟(jì)相持率指標(biāo)的影響尤為突出。2007年經(jīng)濟(jì)相持率一體化水平達(dá)到了12.00，其中農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相持率為16.28，城市經(jīng)濟(jì)相持率為1.36，反映出農(nóng)村低保支出增長速度占經(jīng)濟(jì)增長速度的比例，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市低保支出增長速度與經(jīng)濟(jì)增長支出速度的比例。盡管2008年呈現(xiàn)出陡然下降的趨勢，主要是由城市低保支出增長速度大幅度增長，而農(nóng)村低保支出增長率驟然下降所致。2011年時(shí)，城鄉(xiāng)低保經(jīng)濟(jì)相持率一體化水平達(dá)到1.98，雖然從數(shù)值上看，農(nóng)村低保經(jīng)濟(jì)相持率和前幾年相比有所下降，但是從絕對(duì)數(shù)值上看其低保財(cái)政支出仍舊在穩(wěn)步上升。

四、結(jié)論與政策建議

(一)研究結(jié)論

1.農(nóng)村低保相對(duì)保障水平較城市更高

雖然城市最低生活保障制度的系統(tǒng)產(chǎn)生較農(nóng)村早了近10年，發(fā)展是比較成熟的，但根據(jù)一體化指標(biāo)體系的計(jì)算結(jié)果，整體一體化水平——P值大于1，即呈現(xiàn)出農(nóng)村最低生活保障的發(fā)展水平優(yōu)于城市的特征。在仔細(xì)分析各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)值是可以發(fā)現(xiàn)，主要是相對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的指標(biāo)偏高，如救助替代率、消費(fèi)替代率、經(jīng)濟(jì)相持率等。

從圖4中可以發(fā)現(xiàn)，在人均收入方面，農(nóng)村由2007年345元上升至2011年的581.44元，而城市由2007年1149元上升至2011年的1817元，基本上城市人均收入為農(nóng)村的3.3倍左右。而在人均消費(fèi)水平中，農(nóng)村由2007年115.8元至2011年的176元，城市則是由302.3元升至458.9元，城市人均消費(fèi)水平在農(nóng)村人口的3倍左右。最后在食品支出上，農(nóng)村基本上在200元以下，而城市逐漸上升至400元左右，平均城市人均消費(fèi)為農(nóng)村的2.6倍。

由此可見，在人均收入、人均消費(fèi)水平、人均食品消費(fèi)水平上，城市發(fā)展水平均超過農(nóng)村發(fā)展水平。而這些因素構(gòu)成了救助替代率、消費(fèi)替代率、經(jīng)濟(jì)相持率等重要指標(biāo)，因此城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度并不均衡，是導(dǎo)致農(nóng)村低保制度優(yōu)于城市低保制度的根本原因。

圖4 2007－2011年城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

2.城市低保絕對(duì)保障水平較農(nóng)村更高

從保障水平來看，如圖5所示，城市最低生活保障制度的保障標(biāo)準(zhǔn)從2007年的182.40元/月到2011年的287.60元/月，增幅達(dá)到57.7%;而農(nóng)村的保障標(biāo)準(zhǔn)從2007年的70.0元/月到2011年143.2元/月，增幅104.6%。而從實(shí)際補(bǔ)差水平來看，農(nóng)村補(bǔ)差2011年才達(dá)至106.10元，而城市則在2007年則達(dá)至102.70元，而到2011年已經(jīng)上升至240.30元。簡單來說，盡管農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的增長速度明顯快于城市低保標(biāo)準(zhǔn)，但城市最低生活保障制度的絕對(duì)保障水平仍舊比農(nóng)村更高。

圖5 2007－2011年城鄉(xiāng)最低生活保障制度保障水平

3.研究方法的局限性

從根據(jù)所構(gòu)建的指標(biāo)體系計(jì)算結(jié)果來看，城市低保制度落后于農(nóng)村低保制度。這雖然與在前文中所設(shè)立的現(xiàn)實(shí)假設(shè)——默認(rèn)農(nóng)村低保制度發(fā)展落后于城市低保制度相矛盾，但在分析以后發(fā)現(xiàn)其可以看出此指標(biāo)體系能反映出部分問題。

當(dāng)然，盡管本指標(biāo)體系在設(shè)計(jì)中通過與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、消費(fèi)水平等相對(duì)值進(jìn)行了測算，但絕對(duì)指標(biāo)數(shù)值卻未能凸顯出來，如低保保障、保障標(biāo)準(zhǔn)等。這些絕對(duì)數(shù)值對(duì)于該指標(biāo)體系的構(gòu)建是否具有意義，以及絕對(duì)數(shù)值和相對(duì)數(shù)值對(duì)于一體化影響程度的權(quán)重應(yīng)該如何衡量，仍需要進(jìn)行進(jìn)一步的研究。

(二)政策建議

通過對(duì)城鄉(xiāng)最低生活保障制度一體化水平的指標(biāo)體系建立，發(fā)現(xiàn)對(duì)于城鄉(xiāng)最低生活保障制度的統(tǒng)籌建立，并不能簡單地說，農(nóng)村低保制度落后或者優(yōu)于城市低保制度。從相對(duì)上來看，政府對(duì)于農(nóng)村低保制度的投入更多，與經(jīng)濟(jì)增長速度相比發(fā)展更快，保障人數(shù)更多，因此農(nóng)村的低保制度發(fā)展水平較高，但從農(nóng)村的人均消費(fèi)水平、食品支出、人均收入等經(jīng)濟(jì)因素來看，農(nóng)村低保制度的“優(yōu)越性”與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市相關(guān);而從絕對(duì)上來看，農(nóng)村低保制度保障水平僅僅不到城市低保制度保障水平的50%。

根據(jù)貧困的“電梯理論”以及艾哈德的大眾福利思想，前者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷提高社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)，讓貧困者共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展才能使窮人越來越多地得到福利，這才是公平的分配福利的方法。而后者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)大眾福利的根本辦法不是如何分配現(xiàn)有收入，而是如何將現(xiàn)有收入增大的問題，只有增大現(xiàn)有收入，才能使每個(gè)人的所得有所增加，才會(huì)增加社會(huì)福利。

因此，其均為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度提供了解決思路，即要加快城鄉(xiāng)低保制度的一體化水平，最為關(guān)鍵的因素在于促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，改善農(nóng)村居民生活水平。具體來看，主要有以下三方面的建議:

在政策制度方面，盡管從救助標(biāo)準(zhǔn)替代率、消費(fèi)替代率、生活救助率三個(gè)指標(biāo)數(shù)據(jù)上顯示，城鄉(xiāng)融合度較高。但是二元分割的制度設(shè)計(jì)，是造成二元城鄉(xiāng)最低生活保障制度體系，阻礙資源流動(dòng)暢通和配置資源的主要原因。

在實(shí)施強(qiáng)度方面，當(dāng)務(wù)之急是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，如提升農(nóng)業(yè)耕種科技水平、提升生產(chǎn)效率，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)、用市場機(jī)制推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)等等。另外，提高城市相對(duì)保障水平也是加快城鄉(xiāng)最低生活保障制度一體化水平的解決方案之一。但是，現(xiàn)階段，提高城市保障的相對(duì)水平不能具有盲目性，仍須科學(xué)思考，否則將會(huì)從絕對(duì)水平上進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距。

在效果評(píng)價(jià)方面，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”、緩解貧困問題是城鄉(xiāng)低保制度的共同目標(biāo)，那么除了在地方承受范圍內(nèi)盡可能的擴(kuò)寬覆蓋范圍和提高低保標(biāo)準(zhǔn)以外，還應(yīng)該關(guān)注民聲，關(guān)注并接受低保救助人群、低保救助邊緣戶的意見。

盡管城鄉(xiāng)低保制度一體化水平存在絕對(duì)、相對(duì)指標(biāo)上不同的融合情況，但是其共性在于城鄉(xiāng)低保仍需要進(jìn)一步的發(fā)展，將蛋糕做大，才是切實(shí)解決城鄉(xiāng)二元分割低保制度的重要方法。

[1]馬斌、湯曉茹:《關(guān)于城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的理論綜述》，載《人口與經(jīng)濟(jì)》，2008(3)。

[2]王增文:《農(nóng)村最低生活保障制度的濟(jì)貧效果實(shí)證分析——基于中國31個(gè)省市自治區(qū)的農(nóng)村低保狀況比較的研究》，載《貴州社會(huì)科學(xué)》，2009(12)。