國(guó)土資源管理體制的思考

【摘 要】國(guó)土資源部門(mén)是國(guó)家的重要職能部門(mén)， 完善體制、加強(qiáng)宏觀調(diào)控、提高土地資源的利用效率就顯得非常重要，本文簡(jiǎn)要分析了我國(guó)目前國(guó)土資源管理體制上的問(wèn)題，提出了幾點(diǎn)完善思路。

【關(guān)鍵詞】國(guó)土資源；體制；完善

國(guó)土資源部門(mén)作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要參與部門(mén)， 完善體制、加強(qiáng)宏觀調(diào)控、提高土地資源的利用效率就顯得非常重要。

一、目前我國(guó)國(guó)土資源宏觀管理體制上的缺失

首先從土地的產(chǎn)權(quán)管理與宏觀監(jiān)管、中央與地方的集權(quán)與分權(quán)、GDP 關(guān)系著土地利用的效率、分稅制對(duì)土地資源管理的影響4個(gè)方面簡(jiǎn)要分析目前我國(guó)在國(guó)土資源宏觀管理體制上的缺失。

（一）土地資源的產(chǎn)權(quán)管理與宏觀監(jiān)管問(wèn)題

土地資源不同于一般的資產(chǎn)， 除了其本身增值性以外， 還必須考慮土地使用、流轉(zhuǎn)過(guò)程中的負(fù)外部性，以及土地資源本身的可持續(xù)發(fā)展。土地資源管理同時(shí)具有資源管理和資產(chǎn)管理的雙重特點(diǎn)。但在實(shí)際中，我國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)管理職能大部分為地方政府擁有， 而宏觀規(guī)劃、行業(yè)監(jiān)管職能為中央政府擁有。因此， 地方政府為能夠最大限度地追求土地資產(chǎn)的增值， 而將增值過(guò)程中的種種負(fù)面影響以及土地本身的合理、持續(xù)利用問(wèn)題留給中央政府， 而且中央政府在行業(yè)監(jiān)管、宏觀規(guī)劃方面的能力也相對(duì)不足?？梢哉f(shuō)， 職能上的分裂和體制上的不完善為地方政府博弈行為預(yù)留了空間。

（二）中央與地方的集權(quán)與分權(quán)

在中央政府與地方政府的博弈中， 兩者都力圖實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。我國(guó)的中央政府與地方政府一直有著集權(quán)的行政傳統(tǒng)， 在集權(quán)與分權(quán)之間博弈。對(duì)于地方政府而言， 作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”， 當(dāng)中央的調(diào)控和地方的利益發(fā)生矛盾時(shí)， 地方政府傾向于最大限度地利用中央政府的鼓勵(lì)性政策， 而最低限度地遵守中央政府的限制性政策， 并且經(jīng)常利用中央政府政策上的疏漏， 努力謀求地方利益的最大化。

（三）GDP關(guān)系著土地利用的效率

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與土地利用的矛盾是伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生的， 地方政府為了保證經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)往往會(huì)降低土地的利用效率。在這次房地產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的調(diào)控中， 中央和地方政府的博弈是客觀存在的。一些地方部門(mén)的真實(shí)心態(tài)是怕跌不怕漲。房地產(chǎn)業(yè)是拉動(dòng)本輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的火車頭。否則就會(huì)影響GDP的增速， 擔(dān)心出現(xiàn)系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。在房地產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)大漲時(shí)， 大中城市政府可以賣更多的地， 為財(cái)政提供更多的收入， 能夠保證經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長(zhǎng)。

（四）分稅制對(duì)土地資源管理的影響

我國(guó)自1994年開(kāi)始實(shí)施分稅制以后， 在確保中央政府財(cái)力的同時(shí)， 地方政府在稅收上相應(yīng)地有了自己的利益。分稅制為地方財(cái)政收入提供了穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制， 也保證了地方政府的財(cái)政自主權(quán)。分稅制一方面賦予了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)性動(dòng)力， 另一方面也賦予了地方與中央政府在土地資源管理上博弈的力量。

二、完善國(guó)土資源管理體制的幾點(diǎn)思路

（一）參與國(guó)家宏觀調(diào)控問(wèn)題

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的國(guó)土資源管理體制要充分發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)點(diǎn)。做好政府與市場(chǎng)的協(xié)調(diào)關(guān)系， 解決在土地管理過(guò)程中政府與市場(chǎng)的職能分配問(wèn)題。處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地利用效率的矛盾， 要保證宏觀調(diào)控的權(quán)力與義務(wù)的實(shí)施問(wèn)題。

“管緊土地， 看好信貸”是目前土地新政的核心。深層次的問(wèn)題要從根本上消除土地濫用的產(chǎn)生機(jī)制，必須改變目前土地收益的分配機(jī)制， 改革官員的升遷機(jī)制， 扭轉(zhuǎn)對(duì)地方官員僅僅以GDP等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為政績(jī)考核要求的體制， 對(duì)官員政績(jī)的考核必須由經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主轉(zhuǎn)變到以社會(huì)和諧程度為主， 全面制定出科學(xué)合理的考核體系， 降低地方政府通過(guò)賣地獲得收入的比重， 才能從根本上防止國(guó)土資源產(chǎn)業(yè)殺雞取卵、竭澤而漁的現(xiàn)象出現(xiàn)。

（二）協(xié)調(diào)好各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)的關(guān)系

由于各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡對(duì)國(guó)土資源的要求也不盡相同。而土地的供需矛盾狀況還需要分別對(duì)待， 可以嘗試建立“會(huì)診”機(jī)制， 在統(tǒng)一的框架內(nèi)個(gè)案處理。上級(jí)部門(mén)的運(yùn)行機(jī)制要起到一個(gè)示范作用， 對(duì)下級(jí)部門(mén)產(chǎn)生輻射效應(yīng)， 各級(jí)國(guó)土資源行政管理部門(mén)要少一點(diǎn)凱恩斯主義， 多一點(diǎn)有限政府的責(zé)任。

（三）切實(shí)做好農(nóng)用地的規(guī)劃， 確保糧食安全

目前， 我國(guó)土地存在產(chǎn)權(quán)主體虛擬化問(wèn)題， 而產(chǎn)權(quán)主體虛擬化會(huì)導(dǎo)致公共地悲劇的產(chǎn)生。當(dāng)產(chǎn)權(quán)不明確時(shí)， 土地的市場(chǎng)化機(jī)制就不可能健全， 同時(shí)農(nóng)用地被濫用時(shí)也不可能有人對(duì)其進(jìn)行積極有效的監(jiān)督， 因?yàn)榇蠹叶加幸环N“搭便車”的心理。所以只有當(dāng)產(chǎn)權(quán)明晰

時(shí)才會(huì)對(duì)土地進(jìn)行積極保護(hù)和有效利用。

另外， 由于我國(guó)存在土地所有權(quán)的二元化問(wèn)題， 國(guó)家在宏觀調(diào)控上應(yīng)對(duì)國(guó)有和集體所有土地區(qū)別對(duì)待，特別在今天“三農(nóng)”問(wèn)題特別突出的情況下， 對(duì)于土地的利用要考慮到保護(hù)和增加農(nóng)民利益， 要站在提高農(nóng)民收入、確保我國(guó)糧食安全的高度對(duì)土地利用進(jìn)行宏觀調(diào)控。

（四）科學(xué)決策要考慮國(guó)土資源集約利用的效率

我們執(zhí)行的是世界上最嚴(yán)格的土地管理制度。目前的問(wèn)題是要既能嚴(yán)把土地閘門(mén)又要能保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 因此， 出臺(tái)的政策要從更廣的角度來(lái)審視政策的合理性， 對(duì)政策進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估。可以從效益、效率、充分性、公正性、回應(yīng)性和適當(dāng)性方面進(jìn)行分析， 從而在目的、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和尺度等方面把握政策的可操作性。

另外要完善決策機(jī)制， 進(jìn)一步完善和發(fā)展“民主集中”制的決策制度， 避免領(lǐng)導(dǎo)者一個(gè)人“拍腦袋”憑經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行決策。

（五）創(chuàng)造公眾參與條件， 制定政務(wù)信息的反饋機(jī)制行政組織效能的低下容易產(chǎn)生腐敗。“陽(yáng)光是最好的殺毒劑！”公開(kāi)和開(kāi)放的行政系統(tǒng)有利于行政效率的提高， 促進(jìn)行政系統(tǒng)自身的發(fā)展。讓社會(huì)了解更多的政務(wù)信息， 外部參與渠道的暢通有助于和諧行政環(huán)境的建立。

（六）加強(qiáng)行政監(jiān)察， 構(gòu)筑懲防體系

在加強(qiáng)外部行政權(quán)力監(jiān)督的同時(shí)更要完善內(nèi)部行政組織的監(jiān)察制度。由《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》構(gòu)筑的懲防體系使行政職能、行政組織和行政者有了具體的監(jiān)察目標(biāo)。

另外， 要開(kāi)展“職能崗位效率評(píng)估”。我國(guó)現(xiàn)在行政權(quán)力擁有者在屆滿時(shí)行政組織只是對(duì)其進(jìn)行離任審計(jì)， 而沒(méi)有進(jìn)行“行政權(quán)力運(yùn)行后職能崗位效率評(píng)估”， 開(kāi)展評(píng)估工作是行政權(quán)力監(jiān)督機(jī)制邁向科學(xué)化的一條必由之路， 它不僅檢驗(yàn)出權(quán)力的效率、而且為更合理地配置行政權(quán)力的資源奠定基礎(chǔ)。

征地費(fèi)用與出讓金之間的巨額差價(jià)， 一方面為政府提供了巨額的財(cái)政收入， 另一方面也為權(quán)力尋租和腐敗提供了溫床。健全和完善國(guó)土資源的招、拍、掛機(jī)制， 使土地出讓公開(kāi)、公平、公正， 把這種“租金”減少到最低限度。因此， 提高干部隊(duì)伍的素質(zhì)， 建立干部的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、健全審計(jì)制度等措施是非常必要的。

（七）建立量化標(biāo)準(zhǔn)， 加強(qiáng)人事行政

把對(duì)行政人員績(jī)效考核中的德、能、勤、績(jī)、廉五個(gè)方面進(jìn)一步量化和延伸， 使每一項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)， 依照崗位職責(zé)對(duì)應(yīng)具體的若干項(xiàng)， 同時(shí)植入完善體制提高素質(zhì)活動(dòng)的各項(xiàng)成份， 分別加以不同的權(quán)重。

加強(qiáng)人事行政工作是開(kāi)展活動(dòng)的重要保障。運(yùn)用考評(píng)機(jī)制進(jìn)一步調(diào)動(dòng)機(jī)關(guān)干部參與這項(xiàng)活動(dòng)的意識(shí)，提高主動(dòng)行政的積極性?？己说拇胧┮喾轿煌卣?，如職能崗位的要求與本人素質(zhì)是否相匹配， 行政行為的效能高低問(wèn)題， 執(zhí)行決策和解決問(wèn)題的能力等。

三、提高素質(zhì)的基本要求

完善體制， 需要高素質(zhì)的人才， 加強(qiáng)行政人才隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)是目前的重要工作之一。素質(zhì)的提高主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）政治素質(zhì)： 首先， 各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及工作人員應(yīng)認(rèn)真中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系， 加強(qiáng)為人民服務(wù)的意識(shí)， 打造“服務(wù)型”政府。其次， 要學(xué)習(xí)和領(lǐng)悟科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵， 把經(jīng)濟(jì)發(fā)展同合理利用土地、保護(hù)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、建立和諧社會(huì)有效結(jié)合起來(lái)。

（二）知識(shí)素質(zhì)： 除了必備的本專業(yè)的知識(shí)外還需要有相關(guān)領(lǐng)域的知識(shí)， 做到“一專多能”。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)具備比較系統(tǒng)的社會(huì)科學(xué)知識(shí)， 如行政學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的知識(shí)； 相當(dāng)水平的專業(yè)知識(shí)如土地資源和礦產(chǎn)資源所涉及到的基本專業(yè)知識(shí)； 比較豐富的科學(xué)文化生活知識(shí)， 如東西方傳統(tǒng)文化， 歷史與現(xiàn)代思潮， 當(dāng)代科技前沿等。這樣才能科學(xué)性地、藝術(shù)性地、創(chuàng)造性地工作， 得心應(yīng)手地協(xié)調(diào)各種關(guān)系， 處理各種問(wèn)題， 應(yīng)對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的工作局面和突發(fā)事件。

（三）能力素質(zhì)： 能力是知識(shí)的發(fā)揮和運(yùn)用， 能否勝任領(lǐng)導(dǎo)工作， 主要的是看其能否把知識(shí)轉(zhuǎn)化為實(shí)際工作的能力， 即提高依法行政、參與宏觀調(diào)控的能力； 溝通協(xié)調(diào)、推進(jìn)工作的能力； 清正廉潔、自我約束的能力。作為行政人員既要知識(shí)水平高又要工作能力強(qiáng)。

（四）道德素質(zhì)： 不僅要講社會(huì)道德還要講行政道德， 而行政道德是最高類型的職業(yè)道德。具有良好道德修養(yǎng)的行政者自然有組織的凝聚力和領(lǐng)導(dǎo)效能。我國(guó)的行政監(jiān)督機(jī)制除了體制上的制約之外， 道德是最主要的自律機(jī)制。作為“經(jīng)濟(jì)人”每個(gè)人都有自私的一面， 許多行政官員的腐敗行為并沒(méi)有觸犯法律問(wèn)題，事情往往出現(xiàn)在道德素質(zhì)方面。行政道德要求我們不僅要依法行政， 同時(shí)要合理行政、積極行政， 善用行政裁量權(quán)。

（五）心理素質(zhì)： 面對(duì)各種壓力要以開(kāi)放的心態(tài)去適應(yīng)外部環(huán)境。

（六）身體素質(zhì)： 不僅需要有強(qiáng)健的能連續(xù)堅(jiān)持工作的體力， 而且還要表現(xiàn)出充沛的精力和生命的活力。能給人以健康活潑的依賴感， 奮發(fā)向上的樂(lè)觀情緒， 朝氣蓬勃的感染力。

上述表明， 提高素質(zhì)對(duì)于行政組織來(lái)講顯得更加重要， 這是與完善體制相一致的， 今后的一年是完善國(guó)土資源管理體制非常關(guān)鍵的時(shí)期， 與其說(shuō)是我們要積極參與這次活動(dòng)不如更恰如其分地說(shuō)是我們每個(gè)國(guó)土人以什么樣的素質(zhì)實(shí)現(xiàn)什么樣的個(gè)人價(jià)值觀。

四、加強(qiáng)培訓(xùn)是實(shí)現(xiàn)完善體制提高素質(zhì)活動(dòng)的主要途徑之一

大規(guī)模的開(kāi)展培訓(xùn)工作， 提高各級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)這次活動(dòng)重要性的認(rèn)識(shí)， 通過(guò)各種培訓(xùn)方式將國(guó)土資源部的重要決策直接貫徹下去， 把各級(jí)行政人員的思想和認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到部的決策上來(lái)。培訓(xùn)工作要以完善體制為目標(biāo)， 以提高依法行政、參與宏觀調(diào)控的能力， 溝通協(xié)調(diào)、推進(jìn)工作的能力， 清正廉潔、自我約束的能力為重點(diǎn)， 全面提高國(guó)土資源系統(tǒng)行政人員的基本素質(zhì)。

充分發(fā)揮國(guó)土資源部黨校和人力資源開(kāi)發(fā)中心的培訓(xùn)優(yōu)勢(shì)， 積極拓展培訓(xùn)領(lǐng)域， 通過(guò)橫向和縱向結(jié)構(gòu)的立體培訓(xùn)， 可以采取請(qǐng)進(jìn)來(lái)或走出去， 結(jié)合實(shí)地短期掛職考察體驗(yàn)， 使這次活動(dòng)深入人心， 使行政人員在培訓(xùn)過(guò)程中解放思想。構(gòu)建體制需要完善的思路和解決技術(shù)難題， 提高適應(yīng)崗位能力需要的素質(zhì)。

綜上所述， 完善體制和提高素質(zhì)是一個(gè)相輔相成的關(guān)系， 完善體制需要高素質(zhì)的人才去進(jìn)行實(shí)踐和創(chuàng)新， 同時(shí)， 體制的完善也是提高素質(zhì)的保障。正如鄧小平同志所說(shuō)，“好的體制能使壞人變好， 壞的體制能使好人變壞”。

完善體制和提高素質(zhì)還是行政組織、行政行為與行政者構(gòu)建和諧的行政環(huán)境的必然環(huán)節(jié)。落實(shí)好這項(xiàng)活動(dòng)對(duì)做好國(guó)土資源管理具有現(xiàn)實(shí)的意義。