新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地制度改革探析

【摘 要】隨著社會(huì)生產(chǎn)力水平的不斷提高，人類社會(huì)逐步進(jìn)入以城鎮(zhèn)化為核心的歷史發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化水平正成為衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的重要指標(biāo)。新型城鎮(zhèn)化是未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，而土地?wèn)題正是城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。本文立足于城鎮(zhèn)化背景下我國(guó)土地制度的現(xiàn)狀，從規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、完善土地征收補(bǔ)償制度及健全失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制等方面，論述新型城鎮(zhèn)化背景下土地制度的改革創(chuàng)新，以期為未來(lái)規(guī)范土地制度提供新的思路。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化；土地制度；土地流轉(zhuǎn)；征收補(bǔ)償

我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)始終穩(wěn)步推進(jìn)，黨的十六大指出要“走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路”，首次明確了我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展特色；黨的十七大進(jìn)一步補(bǔ)充，將土地問(wèn)題確認(rèn)為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要內(nèi)容；黨的十八大上，提出了建設(shè)“新型城鎮(zhèn)化”，城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略地位被提升到一個(gè)新的歷史高度。當(dāng)前，優(yōu)化土地制度改革，盤活土地資源利用率，已經(jīng)成為我國(guó)推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵。

一、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中土地制度存在的問(wèn)題

（一）土地流轉(zhuǎn)機(jī)制規(guī)范欠缺

農(nóng)村土地進(jìn)行交易流轉(zhuǎn)，其主要目的是解決我國(guó)“人多地少”資源現(xiàn)狀，提高土地利用效率，而不是將土地簡(jiǎn)單的集中經(jīng)營(yíng)，強(qiáng)行實(shí)施規(guī)模化生產(chǎn)，形成“土地財(cái)政”的畸形發(fā)展模式。因此，應(yīng)當(dāng)積極規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，在保障涉地農(nóng)民合法利益的前提下，拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但從目前情況來(lái)看，我國(guó)尚缺乏明晰的土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程缺乏有效的制度保障，處于無(wú)序的狀態(tài)，存在較大的隨意性，而地方政府部門也未對(duì)土地流轉(zhuǎn)實(shí)施有效的規(guī)范化管理，造成土地流轉(zhuǎn)限制條件多，土地交易成本高，嚴(yán)重制約了土地的流轉(zhuǎn)。

（二）土地征收補(bǔ)償制度不健全

當(dāng)前，我國(guó)的法律法規(guī)對(duì)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和公益性建設(shè)用地，未做明確的界定，使得當(dāng)前征收工作征地范圍模糊、波及面極廣。政府實(shí)施在土地征用的過(guò)程中，往往忽視二者之間的差別，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。事實(shí)上，兩者征收用途完全不同，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于公益性建設(shè)用地，而地方政府把土地征收當(dāng)做城鎮(zhèn)化的必由之路和財(cái)政支撐，按照公益性用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施經(jīng)營(yíng)性用地的征收工作。同時(shí)，在征地補(bǔ)償上，涉地農(nóng)民常處于劣勢(shì)一方，加之征收政策落實(shí)不到位，農(nóng)民除了能獲得一定的征地補(bǔ)償金外，基本與土地市場(chǎng)的高溢價(jià)無(wú)緣。

（三 ）失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制不完善

城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋更多的農(nóng)村地區(qū)和人口的過(guò)程。近年來(lái)，很多地方為加快城鎮(zhèn)化步伐，由政府主導(dǎo)征收農(nóng)民房地，促使農(nóng)村人口集中居住，以解決工業(yè)和城市建設(shè)用地問(wèn)題，把農(nóng)民“市民化”，當(dāng)做城鎮(zhèn)化的有效手段。然而，在這個(gè)過(guò)程中，失地農(nóng)民的合法權(quán)益保障機(jī)制卻存在缺陷。一方面，土地是農(nóng)民的基本生活來(lái)源，失去土地又缺乏職業(yè)技能的農(nóng)民，只能從事勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的工作，不僅勞動(dòng)報(bào)酬低，且一旦失業(yè)，基本生活就難以為繼。另一方面，由于我國(guó)實(shí)施的是二元戶籍制度，失地農(nóng)民在教育、就業(yè)、福利、社會(huì)醫(yī)療等社會(huì)保障受到不公平對(duì)待，農(nóng)民的生存環(huán)境受到威脅。

二、新型城鎮(zhèn)化對(duì)土地制度改革的新要求

新型城鎮(zhèn)化要堅(jiān)持走以人為本、可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)道路，要從全面推動(dòng)農(nóng)村土地改革出發(fā)，明確改革思路和措施，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利和社會(huì)公平待遇，推進(jìn)土地資源市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，完善土地征收補(bǔ)償機(jī)制，增強(qiáng)土地制度的發(fā)展活力。

（一）規(guī)范土地市場(chǎng)，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系

土地流轉(zhuǎn)是新型城鎮(zhèn)化形勢(shì)下的重要改革方向。首先，要加強(qiáng)國(guó)家對(duì)土地流轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控，改革現(xiàn)行土地管理制度，為土地進(jìn)入市場(chǎng)交易提供法律保障。其次，要立足于區(qū)域經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，推進(jìn)農(nóng)村土地綜合開(kāi)發(fā)，提高土地承載能力和利用效率，加大引導(dǎo)，促使其更好的步入市場(chǎng)。第三，要提升土地流轉(zhuǎn)品質(zhì)，結(jié)合各地區(qū)土地使用的實(shí)際狀況和發(fā)展要求，建立多層次的金融支撐服務(wù)體系，激發(fā)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)資本化運(yùn)作，形成完善的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)金融運(yùn)行機(jī)制。

（二）建立靈活的征地制度，保障失地農(nóng)民的補(bǔ)償利益

在城鎮(zhèn)化步伐穩(wěn)步加快的情況下，政府受追求政績(jī)的動(dòng)機(jī)驅(qū)使，大量的征用土地，且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，農(nóng)民的土地權(quán)益受到侵害。因此，要限制地方政府的征地權(quán)限和范圍，嚴(yán)格區(qū)分公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，并將政府征用權(quán)限控制在公益性建設(shè)范圍內(nèi)。要建立多層次、區(qū)別性的征地補(bǔ)償方法，改變單一的一次性貨幣補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償方式，拓展安置補(bǔ)償方式，在充分考慮土地區(qū)位、供求關(guān)系、農(nóng)民生存保障的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持“同地同權(quán)”的補(bǔ)償機(jī)制，結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，不斷調(diào)整土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（三）考慮失地農(nóng)民利益訴求，完善社會(huì)保障機(jī)制

從目前城鎮(zhèn)化發(fā)展看，農(nóng)村人口大量向城市轉(zhuǎn)移并成為城鎮(zhèn)居民后，政府并沒(méi)有為失地農(nóng)民建立起一個(gè)切實(shí)有效的社會(huì)保障機(jī)制，使得失地農(nóng)民處于無(wú)田可種、無(wú)崗就業(yè)、社保無(wú)門的窘境，生存和發(fā)展環(huán)境受到嚴(yán)重制約。因此，要探索改善戶籍制度的差別待遇，降低城市人口遷移的準(zhǔn)入門檻，要以多種方式將失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系，特別是在失地農(nóng)民子女教育、就業(yè)技能培訓(xùn)、經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)及基本醫(yī)療保險(xiǎn)等方面，建立起保障措施全、覆蓋范圍廣、操作靈活的社會(huì)保障機(jī)制，維護(hù)失地農(nóng)民的生存利益。

三、結(jié)語(yǔ)

新型城鎮(zhèn)化是未來(lái)推動(dòng)中國(guó)發(fā)展的新動(dòng)力，而城鎮(zhèn)化的發(fā)展與土地問(wèn)題息息相關(guān)，在新型城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)的背景下，完善土地管理制度、深化土地制度改革對(duì)于城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重要意義。當(dāng)前，土地改革的主體是農(nóng)民，要堅(jiān)持以人為本的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，切實(shí)保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，建立自愿、有償?shù)耐恋厥袌?chǎng)有序流轉(zhuǎn)體系及符合市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律的征收補(bǔ)償機(jī)制，確保在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地制度問(wèn)題得到有效解決，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)助力。

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