產(chǎn)城融合促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展問(wèn)題研究

冷靜

摘 要：產(chǎn)城融合作為一種全新的理念與戰(zhàn)略目標(biāo)，在促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展及推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)等方面發(fā)揮著重要的作用，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。通過(guò)對(duì)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展與產(chǎn)城融合戰(zhàn)略之間關(guān)系的研究與解讀，分析了產(chǎn)城融合在促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的問(wèn)題，如無(wú)法有效銜接城市建設(shè)與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)慢、體制機(jī)制和城市功能不完善等，嚴(yán)重阻礙了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展等。同時(shí)從城鎮(zhèn)化承載力提高、社會(huì)保障和公共服務(wù)的建設(shè)、統(tǒng)籌規(guī)劃等方面出發(fā)，探討了基于產(chǎn)城融合戰(zhàn)略的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)城融合；新型城鎮(zhèn)化；統(tǒng)籌規(guī)化；社會(huì)保障；產(chǎn)業(yè)規(guī)化

中圖分類號(hào)：F299.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-9255（2017）02-0018-03

當(dāng)前我國(guó)在城市化發(fā)展過(guò)程中，始終堅(jiān)持走中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化道路，對(duì)城鎮(zhèn)化的發(fā)展體制加以完善，從而使城鎮(zhèn)化由速度型逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量型。[1]我國(guó)在2014年頒布了《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，深刻闡述了城鎮(zhèn)化發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力、規(guī)律與現(xiàn)代化、信息化、工業(yè)化之間的關(guān)系，明確指出產(chǎn)城融合對(duì)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的促進(jìn)作用。產(chǎn)城融合主要是在協(xié)調(diào)發(fā)展的理念指導(dǎo)下，使城鎮(zhèn)化回歸于“以人為本”導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的增效提質(zhì)，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。

一、新型城鎮(zhèn)化與產(chǎn)城融合概述

（一）關(guān)系

對(duì)于新型城鎮(zhèn)化而言，其主要目標(biāo)是堅(jiān)持以人為本，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和城市的生態(tài)化、集群化、現(xiàn)代化。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要完善城市的功能，提高城市文明形象，確保資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)城市智能化發(fā)展以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，構(gòu)建和諧的新型城市。新型城鎮(zhèn)化是產(chǎn)城融合的戰(zhàn)略目標(biāo)，而產(chǎn)城融合是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要突破口，其能夠?qū)Ξa(chǎn)城分離現(xiàn)象加以合理解決，促進(jìn)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升。[2]因此在發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，需要加強(qiáng)產(chǎn)城融合，以產(chǎn)興城，始終堅(jiān)持城市與產(chǎn)業(yè)的深度融合，堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)聚集帶動(dòng)人口聚集，從而有效實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)。

（二）作用

產(chǎn)城融合在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用，其主要可從以下幾方面加以分析。

一是有利于區(qū)分“政府城鎮(zhèn)化”和“城鎮(zhèn)化”。城鎮(zhèn)化發(fā)展可分為兩種模式，分別是以當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)環(huán)境為主導(dǎo)和以當(dāng)?shù)卣疄橹鲗?dǎo)，發(fā)達(dá)國(guó)家大多選用前者，將政府作為輔助角色；產(chǎn)城融合主要是集中發(fā)展和管理現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)、工業(yè)和普通居民，該理念與政府主導(dǎo)模式相符合，能夠?qū)⑵髽I(yè)在城鎮(zhèn)化發(fā)展中的地位加以突出，使企業(yè)獲得良好的發(fā)展空間。

二是有利于區(qū)分“土地城鎮(zhèn)化”和“城鎮(zhèn)化”。土地城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容就是擴(kuò)張城鎮(zhèn)的地域面積，而城鎮(zhèn)化的主要內(nèi)容則是集中管理普通居民、城鎮(zhèn)發(fā)展要素和產(chǎn)業(yè)。[3]同時(shí)城鎮(zhèn)人口數(shù)量的增加是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要體現(xiàn)，因此城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)不僅僅是在城市土地中規(guī)劃村落或縣城，也是為了提高區(qū)域的經(jīng)濟(jì)水平和總體生活質(zhì)量，涉及到城市生活的方方面面，如城市設(shè)施、環(huán)境、教育、社保、醫(yī)療、工作和住房等。

三是有利于走出以往的誤區(qū)。目前我國(guó)在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，面臨著發(fā)展不均衡等一系列問(wèn)題，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)與中小型城市建設(shè)力度過(guò)輕、大城市建設(shè)力度過(guò)猛等。深圳、上海和北京等一線發(fā)達(dá)城市在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)“城市病”現(xiàn)象，而三線以下城

市的建設(shè)和發(fā)展相對(duì)落后，難以留住高素質(zhì)人才，這樣會(huì)導(dǎo)致大城市的人口數(shù)量與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量愈加增多，小型城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)則愈加減少。由于產(chǎn)城融合主要是融合管理不同等級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與城市，構(gòu)建融洽與合理的發(fā)展體系，因此其能有效解決上述問(wèn)題。即便城市具有再大的規(guī)模，再豐富的資源，其仍然存在一定的負(fù)載極限，只有構(gòu)建合理科學(xué)的城鎮(zhèn)化發(fā)展方案，才能保證資源的可再生率，優(yōu)化城市的發(fā)展結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

二、產(chǎn)城融合促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中

存在的問(wèn)題

產(chǎn)城融合作為一種全新的模式，其需要以城市為基礎(chǔ)，以產(chǎn)業(yè)為保障，發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與承載產(chǎn)業(yè)空間，以此完成服務(wù)配套，驅(qū)動(dòng)城市更新，實(shí)現(xiàn)人、城市、產(chǎn)業(yè)之間的和諧發(fā)展。產(chǎn)城融合要求城市與產(chǎn)業(yè)空間整合及功能融合，達(dá)到“以城興產(chǎn)、以產(chǎn)促城、產(chǎn)城融合”的目的。[4]

（一）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)慢

要想促進(jìn)城市的和諧有序發(fā)展，需要協(xié)調(diào)發(fā)展基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，保證勞動(dòng)密集型企業(yè)、資本密集型企業(yè)與技術(shù)密集型企業(yè)的有機(jī)共存。當(dāng)前許多城市在實(shí)際發(fā)展過(guò)程中，大多產(chǎn)業(yè)處于價(jià)值鏈和產(chǎn)業(yè)鏈的低端，缺乏較多的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢，嚴(yán)重阻礙了產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。[5]同時(shí)，受人力資源和核心技術(shù)的限制，高端、低碳環(huán)保與綠色產(chǎn)業(yè)難以有效發(fā)展，許多高技術(shù)服務(wù)也與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)仍然處于發(fā)展的初級(jí)階段，無(wú)法在短期內(nèi)做強(qiáng)。難以帶動(dòng)就業(yè)與拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）無(wú)法有效銜接城市建設(shè)與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃

城市建設(shè)與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃難以有效銜接，往往會(huì)缺乏健全與完善的城市功能配套，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)園區(qū)難以均衡發(fā)展，影響產(chǎn)業(yè)與城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。由于發(fā)展規(guī)劃不足以及地理環(huán)境的影響，部分城市各大主城區(qū)產(chǎn)業(yè)缺乏均衡的發(fā)展，城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)基礎(chǔ)等方面存在明顯的差距。同時(shí)在城市建設(shè)過(guò)程中，沒(méi)有科學(xué)預(yù)判現(xiàn)實(shí)與未來(lái)的產(chǎn)業(yè)支撐，如有些區(qū)域無(wú)法滿足人口就業(yè)要求，形成長(zhǎng)期的鬼城與空城；而其他區(qū)域卻缺乏充足的土地空間，人群擁擠，難以保證產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)張以及產(chǎn)業(yè)體系的完善。此外，在規(guī)劃園區(qū)時(shí)，由于“人口的城市化”慢于“土地的城市化”，缺乏人口與產(chǎn)業(yè)的支持，并且城市管理建設(shè)規(guī)劃無(wú)法滿足工業(yè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)的要求，產(chǎn)業(yè)與城市相脫節(jié)，嚴(yán)重制約了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

（三）體制機(jī)制不完善

產(chǎn)城融合的主要影響因素就是體制機(jī)制不完善，政府各部門之間缺乏明確的分工，責(zé)任與權(quán)力不匹配，職能交叉且工作效率低，并且機(jī)構(gòu)不夠合理，缺乏完善的管理制度。以土地規(guī)劃為例，政府缺乏專業(yè)的人才，導(dǎo)致錯(cuò)誤判斷；而產(chǎn)業(yè)園區(qū)則沒(méi)有權(quán)力，難以從用地布局等方面來(lái)銜接城市的配套服務(wù)，無(wú)法建設(shè)具有復(fù)合功能的園區(qū)。同時(shí)公共服務(wù)支出不會(huì)因人口遷移而進(jìn)行調(diào)整，這樣會(huì)導(dǎo)致人口密集區(qū)缺乏足夠的公共服務(wù)資源供給，難以支持高端和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。此外，由于商業(yè)、工業(yè)和居住用地的價(jià)格存在一定的差異，難以集約利用與優(yōu)化配置土地資源，土地管理不夠精細(xì)，土地供給結(jié)構(gòu)性寬松，影響產(chǎn)城融合的有序推進(jìn)。

（四）缺乏完善的城市功能

在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的過(guò)程中，無(wú)法保證城市功能的完善性，無(wú)法將產(chǎn)業(yè)工人生活和產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展相匹配，沒(méi)有搭建配套的公共服務(wù)平臺(tái)，導(dǎo)致各層次人才對(duì)城市的歸屬感不強(qiáng)，影響城市化的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前在城市發(fā)展過(guò)程中，仍然存在配套不足和功能單一等，具體表現(xiàn)如下：（1）政府沒(méi)有高度重視軟環(huán)境建設(shè)，忽視城市休閑娛樂(lè)空間和文化消費(fèi)空間的塑造和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等，導(dǎo)致新城缺乏凝聚力和歸屬感；（2）部分新城新區(qū)在實(shí)際建設(shè)過(guò)程中，多是以“項(xiàng)目”帶動(dòng)為主，嚴(yán)格按照工業(yè)生產(chǎn)規(guī)劃來(lái)設(shè)計(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，缺乏醫(yī)院、學(xué)校和商業(yè)等生活服務(wù)設(shè)施。

三、產(chǎn)城融合促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑

（一）以城促產(chǎn)，提高新型城鎮(zhèn)化的承載力

“以城促產(chǎn)”主要是以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政策制定實(shí)施、專業(yè)人才引進(jìn)、城市環(huán)境優(yōu)化等為抓手，創(chuàng)造良好的環(huán)境與條件來(lái)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合。由于產(chǎn)業(yè)集聚能夠?qū)Τ鞘薪?jīng)濟(jì)的發(fā)展起到一定的促進(jìn)作用，因此政府需要具有全局觀念，統(tǒng)籌兼顧，強(qiáng)化吸納人口的能力，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供完善的配套服務(wù)，不斷優(yōu)化城市環(huán)境，從而為產(chǎn)業(yè)集聚打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。首先，政府需要構(gòu)建產(chǎn)城融合的支撐體系，在技術(shù)、政策、人才和資金等方面給予保障，形成無(wú)形的吸引力和催化劑，從城市內(nèi)部提高城市化的水平和質(zhì)量。其次，政府需要強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)的配套功能，提高城鎮(zhèn)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套服務(wù)能力及人口集聚的承載力，有效滿足人們生產(chǎn)生活的消費(fèi)需求與服務(wù)需求，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的良性發(fā)展。最后，政府需要優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建多層次的城鎮(zhèn)體系，積極集聚相關(guān)的資源要素，形成產(chǎn)城融合的生態(tài)發(fā)展體系，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

（二）加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃

在系統(tǒng)推進(jìn)與謀劃農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化時(shí)，需要將城鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)相融合，保證兩者的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)與統(tǒng)籌規(guī)劃，這樣才能形成互動(dòng)效應(yīng)，避免城鎮(zhèn)化發(fā)展與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同步情況的出現(xiàn)，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。[6]政府通過(guò)產(chǎn)城融合促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展時(shí)，需要科學(xué)規(guī)劃，將規(guī)劃的引領(lǐng)作用加以充分發(fā)揮，保證交通規(guī)劃、土地規(guī)劃、城鎮(zhèn)化規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等的協(xié)同。同時(shí)需要形成“三方互動(dòng)”的規(guī)劃?rùn)C(jī)制，包括居民參與、領(lǐng)域?qū)＜抑笇?dǎo)和政府部門牽頭，充分體現(xiàn)居民的價(jià)值需求、專家的專業(yè)水平和政府的決策理念。

（三）加大社會(huì)保障和公共服務(wù)的建設(shè)力度

為了有效推進(jìn)產(chǎn)城融合，需要對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題加以有效解決，使農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口享受與本地居民相同的權(quán)益。首先，加快社區(qū)的治理與建設(shè)，對(duì)社區(qū)的服務(wù)功能加以強(qiáng)化，這樣在城市與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展過(guò)程中，能夠改善城鄉(xiāng)居民的生活條件，提高生活質(zhì)量和生活水平，共享產(chǎn)城融合的成果；其次，積極構(gòu)建城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度，如進(jìn)城農(nóng)民增收保障體系、社會(huì)保障與救助機(jī)制、就業(yè)服務(wù)體系等，使其能夠滿足城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展要求；最后，樹(shù)立以人為本的服務(wù)理念，積極改革戶籍制度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理與居民就業(yè)一體化、城鄉(xiāng)社會(huì)保障與公共服務(wù)均等化，提高農(nóng)民的生活水平及質(zhì)量。[7]總之，在發(fā)展新型城鎮(zhèn)化時(shí)，需要以產(chǎn)城融合為出發(fā)點(diǎn)，建立人、城市和產(chǎn)業(yè)相互支撐的體系，確保自身的可持續(xù)發(fā)展。

（四）依托園區(qū)升級(jí)轉(zhuǎn)型

強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要基石，只有加快新園區(qū)的建設(shè)步伐，促使工業(yè)朝著園區(qū)的方向發(fā)展，工業(yè)園區(qū)向城鎮(zhèn)集中，才能確保產(chǎn)業(yè)園區(qū)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城鎮(zhèn)空間拓展的增長(zhǎng)點(diǎn)，推動(dòng)城鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)的良好互動(dòng)。此外，園區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)該不斷更新與升級(jí)，對(duì)高污染和高耗能的產(chǎn)能加以淘汰，積極改造傳統(tǒng)的大制造與大工業(yè)，加強(qiáng)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)的發(fā)展。這樣才能優(yōu)化升級(jí)現(xiàn)有園區(qū)的發(fā)展層次與產(chǎn)業(yè)門類，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)支撐力的提高，實(shí)現(xiàn)以產(chǎn)興城的目標(biāo)。

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（責(zé)任編輯 高道友）

Abstract： As a whole new idea and strategic goal， city-industry integration has certain practical significance since it plays an important role in promoting the development of new-type urbanization as well as industry structure upgrading. By studying and analyzing the relationship between the development of new-type urbanization and city-industry integration strategy， the paper finds out the relevant problems， such as the incapability of connecting city construction and industry planning in city-industry integration， slow industry transformation and upgrading， imperfect mechanism and city function， etc.， which severely hinder the development of new-type urbanization. The paper also explores the development path for new-type urbanization based on city-industry integration strategy from aspects such as the improvement of city bearing capacity， construction on social welfare and public service， overall planning and so on.

Key Words： city-industry integration； new-type urbanization； overall planning； social welfare； industry planning