中國向新加坡學什么

黃靖

【摘要】新加坡自建國以來，在短短半個世紀內成為世界矚目的高度發(fā)達國家。“新加坡經(jīng)驗”一詞也隨之成為政、學界的熱點之一。本文著重于從戰(zhàn)略發(fā)展的視角分析新加坡的發(fā)展經(jīng)驗：經(jīng)濟發(fā)展面向世界，政治發(fā)展注重制度化建設，與住房政策緊密結合的政治基礎建設，全面發(fā)展完善人才培養(yǎng)、引進的管理體系，依靠制度建設控制腐敗、擴大政治參與等。中國的政府規(guī)模巨大，社會利益格局日益多元化，各地社會政治經(jīng)濟發(fā)展極不均衡，因此，不能簡單照搬“新加坡經(jīng)驗”，而應該以中國的國情為基礎，加強制度建設與創(chuàng)新，完成社會轉型。

【關鍵詞】“新加坡經(jīng)驗” 法治 制度化 政治參與 反腐敗

【中圖分類號】D73/77 【文獻標識碼】A

新加坡自1965年建國至今，在很短的時間內就將一個擁擠落后、遍地貧民窟的城市，建設成高度現(xiàn)代化的城市國家。李光耀先生以強人政治方式創(chuàng)建的新加坡，一方面人民行動黨始終保持著其一黨統(tǒng)治的執(zhí)政地位，另一方面建立了穩(wěn)固有效的民主執(zhí)政體制。在戰(zhàn)略發(fā)展的大視角下，新加坡不乏值得中國學習與借鑒的經(jīng)驗。

經(jīng)濟發(fā)展面向世界

作為一個城市國家，新加坡唯一可利用的“自然”資源，是人力及其重要的戰(zhàn)略地理位置。據(jù)此，新加坡在立國之初就制定了面向世界的發(fā)展戰(zhàn)略，將自身的經(jīng)濟發(fā)展與全球經(jīng)濟緊密相連。第一，新加坡以世界發(fā)達經(jīng)濟為標準，建立并完善市場經(jīng)濟體制，在此基礎上健全法律制度，建立并嚴格實施各項經(jīng)濟法規(guī)和準則。任何法律一旦建立就會得到嚴格執(zhí)行，從總理到各部門的主管都必須依法辦事，不能置身于法律之上，真正做到了經(jīng)濟運作中有法可依，最大限度地消除經(jīng)濟發(fā)展中的“人治”因素，確保經(jīng)濟競爭與交流的公平透明，與世界市場經(jīng)濟體制接軌。第二，全力打造一流的基礎設施，創(chuàng)造優(yōu)質安全的生活、投資和工作環(huán)境，對人才管理、物流進出都制定嚴格的制度規(guī)范，促進競爭，提高效率，增加對外資和外企的吸引力。第三，根據(jù)新加坡具體條件，優(yōu)先發(fā)展航運倉儲、金融服務、石油油化、生化制藥、酒店客運等高附加值、低污染、低耗能的產(chǎn)業(yè)。同時，將建筑、制造加工等低附加值、高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)或外包，或轉移他國。第四，大力發(fā)展公共交通，保持低價便捷的營運服務。同時，以高稅、高價、高折舊率和高保養(yǎng)費用等措施，限制私人車輛的發(fā)展，使得新加坡幾乎沒有亞太地區(qū)大都市中普遍存在的塞車、霧霾等現(xiàn)象。

這些舉措使得新加坡在短期內迅速成為亞太地區(qū)貿易、航運、金融和交通的樞紐，同時聚集了來自世界各地的優(yōu)秀人才，使新加坡的經(jīng)濟競爭力始終保持在世界前列。新加坡的經(jīng)驗證明，盡管各國經(jīng)濟發(fā)展程度高低有別，經(jīng)濟發(fā)展的結果和速度也各不相同，但只有積極融入全球經(jīng)濟，嚴格依照法制來確保公平競爭，才能充分激發(fā)最重要的經(jīng)濟資源——人的經(jīng)濟潛力和效率，從而保持高度的競爭能力，獲得可持續(xù)性的發(fā)展。

政治發(fā)展注重制度化建設

新加坡自建國以來，亞太地區(qū)的戰(zhàn)略環(huán)境瞬息萬變，周邊國家的經(jīng)濟發(fā)展長期滯后于新加坡，政治局面也不甚穩(wěn)定。同時，新加坡在族群、文化、宗教、語言等各方面都高度多元化。在復雜多變的內外環(huán)境下，新加坡卻能夠始終保持國內政治穩(wěn)定，人民團結，關鍵在于其強力有效的政治體制。

人民行動黨一黨統(tǒng)治下的新加坡，其政治體制長期受到西方自由主義學者和媒體的批評，他們認為，新加坡的政治穩(wěn)定是靠強人政治下的一黨專制取得的。這樣的指責失之武斷。毋須諱言，新加坡的建國和發(fā)展，與其首任總理李光耀先生具有強人風格的施政和治理密切相關。即便在退位以后，李光耀仍以內閣資政的身份長期參與各種政治事務，保持相當?shù)挠绊懥?。但是，新加坡長期政治穩(wěn)定的根本保障，是其政治運作的高度制度化。

所謂民主政治體制，其實是國家政權尋求有效治理的一種統(tǒng)治方式，并非目的。丘吉爾所謂“民主政治是人類所有嘗試過的政權體制（governance）中最好的一種”，道理就在于此。目前，世界上大致有英、美、法、德、日以及北歐各國等六種類型的成熟的民主政體。盡管運作方式各異，但其精髓都是在法治的基礎上將政治運作高度制度化（institutionalization of the political process）。具體說來，是在三個關鍵領域的制度化。

其一，權力的制度化。即最高公共權威的非人格化——憲法代表政治體制中的最高權威。在憲法的規(guī)范下，權力的設置、授予、更替、運作、分配，以及各權力機關之間的關聯(lián)與互動等，都是由嚴格的制度來界定和規(guī)范的。公權力的真正擁有者，是依法設立的各政府機構和部門，而不是在這些部門里工作的人員，即所謂“權力跟著椅子走”。各級領導、各部門負責人及所有公務人員的資質要求、選撥任用、任職期限、權力范圍及其運作方式等，都有明確的制度規(guī)范，不得隨意更改。各部門權力之間的互動也由不可更改的制度來界定。權力制度化的根本目的，就是要用看得見、摸得著的制度籠子來限制權力，防止權力的濫用與腐化。

其二，政策制定的制度化。任何政策的制定，從政策的建議到具體政策的形成，都要經(jīng)過一個固定的、不可隨意更改的程序。其目的是要最大限度地杜絕政策制定過程中的“人治”因素，尤其是要防止利益集團對政策制定的控制甚至是壟斷。政策制定的制度化，保證了政策制定的透明性，并且通過固定的游戲規(guī)則，產(chǎn)生了穩(wěn)定的制衡機制。這不僅防止了黑箱作業(yè)所必然導致的濫用權力——制度性腐化由此而生，而且使政策的制定過程成為各階層和各利益團體的妥協(xié)過程。民主其實就是妥協(xié)制度化，道理便在于此。

其三，政治參與的制度化。各種政治參與形式——選舉、集會、抗議、聽證、游行、報告等涉及廣泛民眾參與的政治活動，都必須依法按照既定的制度進行。新加坡積極鼓勵民眾參與國家政治事務，始終致力于在法治的基礎上擴大有效和充分的參與渠道來確保民眾積極參與政治活動。

新加坡自建國以來始終不懈地抓緊以上三個“制度化”的建設。在權力的分配和使用上，新加坡不因人授權，更不因事濫權，始終以規(guī)范的制度選撥優(yōu)秀人才進入政府工作。在官員的任命、擢升、監(jiān)督、懲罰等各方面也都有一套完善嚴格的制度。這使得新加坡在人民行動黨長期執(zhí)政的形勢下，政府各部門的權力受到制衡和監(jiān)督。在公共政策制定過程中，除了長期堅持提議、討論、聽證、表決、決策等既定程序來保證政策透明性、延續(xù)性和可預測性，新加坡也保持了最大的包容性，使社會各階層、各利益團體的訴求都能在政策制定和實施過程中得到回應與妥協(xié)。endprint

在政治參與方面，新加坡管理層級的制度設計確保了社會各階層的廣泛的政治參與。從選舉中選民的動員與組織，到日常生活中社區(qū)事務的管理與運作，新加坡國民都能積極地參與到政治事務中來。此外，由于公民社會以及非政府組織不斷發(fā)展成熟，政治參與也更加協(xié)調和規(guī)范。廣泛的政治參與，不僅保障了國民的基本權利，也為政治穩(wěn)定奠定了良好的社會基礎。因此，盡管長期以來保持著一黨統(tǒng)治的局面，但不論在人民的政治生活的參與程度、范圍、深度上，還是政策制定方面，新加坡的政治運行始終都以民主的方式進行，在保持了政治長期穩(wěn)定的同時，也保持了政府的高效、清廉和政策制定的有效性。

以“居者有其屋”為核心政策的社區(qū)建設

新加坡作為一個城市國家，沒有廣袤的農村，從建國伊始就確立了向工業(yè)化現(xiàn)代化發(fā)展的建國路線。因此，新加坡始終將“居者有其屋”作為最重要的國策，從而為長期有效的社會管理體制奠定了堅實的基礎。古今中外的歷史發(fā)展均表明，在任何國家和社會，一旦出現(xiàn)大批居無定所、一無所有的無產(chǎn)階級，必將發(fā)生動亂以至革命。在任何社會，發(fā)生大規(guī)模的革命需具備三個必要條件：第一，大多數(shù)人貧窮到一無所有；第二，人民對今后的發(fā)展普遍絕望；第三，政府不作為，其治理的水平和效率都極其低下。中國歷史上多次出現(xiàn)給社會發(fā)展帶來巨大危害的“流寇”現(xiàn)象，也是這個原因，畢竟先有“流”，后有“寇”。新加坡的“居者有其屋”政策，使得絕大多數(shù)新加坡人有了屬于自己的穩(wěn)定的居所，從一開始就培養(yǎng)了“有所失”的中產(chǎn)階級，使其成為了推動經(jīng)濟發(fā)展、維持政治穩(wěn)定的中堅力量。

更具長遠意義的是，新加坡通過“居者有其屋”的政策將人口固定在其居住的區(qū)域，從而推動了社區(qū)的形成和發(fā)展。有產(chǎn)階級為了自身利益，積極參與到社區(qū)事務中，在政治參與制度化的引導下，廣大居民、非政府組織、社區(qū)和各級政府部門在社會管理過程中形成了良性互動，促進了社會的穩(wěn)定和發(fā)展。新加坡社會管理水平長期居于世界前列，其源有自。

為了確保“居者有其屋”政策的有效實施，新加坡政府長期以來始終抓住公共房屋建設（HDB）這一關鍵措施，嚴格按照居民的收入水平提供不同層次的住房。對于低收入的居民，新加坡政府大力提供補貼，使他們能夠擁有屬于自己的住房。必須強調的是，新加坡對住房的價格補貼并非通過行政措施來完成，而是讓市場經(jīng)濟在“居者有其屋”的政策中發(fā)揮主導作用。首先，土地的分配、房屋的建造以及出售過程，都是以法治為基礎，在市場競爭的機制下完成的，政府只是依法履行監(jiān)督指導之責。這樣就最大限度地杜絕了公共住房建設中的各種腐敗現(xiàn)象，也使得公共住房的建設、出售、分配過程成為一個公開透明的“市場競爭”過程，同時也是民眾參與社會管理和建設的過程。從這個意義上說，新加坡的“居者有其屋”的國策不僅僅從經(jīng)濟意義上保證了社會的健康發(fā)展，也充分體現(xiàn)了從決策到實施中的民主政治，調動了廣大新加坡人民政治參與的積極性與有效性。

重視教育，注重人才的引進和管理

新加坡政府認識到人才在政治、經(jīng)濟發(fā)展中至關重要的作用，一整套人才的教育、選撥、管理和引進制度也因此形成。新加坡真正地做到了教育“從娃娃抓起”，由國家為具有各種特殊才能的青少年提供各類獎學金，通過最好的教育使他們的才能得到充分的培養(yǎng)和發(fā)揮，并將教育中人才的選撥和培養(yǎng)與人才的使用連在一起。人才選拔制度是新加坡一項十分獨特的制度，使得新加坡在建國近50年來始終能夠確保人盡其才，讓優(yōu)秀人才在政治、經(jīng)濟、管理等各行各業(yè)充分發(fā)揮其才能和作用。必須著重指出的是，人才選拔和培養(yǎng)過程的高度制度化，保證了其公開透明和公正性，最大限度地制約了各種特權在人才培養(yǎng)中的破壞性作用，使得新加坡在發(fā)展中保持了高度的社會能動性，真正做到了“不拘一格降人才”。

同時，新加坡也十分注重人才的引進與管理。首先，根據(jù)發(fā)展形勢制定人才引進戰(zhàn)略。新加坡在建國之初，由于經(jīng)濟建設是發(fā)展重點，因此新加坡著重引進工程技術等專業(yè)人才，確保經(jīng)濟的快速發(fā)展有足夠的人才支撐。上世紀80年代，新加坡的經(jīng)濟開始躍進到附加價值更高的、發(fā)展要求也更高的服務業(yè)，因此開始引進大量金融和經(jīng)濟管理人才。90年代，新加坡則開始大量引進法律人才，一方面滿足其快速現(xiàn)代化進程中對法律人才的需求，另一方面使得新加坡在與外部世界的不斷加深交往中，始終保有法律上的強力支持。進入21世紀以后，由于全球化使得各國的穩(wěn)定與發(fā)展與世界潮流緊密相連，作為一個高度發(fā)達的國家，新加坡又開始從頂尖的學術機構和智庫引進具有前瞻戰(zhàn)略意識的思想型領軍人物，他們不僅為新加坡提供了超前的戰(zhàn)略發(fā)展意識，同時也有助于將新加坡打造成一個“思想之都”（capital of ideas）?？梢?，在不同的發(fā)展時期，新加坡不斷引進各行各業(yè)的領軍人才，為其不斷發(fā)展提供了人才上的保證。

其次，新加坡在法治基礎上，依照市場經(jīng)濟的規(guī)范，設置了一套有效的人才管理機制。引進人才只是人才管理機制的第一步。在新加坡，無論是自己培養(yǎng)的人才，還是被引進的人才，都被置于一個公平的、高強度的競爭環(huán)境下。除了保證人盡其才的競爭機制，新加坡也有一套行之有效的“退出機制”來淘汰失去競爭力者，讓有競爭力的人才不斷加入。有效的人才管理機制，使得新加坡始終在世界人才的競爭中名列前茅。

對中國來說，盡管人才引進方面投入巨大，并取得一定的成功，但有效的人才管理機制還遠未形成，相關的法規(guī)也不健全，使得人才引進和使用上的“濫權”和“特權”現(xiàn)象普遍；對于失去競爭能力的人也沒有一套行之有效的退出機制。一方面不斷引進，另一方面管理不善，造成了人才的“堵塞”現(xiàn)象，非但不能人盡其才，人才被“用壞”甚至“用廢”的現(xiàn)象時有發(fā)生。更糟糕的是，形成了人才引進管理體制中的“近親繁殖”，其最明顯的結果就是在一些研究領域和部門形成了“學術壟斷”現(xiàn)象，成為中國科學研究和經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸甚至是阻礙。在人才引進和管理方面，新加坡的經(jīng)驗尤其值得借鑒。

對腐敗的有效控制

新加坡最引人矚目的文明發(fā)展成就之一，就是其對腐敗的有效控制在政府的廉潔有效方面長期高居世界前列。我們必須認識到在以工業(yè)化為基礎的現(xiàn)代化進程中，不可避免地會同時出現(xiàn)兩種不同性質的腐敗。一種是“絕對腐敗”，即掌權者（或集團）利用手中的公共權力謀取私利，壟斷資源和市場，最終形成板塊狀的特權利益集團。這樣的腐敗，是亡國之根，古今中外的任何政治體制都力圖嚴加打擊。因為任其泛濫的結果，必然是整個政權的徹底垮臺。endprint

另一種腐敗是“功能型腐敗”。從根本上說，這種腐敗是在經(jīng)濟、尤其是市場經(jīng)濟快速發(fā)展的過程中，由于某種商品、資源、或服務供求失衡、市場經(jīng)濟機制不完善、法律制度不健全而造成的。比如說某種商品短缺，有人就會給掌管商品的人某種“好處”，以此獲得購買這種商品的優(yōu)先權；又比如說某種服務（如醫(yī)療）短缺，有人就會給提供服務的人“紅包”，以此獲得優(yōu)先服務權，如此等等。值得注意的是，在政治經(jīng)濟體制存在先天缺陷，市場經(jīng)濟高速發(fā)展的情況下，“絕對腐敗”和“功能型腐敗”有著天然的相互吸引力。對兩種不同的腐敗，應以不同的方式進行治理，抓住重點，從而達到對腐敗的有效控制。

新加坡在打擊“絕對腐敗”上絕不手軟。首先，新加坡建立了三個十分值得借鑒的機制：一是政府設立了獨立于各級主管的監(jiān)督、考核官員的公共服務委員會，對各級官員進行制度化的監(jiān)督；二是通過民眾的積極參與來進行監(jiān)督；三是通過媒體及時的跟蹤報道來進行監(jiān)督。這三個機制確保了整個監(jiān)督系統(tǒng)的制度化、常規(guī)化、透明化。

其次，成立了不受任何權力制約的腐敗調查機構——反貪局。一旦在反貪局立案并進入調查程序，在得出最終調查結果之前，包括總統(tǒng)、總理在內的任何人和任何機構都必須回避，不得以任何形式過問和干預調查。同時，也充分保護了被調查者的利益，防止權力的濫用。其關鍵的一點，是通過制度化的方式確保對腐敗調查和處理的獨立性。

第三，堅持依法懲處腐敗人員，杜絕所謂的“政治處罰”。腐敗案件一旦確立，就立即進入司法程序，政府不得參與或干預司法程序。無論官位高低、權力大小，都必須在獨立的司法系統(tǒng)中依法定罪并處罰。

新加坡一個突出的制度是“高薪養(yǎng)廉”。必須指出的是，高薪養(yǎng)廉不是目的，而是手段。其目的在于大大提高腐敗的成本和代價，通過將官員的貪腐行為直接同退休、醫(yī)保等福利掛鉤，官員的貪腐行為一旦確定，他不僅將受到法律的懲罰，其薪金福利等也會被立即取消。這樣一來，沉重的政治、經(jīng)濟和社會代價，有效地阻駭了貪腐行為。

顯而易見，在中國這樣一個政府規(guī)模巨大，各地發(fā)展水平高低不齊、各部門利益參差不一的大國，高薪養(yǎng)廉制并不適用。但值得借鑒的是其得以成功的經(jīng)驗，即建立健全一套完全獨立的督導、監(jiān)察、司法制度，時刻監(jiān)控、嚴厲查處官員的“絕對腐敗”行為。這套制度有效運作的必要條件，是要以立法形式保障輿論對官員體系的獨立監(jiān)督和各級議會對官員的問政制度。

對于“功能性腐敗”，最有效的解決辦法是在法律基礎上，通過競爭機制將各種功能性腐敗轉變?yōu)楹戏?、透明、公平競爭的服務性產(chǎn)業(yè)。事實上，包括新加坡在內的各發(fā)達國家在工業(yè)化高度發(fā)展的過程中，功能性腐敗也長期泛濫。比如在招標過程中，如果法律不健全、監(jiān)督不到位，就很容易出現(xiàn)“黑箱作業(yè)”，從而導致最糟糕的腐敗現(xiàn)象——絕對腐敗與功能性腐敗相結合。同世界上其他發(fā)達國家一樣，新加坡自上世紀70年代以來，在嚴厲打擊以“絕對腐敗”為核心的有組織犯罪的同時，還通過立法和加強監(jiān)管等多種措施，完善市場經(jīng)濟管理機制，依法建立健全行業(yè)規(guī)范，將“功能型腐敗”活動轉變?yōu)橥该鳌⒐礁偁幍慕?jīng)濟活動，成為合法的服務型產(chǎn)業(yè)。這樣，“功能型腐敗”得到有效治理和控制，同時，律師、咨詢、游說、中介、保險、公關、調研、策劃等服務產(chǎn)業(yè)卻成為經(jīng)濟發(fā)展中積極的建設力量。其中經(jīng)驗，值得借鑒。

通過“接地氣”的政府運作擴大政治參與

新加坡政府通過制度建設，保證“執(zhí)政”深入到社會的最基層。其中，選舉和議會的作用最為關鍵。一方面，議員的選舉在各個選區(qū)中定期、公開進行；另一方面，議員在選區(qū)中設置辦公室，在特定的時間和地點接受選民的訪問，聆聽選民對各種政治、社會、經(jīng)濟問題的意見和反饋，并通過議會代表將這些意見及時地轉達給各級政府，以定期“問責”包括總理在內的各級政府官員的方式，敦促政府拿出解決辦法。議會期間，議員們也根據(jù)自己選區(qū)中選民的利益和意愿，積極參與政策的制定和對政府的問責。這樣，政府在執(zhí)政過程中始終與社會緊密聯(lián)系，保持高度的“接地氣”。這十分值得借鑒。

值得關注的是，新加坡自建國以來，人民行動黨的黨員身份始終是保密的。上自總理，下自基層干部，黨員身份從不對外公布，黨的各項活動也以秘密形式進行。正如一些人所批評的那樣，這一做法保持了執(zhí)政黨“政治活動隱秘性”。但是，其根本目的，恰恰是將執(zhí)政黨變成執(zhí)政過程中的隱身人，從而凸顯法律和政府在施政過程中的主導地位，而執(zhí)政黨的主張和作用則“隱性”地貫徹于政府的各項功能和法律的實施當中，最大程度上避免了執(zhí)政黨用生硬的政治手段獲取自己的利益。同時，由于執(zhí)政黨黨員身份的保密，使得利用執(zhí)政黨謀取特權的活動很難有效進行，制約了特權利益集團依賴執(zhí)政黨謀求發(fā)展的沖動。當然，這樣的措施也有它的負面影響。但總的看來，其維護政府獨立形象、保證法律面前人人平等的良苦用心，取得了積極的效果。

畢竟，新加坡是一個城市國家，其政府規(guī)模較小、各階層利益趨同、社會政治經(jīng)濟狀況相對劃一、發(fā)展水平較高。因此，從政策制定、實施到政府行為，它的經(jīng)驗都很難為中國這樣一個大國所用。中國除了政府/官僚體系規(guī)模龐大復雜之外，更重要的是全國各地政治經(jīng)濟文化等各方面發(fā)展水平差異巨大，如完全照搬新加坡經(jīng)驗，治理的協(xié)同成本將高得難以承受。但是，新加坡在法制的基礎上，通過制度化確保了經(jīng)濟發(fā)展的長期穩(wěn)定、政治運作的民主機制、人才管理中的有序競爭、政治參與的理性進取、反腐機制的獨立公正、執(zhí)政過程的聯(lián)通“地氣”。這為其政治的長期穩(wěn)定和經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展奠定制度上的基礎。凡此種種，都十分值得中國學習和借鑒。

責 編/鄭韶武endprint