新型城鎮(zhèn)化：制度桎梏與破局路徑

鄭風(fēng)田++普蓂喆

【摘要】中國(guó)的城鎮(zhèn)化政策經(jīng)歷了從被動(dòng)追隨國(guó)家發(fā)展目標(biāo)到成為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。過(guò)去的城鎮(zhèn)化缺乏城市合理規(guī)劃、面臨眾多制度約束，多年的發(fā)展已經(jīng)帶來(lái)很多問(wèn)題，埋下很多隱患，甚至在一定程度上制約了城鎮(zhèn)化本身的進(jìn)程，阻礙了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。參考國(guó)外城市的發(fā)展歷程，為促進(jìn)我國(guó)大城市和中小城市發(fā)展提供了可能路徑。實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，從總的方面來(lái)看，要打破制度桎梏，實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，對(duì)戶籍、社保和土地制度進(jìn)行改革，征收房產(chǎn)稅，提高城市的承載能力和競(jìng)爭(zhēng)力。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化 戶籍 城市圈 失地農(nóng)民

【中圖分類號(hào)】F291.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的根基，也是現(xiàn)代化的必由之路。中國(guó)的城鎮(zhèn)化政策，經(jīng)歷了從被動(dòng)追隨國(guó)家發(fā)展目標(biāo)到成為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。進(jìn)入新世紀(jì)后，城鎮(zhèn)化進(jìn)入高速發(fā)展階段，帶動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。然而，過(guò)去的城鎮(zhèn)化缺乏城市合理規(guī)劃、面臨眾多制度約束，多年的發(fā)展已經(jīng)帶來(lái)很多問(wèn)題，埋下很多隱患，甚至在一定程度上制約了城鎮(zhèn)化本身的進(jìn)程，阻礙了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。新的城鎮(zhèn)化，要打破制度桎梏，實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

中國(guó)城鎮(zhèn)化的政策演變

我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程主要經(jīng)歷了六個(gè)階段：

重工業(yè)推動(dòng)下的城鎮(zhèn)化階段（1949～1957年）。1949年，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平非常低。全國(guó)僅有132個(gè)城市，3949.05萬(wàn)城市人口（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組，2010），城市化率約為10.6%，城鄉(xiāng)分布嚴(yán)重不均，城市都集中在少數(shù)東部沿海地區(qū)。為了盡快建立起一套完整的現(xiàn)代工業(yè)體系，中國(guó)采取重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略。為了配合工業(yè)發(fā)展目標(biāo)，國(guó)家對(duì)已有城市布局作出了相應(yīng)調(diào)整。首先，對(duì)舊的城鎮(zhèn)體系進(jìn)行了調(diào)整，對(duì)一批老城市（如武漢、成都、太原、西安等老工業(yè)城市）進(jìn)行了擴(kuò)建和改造（孔祥智，2001）；其次，156項(xiàng)工業(yè)重點(diǎn)工程的展開催生了一批新興工業(yè)城市，新設(shè)城市11座（蔡秀玲，2011）。到1957年，城市人口增加到9949萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化水平上升至15.39%（孫正林，2006）。這一階段的城鎮(zhèn)化完全服務(wù)于國(guó)家工業(yè)化發(fā)展目標(biāo)，沒(méi)有全面、系統(tǒng)的城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)和政策指導(dǎo)。在工業(yè)化的推動(dòng)下，大城市得到恢復(fù)和進(jìn)一步發(fā)展，小城鎮(zhèn)的發(fā)展卻受到很大制約。1955年，國(guó)家對(duì)小城鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)整，數(shù)量從5400個(gè)降到3672個(gè)，加上城鎮(zhèn)工商業(yè)社會(huì)主義改造和統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度，小城鎮(zhèn)發(fā)展舉步維艱（孫正林，2006）。

城鎮(zhèn)化大起大落階段（1958～1965年）。在“大躍進(jìn)”浪潮下，全國(guó)各地大煉鋼鐵，大量農(nóng)村勞動(dòng)力涌入城市，出現(xiàn)了一大批以煉鋼為中心內(nèi)容的小城鎮(zhèn)。到1959年城鎮(zhèn)人口凈增1650萬(wàn)人，1960年城鎮(zhèn)人口達(dá)13073萬(wàn)人，三年凈增31.4%（孫正林，2006），城鎮(zhèn)化水平達(dá)19.8%（孔祥智，2001）。迅速擴(kuò)張的城鎮(zhèn)人口超出城市和國(guó)家的承受能力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭到嚴(yán)重破壞，國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。為了緩解城市壓力、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，國(guó)家從1961年起實(shí)行三年調(diào)整，將25.7%的城市人口動(dòng)員下鄉(xiāng)，陸續(xù)撤銷一批城市，降低部分城市的行政級(jí)別等，城市化率也隨之下降到18%。這個(gè)階段，國(guó)家缺乏對(duì)城市功能的基本判斷，缺乏對(duì)城市承載能力的準(zhǔn)確評(píng)估，缺乏對(duì)城市發(fā)展的有效調(diào)控，導(dǎo)致城鎮(zhèn)發(fā)展大起大落、勞民傷財(cái)，嚴(yán)重打擊了群眾的勞動(dòng)積極性，阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

城鎮(zhèn)化發(fā)展停滯階段（1966～1978年）。1966年以后，在政治和經(jīng)濟(jì)的雙重制約下，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)一步受到打擊，基本處于停滯階段。全國(guó)經(jīng)濟(jì)凋敝加上知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)導(dǎo)致的城鎮(zhèn)人口流失，大城市喪失了基本的發(fā)展動(dòng)力，對(duì)小城鎮(zhèn)的影響也是災(zāi)難性的：一方面是外部經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素導(dǎo)致的衰退；另一方面是國(guó)家撤銷了2萬(wàn)人以下的小城鎮(zhèn)。13年間，全國(guó)只增加城市25個(gè)，城鎮(zhèn)化水平僅增加0.1%。

城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段（1978～1999年）。改革開放以后，國(guó)家開始鼓勵(lì)并支持城鎮(zhèn)化尤其是小城鎮(zhèn)的發(fā)展。1978年全國(guó)城市規(guī)劃工作提出控制大城市規(guī)模、多搞小城市的工作方針。1984年，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批民政部《關(guān)于調(diào)整建制鎮(zhèn)的報(bào)告》，大幅降低設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)。1989年《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》規(guī)定，國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市的方針。這一系列旨在促進(jìn)城鎮(zhèn)化的專門性文件有效地刺激了城鎮(zhèn)化發(fā)展。在這期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅猛，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，輻射帶動(dòng)周邊區(qū)域發(fā)展，進(jìn)一步推動(dòng)了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。這個(gè)階段我國(guó)的城鎮(zhèn)化率有了較快提升，1998年達(dá)到30.4%，年均增長(zhǎng)率超過(guò)0.6%。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化的質(zhì)量也有了顯著提高，城鎮(zhèn)布局更加合理、基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善、產(chǎn)業(yè)分工比較明顯、輻射帶動(dòng)作用增強(qiáng)。這個(gè)階段中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相輔相成、相互促進(jìn)。國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的認(rèn)識(shí)和預(yù)期比較到位，并明確出臺(tái)了專門的城市規(guī)劃文件和法律規(guī)范城市發(fā)展，在中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中有重要意義。這一系列政策，極大地推動(dòng)了中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，且大幅提高了城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展階段（2000年至今）。2000年以來(lái)，城鎮(zhèn)化被提升到國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略的高度，城鎮(zhèn)化成為解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要途徑。從“十五”計(jì)劃開始，城鎮(zhèn)化發(fā)展方針不再提及嚴(yán)格控制大城市發(fā)展，而是“在著重發(fā)展小城鎮(zhèn)的同時(shí)，積極發(fā)展中小城市，完善區(qū)域性中心城市功能，發(fā)揮大城市的輻射帶動(dòng)作用，提高各類城市的規(guī)劃、建設(shè)和綜合管理水平”，走“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路”。從此，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入高速發(fā)展期，在良好經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的支撐下，農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)一步向外轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更加完善，城鎮(zhèn)化質(zhì)量也在不斷提高。截止到2008年底，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率是45.7%，城鎮(zhèn)人口6.07億，小城鎮(zhèn)數(shù)量從1954年的5400個(gè)增加到2008年的19234個(gè)。然而經(jīng)過(guò)10年的發(fā)展，中國(guó)城鎮(zhèn)化面臨的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了重大改變，以往的城鎮(zhèn)化帶來(lái)的弊端日益顯現(xiàn)，城鎮(zhèn)化作為解決我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)問(wèn)題和促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要作用開始顯現(xiàn)。這一階段，國(guó)家對(duì)城鎮(zhèn)化的重視程度在增加，城鎮(zhèn)化的發(fā)展也到了一個(gè)新的高度。城鎮(zhèn)化不再被動(dòng)地追隨國(guó)家發(fā)展目標(biāo)，而成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展、解決國(guó)內(nèi)社會(huì)問(wèn)題的重要手段。在此期間，城鎮(zhèn)化確實(shí)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但不可否認(rèn)的是，過(guò)去的城鎮(zhèn)化存在很多問(wèn)題，眾多制度約束下的畸形城鎮(zhèn)化為中國(guó)未來(lái)發(fā)展埋下了諸多隱患。

目前的城鎮(zhèn)化政策面臨的挑戰(zhàn)

經(jīng)過(guò)改革開放30多年的發(fā)展，尤其是新世紀(jì)以后在政府的支持和激勵(lì)下，中國(guó)城鎮(zhèn)化的速度在加快、質(zhì)量也在提高。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公報(bào)顯示，截至2012年末，全國(guó)大陸總?cè)丝跒?35404萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)常住人口為71182萬(wàn)人，占總?cè)丝诒戎貫?2.6%，比2011年末提高1.3個(gè)百分點(diǎn)。然而在戶籍、土地等一系列制度的約束下，過(guò)去的城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)畸形發(fā)展，“半截子”城鎮(zhèn)化帶來(lái)了一系列問(wèn)題；由于在城市發(fā)展上缺乏合理規(guī)劃和安排，簡(jiǎn)單、粗放型外延擴(kuò)張使目前發(fā)展方式難以為繼。

失地階層規(guī)模擴(kuò)大，農(nóng)民生計(jì)難以保障。中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中形成了規(guī)模龐大的失地農(nóng)民階層，據(jù)有關(guān)部門估計(jì)，截至2011年，全國(guó)約有失地農(nóng)民5000萬(wàn)，并且失地農(nóng)民的數(shù)量在持續(xù)增加。據(jù)估算，如果按照目前的狀況發(fā)展下去，到2030年，我國(guó)失地農(nóng)民將增至1.1億人。原本城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)民離開農(nóng)村是個(gè)自然過(guò)程，但目前的情況是一些地方政府為了土地收益和政績(jī)強(qiáng)行征地，放松項(xiàng)目審批標(biāo)準(zhǔn)、壓低補(bǔ)償金額、采用非法程序，導(dǎo)致糾紛頻繁，因土地征用引發(fā)的社會(huì)沖突甚至占到社會(huì)沖突總量六成以上，嚴(yán)重影響基層治理和社會(huì)穩(wěn)定。

農(nóng)民從農(nóng)村到城市是“驚人一跳”，由于退出后的社會(huì)保障機(jī)制還非常不完善，這群規(guī)模龐大的失地階層成為了市民卻連基本生計(jì)都難以保障。首先，城市生活大大提高了失地農(nóng)民的生活成本，基本生活支出、文化娛樂(lè)、物業(yè)管理等費(fèi)用比重上升，但是農(nóng)民獲得的補(bǔ)償卻相對(duì)有限，不論是直接支付補(bǔ)償款，還是宅基地?fù)Q房、農(nóng)地?fù)Q保障，都難以彌補(bǔ)未來(lái)可能的大量開支。其次，農(nóng)民沒(méi)有工作以及缺乏進(jìn)入城市后的培訓(xùn)或者創(chuàng)業(yè)資本。很多農(nóng)民由于沒(méi)有相關(guān)技能而難以進(jìn)入城市高技能勞動(dòng)力市場(chǎng)，不得不從事簡(jiǎn)單、出賣勞動(dòng)力的工作，工資收入低，難以改善生活，形成惡性循環(huán)。

造城賣地成為常態(tài)，地方依賴土地財(cái)政。造城賣地有“一石二鳥”的作用，一方面推進(jìn)了城鎮(zhèn)化，另一方面解決了地方財(cái)政的問(wèn)題，迫使地方政府嚴(yán)重依賴土地財(cái)政。我國(guó)特殊的土地管理制度和財(cái)稅制度，是導(dǎo)致這一問(wèn)題的制度原因。目前我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)隔離的兩套土地管理制度，人為地把農(nóng)村土地排斥在城市化之外。如果農(nóng)村的土地要城市化，必須通過(guò)征地手續(xù)。而政府通過(guò)征地把土地增值的收益大部分都?xì)w為己有。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查顯示，征地之后土地增值部分的收益分配中，投資者約占40%～50%，政府占20%～30%，村級(jí)組織留下25%～30%，而農(nóng)民拿到的補(bǔ)償款最多只占整個(gè)土地增值收益的5%～10%。2010年，地方政府土地相關(guān)財(cái)稅收入甚至超過(guò)了本級(jí)財(cái)政收入的1667.48億元（陳志勇，2012）。吳敬璉曾在中國(guó)發(fā)展高層論壇稱，舊型城鎮(zhèn)化整個(gè)是由賺取土地差價(jià)推動(dòng)的。可見(jiàn)以往城鎮(zhèn)化的背后推動(dòng)力出現(xiàn)了重大偏差，政績(jī)和財(cái)政超越了人本身，成為城鎮(zhèn)化的助推力量，在城鎮(zhèn)化高速進(jìn)展中，城鄉(xiāng)居民的生計(jì)卻被遠(yuǎn)遠(yuǎn)甩在后頭。

政府壟斷征地權(quán)力，誘致房?jī)r(jià)居高不下。城鎮(zhèn)在向周圍農(nóng)村擴(kuò)張過(guò)程中，獲得農(nóng)村土地的唯一途徑是征地，只有政府才有征地權(quán)力。于是，城市新增建設(shè)用地集中在政府手中，形成了供應(yīng)壟斷，政府一方面低價(jià)拿地，另一方面高價(jià)賣地，直接推動(dòng)了房?jī)r(jià)的高漲。2012年，全國(guó)批準(zhǔn)建設(shè)用地達(dá)61.52萬(wàn)公頃，其中轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的農(nóng)用地為42.19萬(wàn)公頃，耕地25.94萬(wàn)公頃，同比增長(zhǎng)為0.6%、4.5%和2.5%。在這個(gè)過(guò)程中，農(nóng)民幾乎被排除在土地交易之外，既沒(méi)有獲得應(yīng)有的土地增值收益，又無(wú)法在城市中買房，陷入兩難境地。在改革開放初期，深圳農(nóng)民在自家土地上建房，然后租用給企業(yè)或者外地打工者，由于價(jià)格低廉，具有很強(qiáng)的吸引力，促進(jìn)了資本和勞動(dòng)的聚集，使深圳從過(guò)去的小漁村變成了大都市。然而現(xiàn)在，城市的土地壟斷在政府手中，不僅推高了房?jī)r(jià)，損害了城鎮(zhèn)居民的利益，而且剝奪了農(nóng)民獲得收益和進(jìn)入城市的權(quán)利。

大城市“城市病”纏身，中小城市競(jìng)爭(zhēng)力不足。加速城鎮(zhèn)化的背后，城市治理和競(jìng)爭(zhēng)力培養(yǎng)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，無(wú)論是大城市還是小城市，不僅面臨城市規(guī)劃、治理的問(wèn)題，而且還必須面臨承載能力和競(jìng)爭(zhēng)能力的挑戰(zhàn)。在以往的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中已經(jīng)形成一些具有帶動(dòng)效應(yīng)的大城市，由于缺乏規(guī)劃和管理，這些大城市所在的環(huán)境不斷惡化。據(jù)相關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)有2/3的城市空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)；有2/3的城市遭遇“垃圾圍城”；有2/3的城市在高峰時(shí)段出現(xiàn)嚴(yán)重的交通擁堵；1/2的城市水質(zhì)在較差級(jí)以下。除此之外，城市貧富差距也在不斷拉大，2010年城市居民中家庭年均總收入低于2萬(wàn)元的人口近3500萬(wàn)人。大城市環(huán)境問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題不斷突出，城市承載能力嚴(yán)重削弱，甚至反過(guò)來(lái)制約了大城市的發(fā)展。

我國(guó)以往的城鎮(zhèn)化發(fā)展政策一直強(qiáng)調(diào)大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，限制大城市的人口增長(zhǎng)，但現(xiàn)實(shí)卻是人口繼續(xù)向大城市聚集，小城鎮(zhèn)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。數(shù)年來(lái)我國(guó)除了超大規(guī)模的幾個(gè)大城市畸形生長(zhǎng)外，中等城市與城鎮(zhèn)一直數(shù)量偏少、規(guī)模偏小且發(fā)展速度緩慢。2006年開始的新農(nóng)村建設(shè)，盡管國(guó)家每年投入上千億，但城鎮(zhèn)發(fā)展一直難有大的成效。目前的小城鎮(zhèn)建設(shè)存在幾大問(wèn)題：一是城市缺乏自身特色，盲目模仿跟風(fēng)；二是城市規(guī)模盲目擴(kuò)張，加劇征地矛盾和沖突；三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后，缺乏吸引力和輻射帶動(dòng)能力。

推行城鎮(zhèn)化的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

新型城鎮(zhèn)化要同時(shí)處理好社會(huì)管理和城市規(guī)劃兩方面的問(wèn)題。在社會(huì)管理方面，各界對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的制度障礙有比較統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，尤其是戶籍制度和土地制度需要進(jìn)一步深化改革。但是在城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)的具體路徑方面，卻存在較多分歧。世界其他國(guó)家的城鎮(zhèn)化走在中國(guó)前列，有一定經(jīng)驗(yàn)可循，筆者將著重介紹國(guó)外城鎮(zhèn)化的一些具體措施，為我國(guó)城鎮(zhèn)化新路提供一些借鑒。

以資源集聚、規(guī)模經(jīng)濟(jì)為特征的日韓大都市圈發(fā)展模式。中國(guó)有長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀三大都市圈，GDP占全國(guó)的30%，實(shí)際利用外資占全國(guó)總量65%，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外開放前沿。改革開放30年的發(fā)展帶來(lái)了城市和經(jīng)濟(jì)的大范圍擴(kuò)張，但也面臨城市發(fā)展的諸多問(wèn)題，難逃“大城市病”。亞洲的日韓兩國(guó)有世界聞名的大都市圈，能夠給中國(guó)大都市圈發(fā)展提供一些啟發(fā)。

東京都市圈。東京都市圈位于日本東海岸太平洋沿岸，涵蓋東京都、琦玉縣、千葉縣和神奈川縣，面積1.34萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積3.5%，擁有人口4132萬(wàn)，占全國(guó)總?cè)丝诘?/3，GDP總量占全國(guó)1/3，聚集了全日本60%資本金50億元以上的企業(yè)和90%的外資企業(yè)。東京城市發(fā)展的最初戰(zhàn)略是單極模式，結(jié)果低估了城市發(fā)展態(tài)勢(shì)，導(dǎo)致城市畸形聚集、無(wú)序擴(kuò)張，中心地區(qū)地價(jià)急劇上升、城市擁堵嚴(yán)重、城市環(huán)境惡劣；在信息化發(fā)展過(guò)程中，一些生產(chǎn)性工廠從中心區(qū)向外擴(kuò)散，加快郊區(qū)發(fā)展、擴(kuò)展了城市半徑，但中心區(qū)的中樞商務(wù)職能又進(jìn)一步吸引人口向中心城區(qū)聚集。為了抑制和分散過(guò)度集中，日本政府提出將一極一軸的國(guó)土結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槎噍S型，形成“多核”型都市圈。1998年，日本第五次全國(guó)綜合開發(fā)規(guī)劃提出四大戰(zhàn)略：創(chuàng)造多自然居住地；完善大城市規(guī)劃和調(diào)整；發(fā)展周邊多核都市圈；增強(qiáng)都市圈的國(guó)際交流能力。除此之外，還大力發(fā)展多極之間的高速公路、橋梁和新干線等大型公共交通設(shè)施。發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，緩解了東京發(fā)展面臨的難題，更增強(qiáng)了東京的承載能力，使其發(fā)展成為全球性大都市。

首爾都市圈。韓國(guó)首爾都市圈位于韓國(guó)西北部，是由首爾市、仁川廣域市和京畿道三個(gè)地區(qū)組成的城市群，共約1.2萬(wàn)平方公里，占全國(guó)國(guó)土面積的11.8%，人口超過(guò)2000萬(wàn)，占全國(guó)總?cè)丝谝话?。其中首爾市更是集中了都市圈?nèi)近一半人口，GDP占全國(guó)的五成以上。首爾都市圈的發(fā)展開始于20世紀(jì)60年代，工業(yè)化和城市化進(jìn)程刺激周邊人口和產(chǎn)業(yè)向首爾集中，結(jié)果導(dǎo)致了人口過(guò)度集中、交通擁堵和城市環(huán)境惡化。為了緩解人口過(guò)度集中產(chǎn)生的問(wèn)題，韓國(guó)政府于60年代提出了《大都市人口集中防止策略》。1982年，韓國(guó)政府正式確定首爾都市圈范圍，并制定了《首爾都市圈整治規(guī)劃法》，通過(guò)在首爾市周邊建立衛(wèi)星城，將都市圈分區(qū)分功能管理。1993年，《規(guī)劃法》重新修訂，將都市圈細(xì)分為擁擠限制區(qū)、增長(zhǎng)管理區(qū)和自然保護(hù)區(qū)，適當(dāng)放寬了過(guò)去過(guò)于嚴(yán)格的劃分標(biāo)準(zhǔn)，有效促進(jìn)私營(yíng)企業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

東京都市圈和首爾都市圈都是亞洲著名的大都市圈，人口高度集中、經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)、集聚輻射作用強(qiáng)。盡管發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生了不少問(wèn)題，但通過(guò)合理的規(guī)劃建設(shè)問(wèn)題都得到一定程度緩解，并且進(jìn)一步促進(jìn)了城市的發(fā)展。從日韓兩國(guó)大都市圈的發(fā)展中可以得到一些經(jīng)驗(yàn)：

第一，順應(yīng)城市化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮集聚效應(yīng)，有效突破城市發(fā)展瓶頸。東京和首爾在城市發(fā)展過(guò)程中“窮則思變”、轉(zhuǎn)變發(fā)展思路、順應(yīng)發(fā)展規(guī)律，實(shí)現(xiàn)了城市擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。集聚會(huì)帶來(lái)規(guī)模效應(yīng)，能夠提高城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資回報(bào)率。高人口集聚和產(chǎn)業(yè)集聚度，加上合理規(guī)劃治理，能夠提高城市生產(chǎn)效率和人口分布效率、改善居住條件，增強(qiáng)大城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力。

第二，劃分功能區(qū)，實(shí)現(xiàn)多極發(fā)展，引導(dǎo)資源合理流動(dòng)和配置。“城市病”問(wèn)題的根源不在于城市規(guī)模過(guò)大，而在于缺乏合理規(guī)劃，單極發(fā)展模式必然造成城市“攤大餅”的結(jié)果，北京目前就是這樣。劃分功能區(qū)、多極發(fā)展是日韓突破大城市發(fā)展瓶頸的主要策略，通過(guò)科學(xué)規(guī)劃各功能區(qū)，扭轉(zhuǎn)了人口和產(chǎn)業(yè)向中心城區(qū)聚集的傾向，緩解了中心城區(qū)壓力，促進(jìn)資源合理配置，為城市未來(lái)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

第三，重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是公共交通，改善城市生存環(huán)境，實(shí)現(xiàn)都市圈內(nèi)部的良好互動(dòng)。都市圈規(guī)模龐大造成了一系列“城市病”，日韓政府一方面著手改造舊城，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善生活工作環(huán)境，提高了城市的宜居程度；另一方面大力發(fā)展公共基礎(chǔ)交通，形成貫穿整個(gè)都市圈的便利交通網(wǎng)，便于人口資源流動(dòng)，形成了圈內(nèi)良好互動(dòng)，提高競(jìng)爭(zhēng)力。

以特色產(chǎn)業(yè)集聚為特征的意大利、日本中小城市發(fā)展模式。意大利有“中小企業(yè)王國(guó)”之稱，中小企業(yè)組成了199個(gè)產(chǎn)業(yè)集群。這些產(chǎn)業(yè)集群不僅直接決定了城市的基本布局，而且賦予城市經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。一般來(lái)講，一個(gè)城市主要從事一種產(chǎn)品的生產(chǎn)，企業(yè)在城市內(nèi)部不是簡(jiǎn)單扎堆，而是圍繞某一產(chǎn)品進(jìn)行了細(xì)致分工和協(xié)作配合，為了滿足企業(yè)員工的基本生活需要，各種生活設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施逐步建立起來(lái)，形成了小城市。由于企業(yè)規(guī)模都比較小，形成的城市規(guī)模也比較小，競(jìng)爭(zhēng)力卻很大。為了規(guī)范產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，意大利政府1991年頒布317/91號(hào)法規(guī)，1993年4月又進(jìn)一步對(duì)其劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了具體規(guī)定。目前意大利的產(chǎn)業(yè)集群中居住人口1250萬(wàn)，制造業(yè)企業(yè)21.5萬(wàn)家，占全國(guó)制造業(yè)企業(yè)的40%，產(chǎn)值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的27.2%，其中工業(yè)產(chǎn)值占全國(guó)產(chǎn)值的37.7%，服務(wù)業(yè)產(chǎn)值占全國(guó)產(chǎn)值的23%。

日本西南部大多是地形復(fù)雜、山地廣布的山區(qū)縣，這些縣大多以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，農(nóng)產(chǎn)品種類繁多但產(chǎn)量不大，經(jīng)濟(jì)非常落后。為了促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，1979年開始展開“一村一品”運(yùn)動(dòng)，以“工農(nóng)并進(jìn)”為口號(hào)，引進(jìn)了高新技術(shù)，結(jié)合本地傳統(tǒng)技術(shù)，有效地促進(jìn)了本縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展。以大分縣為例，香菇、麥燒酒、溫泉市場(chǎng)的開發(fā)促進(jìn)了當(dāng)?shù)匦〕擎?zhèn)的發(fā)展。其中，香菇和麥燒酒在日本市場(chǎng)占有率第一，干香菇產(chǎn)量在2003年占全國(guó)的32%，麥燒酒占全國(guó)份額的30.7%。大分縣的由布院人口1.16萬(wàn)，除了溫泉之外幾乎沒(méi)有其他資源，城市發(fā)展非常落后，后來(lái)進(jìn)行了以溫泉為主題的旅游業(yè)開發(fā)，打造了世界一流的旅游產(chǎn)業(yè)，接待游客從1979年的190萬(wàn)增加到2003年的412萬(wàn)，推動(dòng)了城市發(fā)展，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高了自身競(jìng)爭(zhēng)力。

意大利和日本的小城鎮(zhèn)以特色產(chǎn)業(yè)為帶動(dòng)，給城市發(fā)展注入強(qiáng)勁動(dòng)力，這些城市發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)主要有以下幾點(diǎn)：

第一，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，發(fā)掘資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。不論是意大利還是日本，都以自身資源為依托，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，開發(fā)出自身特色產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)上獲得了強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)力。在特色產(chǎn)業(yè)的吸引下，資源流入城市，為城市發(fā)展提供了動(dòng)力，也賦予了城市獨(dú)一無(wú)二的競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)一步增加了城市的資源吸引力。

第二，內(nèi)部分工明確，強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)配合，形成對(duì)外合力。產(chǎn)業(yè)集聚的大忌是簡(jiǎn)單重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)品的高度同質(zhì)，意大利和日本的產(chǎn)業(yè)發(fā)展通過(guò)內(nèi)部分工規(guī)避了這一問(wèn)題。以意大利制鞋產(chǎn)業(yè)為例，集群產(chǎn)品根據(jù)顧客年齡、性別進(jìn)行了劃分，甚至細(xì)到某一集群只生產(chǎn)男鞋或女鞋或兒童鞋等。這種劃分避免了內(nèi)部惡性競(jìng)爭(zhēng)，便于提高生產(chǎn)專業(yè)化、突出產(chǎn)品特色，形成對(duì)外合力。

以核心高校、企業(yè)為中心的美國(guó)中小城市發(fā)展模式。企業(yè)和高校分別對(duì)應(yīng)生產(chǎn)性資源和人力資源，中國(guó)的企業(yè)和高校都位于大城市，使得這兩種資源不斷向大城市集中，加重了大城市負(fù)擔(dān)、導(dǎo)致小城市資源流失。美國(guó)的中小城市很少像中國(guó)這樣“華而不實(shí)”，很大程度上就與企業(yè)和高校的布局有關(guān)。

與中國(guó)大學(xué)集中在大都市不同，很多美國(guó)大學(xué)都位于小城鎮(zhèn)。斯坦福大學(xué)位于加利福尼亞州的PaloAlto市斯坦福，普林斯頓大學(xué)位于紐約和費(fèi)城之間具有鄉(xiāng)村都市特色的普林斯頓，加州理工位于加利福尼亞州的帕薩蒂納等。大學(xué)進(jìn)駐小城鎮(zhèn)增加了人口規(guī)模，基本交通需求、基本生活消費(fèi)、文化消費(fèi)等有巨大商機(jī)，提供了城鎮(zhèn)發(fā)展的基本動(dòng)力。長(zhǎng)久以來(lái)只要依靠一所大學(xué)，小城鎮(zhèn)就可以存活。斯坦福前副校長(zhǎng)Terman認(rèn)為，“大學(xué)不僅是求知的處所，它們對(duì)一個(gè)國(guó)家工業(yè)的發(fā)展、工業(yè)的布局、人口的密度和所在地區(qū)的聲望，都可以發(fā)揮巨大的經(jīng)濟(jì)影響。”斯坦福大學(xué)的進(jìn)入，給斯坦福這個(gè)偏遠(yuǎn)閉塞的西部小城注入了活力，形成了以斯坦福大學(xué)為中心的城市經(jīng)濟(jì)格局。二戰(zhàn)以后，斯坦福大學(xué)為了給畢業(yè)生提供就業(yè)機(jī)會(huì)而建立工業(yè)園，吸引了一批早期高新技術(shù)企業(yè)進(jìn)駐，進(jìn)一步推動(dòng)了當(dāng)?shù)爻鞘邪l(fā)展。

硅谷依托斯坦福的資源優(yōu)勢(shì)建立，自身也帶動(dòng)了周邊地區(qū)的發(fā)展。硅谷所在地原本只是一處位于谷地的農(nóng)場(chǎng)，但隨著國(guó)際商用電器公司和蘋果電腦公司等高科技公司進(jìn)駐之后，城市發(fā)展迅速加快，硅谷的范圍開始擴(kuò)大到周邊的SanMateo縣和Alameda縣。與此同時(shí)，硅谷的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和地位都有了突破提升，硅谷的半導(dǎo)體集成電路和電子計(jì)算機(jī)約占全美1/3和1/6，成為美國(guó)高新技術(shù)的搖籃。

可以看出，核心高校和企業(yè)在促進(jìn)中小城市發(fā)展方面有著不可比擬的優(yōu)勢(shì)，事實(shí)上，高校和企業(yè)建設(shè)在中小城市是個(gè)雙贏：首先，中小城市能夠?yàn)楦咝：推髽I(yè)提供廉價(jià)土地和勞動(dòng)力，中小城市中沒(méi)有與高?；蛘咂髽I(yè)匹敵的組織，能夠獲得當(dāng)?shù)刈畲蟪潭鹊闹С趾妥顑?yōu)資源；其次，高校和企業(yè)為中小城市帶來(lái)巨大商機(jī)，能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施完善，提供就業(yè)機(jī)會(huì)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，改善當(dāng)?shù)厝瞬艠?gòu)成，提供最新科研成果等。因此，鼓勵(lì)企業(yè)和高校向中小城市布局，不僅能夠緩解大城市壓力，而且能夠促進(jìn)小城鎮(zhèn)硬件、軟件水平的提高，增強(qiáng)中小城鎮(zhèn)的競(jìng)爭(zhēng)力。

如何發(fā)展新型城鎮(zhèn)化

改革戶籍制度，加強(qiáng)社會(huì)保障。新型城鎮(zhèn)化不能再走以往“半截子”城鎮(zhèn)化的老路，要實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化過(guò)程中失地農(nóng)民、進(jìn)城農(nóng)民工和城市低收入群體處于弱勢(shì)地位。要實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化就必須解決這三類人的生計(jì)問(wèn)題。具體途徑就是改革戶籍制度，加強(qiáng)社會(huì)保障。通過(guò)改革戶籍制度，把城市新移民接納為城市人，把他們納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障、住房保障等公共服務(wù)體系，使他們能真正融入城市，在城市安居樂(lè)業(yè)，促進(jìn)城市發(fā)展。加強(qiáng)社會(huì)保障，為弱勢(shì)人群提供就業(yè)保障和生活保障，增強(qiáng)其追求更好生活的能力。

改革土地制度，打破征地壟斷。城鎮(zhèn)化如果想成為中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)的新引擎，僅有戶籍制度的改革是不夠的，還必須有相應(yīng)的土地制度改革。目前我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)隔離的兩套土地管理制度，人為地把農(nóng)村土地排斥在城市化之外。農(nóng)民的宅基地不能抵押貸款，農(nóng)民的承包地更不能進(jìn)行抵押，農(nóng)民在自己的土地上建的房子屬于小商品房，也不能進(jìn)行流通。目前的城鄉(xiāng)同地不同權(quán)，大大限制了農(nóng)村資源的價(jià)格，使農(nóng)村在發(fā)展中一直沒(méi)有可交易或者抵押的東西。目前的城鎮(zhèn)化征地壟斷帶來(lái)太大的社會(huì)問(wèn)題，應(yīng)該破除，實(shí)行同地地權(quán)同利，讓農(nóng)村的集體建設(shè)用地也能夠真正入市，讓農(nóng)民成為交易的主體，解決由于地方政府處于壟斷地位，一手低價(jià)拿地，一手高價(jià)賣地帶來(lái)的高房?jī)r(jià)問(wèn)題。

征收房產(chǎn)稅，促進(jìn)樓市降溫。目前農(nóng)民工的收入與房?jī)r(jià)差距過(guò)大，想在城市買房幾乎不可能，如果買不起房，無(wú)法在城市定居，城鎮(zhèn)化都是一句空話。我國(guó)一部分人囤房獲得暴利，推動(dòng)房?jī)r(jià)持續(xù)上漲；另一部分人，尤其是城市低收入人群和城市新移民，則買不起房、沒(méi)房可住。通過(guò)征收房產(chǎn)稅，囤房的人把房子吐出來(lái)，讓沒(méi)有房的人有房可買，用市場(chǎng)機(jī)制讓普通百姓用自己3～5年的收入就能夠買得起房，使人們真正能夠在城市扎根。

轉(zhuǎn)變發(fā)展路徑，提高城鎮(zhèn)承載能力。發(fā)展小城鎮(zhèn)、限制大城市的傳統(tǒng)發(fā)展路徑在一定程度上脫離了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，結(jié)果造成大城市容納能力有限、小城鎮(zhèn)超速發(fā)展的困局，降低了城鎮(zhèn)的綜合承載能力。因此，必須轉(zhuǎn)變發(fā)展路徑。從大城市角度來(lái)看，與日、韓、美國(guó)等巨型都市圈相比，我國(guó)珠三角、長(zhǎng)三角、津京唐的人口密度一直偏低，生產(chǎn)極化作用不高，人口極化作用過(guò)低，潛力遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。應(yīng)該順應(yīng)城鎮(zhèn)化過(guò)程中資源往大城市流動(dòng)的現(xiàn)象，結(jié)合合理的城市規(guī)劃治理，充分挖掘這些大都市的發(fā)展?jié)摿?。從小城市的角度?lái)看，脫離經(jīng)濟(jì)實(shí)力的盲目擴(kuò)張使不少小城市成為華而不實(shí)的空城，人口密度過(guò)低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，難以形成資源聚集效應(yīng)和輻射擴(kuò)散效應(yīng)，因此，必須把小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，相互適應(yīng)，提高小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

特色與產(chǎn)業(yè)并重，提高城鎮(zhèn)競(jìng)爭(zhēng)力。目前，我國(guó)“千鎮(zhèn)一面”、“產(chǎn)業(yè)高度同構(gòu)同質(zhì)”是中小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的大問(wèn)題，如何進(jìn)行產(chǎn)業(yè)定位而不是盲目地發(fā)展，是小城鎮(zhèn)未來(lái)要著重避免的問(wèn)題。小城鎮(zhèn)必須有它的產(chǎn)業(yè)支撐點(diǎn)，才能形成自身特有的競(jìng)爭(zhēng)力。目前中國(guó)的中小城鎮(zhèn)主要還是靠制造業(yè)支撐，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)方式的轉(zhuǎn)變，一些東部的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)慢慢轉(zhuǎn)移到中西部。我國(guó)各個(gè)地區(qū)應(yīng)該根據(jù)本地的條件，借鑒國(guó)外產(chǎn)業(yè)集群的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展具有本地特色而又有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)。除此之外，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)大企業(yè)和高校向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，利用企業(yè)和高校的資源優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)資源的流動(dòng)和合理配置，為小城鎮(zhèn)發(fā)展注入活力。

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責(zé) 編∕楊昀赟