地方政府融資過(guò)程中PPP模式的運(yùn)用

【文章摘要】

地方政府在履行建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共服務(wù)的職能時(shí)，面臨巨大的資金缺口。傳統(tǒng)的融資渠道帶來(lái)的大量債務(wù)積累及其不可持續(xù)性，使得“公私合作伙伴”模式（PPP模式）成為地方政府拓寬融資渠道的有效手段。本文闡述了PPP模式的概念和內(nèi)涵以及在運(yùn)用PPP模式融資的過(guò)程中遇到的障礙，并給出了相關(guān)政策建議。

【關(guān)鍵詞】

地方政府融資；PPP；BOT

0 背景

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，民眾對(duì)公共物品和準(zhǔn)公共物品的需求日益增加，要求政府增加相應(yīng)的供給能力。地方政府履行建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共服務(wù)的職能時(shí)，必然需要巨額的資金支持。而長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)地方財(cái)力卻不能滿(mǎn)足其履行職能的需要。1994年實(shí)行分稅制改革后，地方可支配的財(cái)力與其事權(quán)極不相稱(chēng)。2012年全國(guó)公共財(cái)政收入117253.52億元，其中，中央公共財(cái)政收入為56175.23億元，占比47.91%；2012年全國(guó)公共財(cái)政支出125952.97億元，其中，中央本級(jí)財(cái)政支出18764.63億元，占比14.90%。 也就是說(shuō)地方財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政收入的52.09%，但卻承擔(dān)了國(guó)家財(cái)政總支出的85.1%。中央將事權(quán)大量下放到地方的同時(shí)，地方的財(cái)力卻沒(méi)有得到相應(yīng)的保障，資金缺口很大。

我國(guó)《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府債券，相關(guān)法律規(guī)定既不允許地方政府直接向銀行貸款、也不允許其為項(xiàng)目或公司的貸款提供任何形式的擔(dān)保或變相擔(dān)保，但并不意味著地方政府不進(jìn)行變相負(fù)債，目前隱性負(fù)債已經(jīng)成為地方財(cái)政的顯性常態(tài)行為，地方政府融資平臺(tái)則是地方政府利用銀行貸款進(jìn)行城市建設(shè)的主要載體。隱性負(fù)債存在大量的負(fù)面效應(yīng)和潛在隱患，如果不能及時(shí)防范和化解，將導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷積累，最終不得不向金融機(jī)構(gòu)和中央政府轉(zhuǎn)嫁。

目前，地方政府主要是通過(guò)“打捆貸款”、銀政合作、土地財(cái)政來(lái)解決資金不足問(wèn)題。過(guò)度依賴(lài)土地出讓收入，導(dǎo)致銀行、地方政府和土地開(kāi)發(fā)商聯(lián)手推高房?jī)r(jià)，房地產(chǎn)泡沫不斷增大，高房?jī)r(jià)帶來(lái)一系列社會(huì)問(wèn)題和民生問(wèn)題，也造成銀行潛在風(fēng)險(xiǎn)的增加。過(guò)度依賴(lài)銀行信貸，容易誘發(fā)政府“債多不愁”的違約行為，尤其是國(guó)有商業(yè)銀行與財(cái)政的特殊關(guān)系以及地方政府換屆后往往不理前任債，使銀行貸款面臨極大的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府過(guò)度依靠土地和信貸進(jìn)行融資的方式難以為繼。在這種情況下，地方政府尋求一種可持續(xù)、規(guī)范化的融資渠道已成為當(dāng)務(wù)之急。以實(shí)現(xiàn)公共資金和民間資本高效配合，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的PPP融資模式則成為了地方政府拓寬融資渠道的有效手段。

1 PPP的概念、內(nèi)涵和基本結(jié)構(gòu)

1.1 概念

公共部門(mén)與私營(yíng)企業(yè)之間的合作關(guān)系由來(lái)已久，但對(duì)于PPP尚未有一個(gè)公認(rèn)的定義，這對(duì)PPP概念的理解造成困難。聯(lián)合國(guó)及許多國(guó)家和地區(qū)的組織機(jī)構(gòu)在協(xié)調(diào)管理PPP項(xiàng)目的過(guò)程中對(duì)PPP模式進(jìn)行了定義。聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院認(rèn)為，PPP包含兩層含義，其一是為了滿(mǎn)足公共產(chǎn)品的需要而建立的公共和私人倡導(dǎo)者之間的各種合作關(guān)系，其二是為了滿(mǎn)足公共產(chǎn)品的需要，公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)建立伙伴關(guān)系進(jìn)行的大型公共項(xiàng)目的實(shí)施。美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)認(rèn)為，PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合兩者特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿(mǎn)足公共需求。英國(guó)PPP委員會(huì)認(rèn)為，PPP模式是指公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)之間基于共同的期望所帶來(lái)的一種風(fēng)險(xiǎn)公擔(dān)政策機(jī)制。 國(guó)內(nèi)外的專(zhuān)家學(xué)者也根據(jù)自己的研究對(duì)PPP進(jìn)了定義。Kernaghan將PPP定義為一種廣義的系統(tǒng)，即PPP是公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)為了共同的目標(biāo)和利益所形成的共享彼此權(quán)利、工作、支持以及信息的關(guān)系。薩瓦斯認(rèn)為PPP模式可以界定為政府和私人部門(mén)之間為提供公共服務(wù)的多樣化安排，其結(jié)果是部分或傳統(tǒng)上由政府承擔(dān)的公共活動(dòng)由私人來(lái)承擔(dān)。王灝則認(rèn)為PPP模式有廣義和狹義兩種理解。廣義的PPP泛指公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，而狹義的PPP可以理解為一系列項(xiàng)目融資的總稱(chēng)，包括BOT、DBFO等多種模式。綜合國(guó)內(nèi)外各種參考文獻(xiàn)，在本文中作者將PPP的概念定義為，公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，以合同方式確立的，基于風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享的長(zhǎng)期合作機(jī)制。

1.2 內(nèi)涵

PPP模式中的Public可以是中央或地方政府及政府委托的代理機(jī)構(gòu)，Private可以是民營(yíng)企業(yè)、具有獨(dú)立法人資格的國(guó)有企業(yè)和外商投資企業(yè)。公私之間的合作并不是法律意義上的合伙，而是契約關(guān)系，合作的基礎(chǔ)是合同框架。合同要體現(xiàn)信任、價(jià)值分享以及對(duì)政策目標(biāo)、優(yōu)先權(quán)的理解。合作必須是持久、穩(wěn)定、相關(guān)的。其核心是權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)、利益的分享和分擔(dān)。這種合作是一種實(shí)質(zhì)性的聯(lián)系，是一種有形資源（資金、土地）和無(wú)形資源（權(quán)威）在參與體直接的交換和轉(zhuǎn)移，通過(guò)這種合作，達(dá)到公共部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)和用戶(hù)的共贏和價(jià)值增值。如圖1所示，

1.3 基本結(jié)構(gòu)

20世紀(jì)90年代，英國(guó)政府率先提出PPP的概念，并采取私人投資計(jì)劃加以實(shí)施。此后，PPP模式經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)期的演變，在不同的國(guó)家中實(shí)施也向著不同方向演進(jìn)。PPP融資模式本身是一個(gè)內(nèi)在結(jié)構(gòu)相對(duì)靈活的融資模式，具體到不同項(xiàng)目時(shí)結(jié)構(gòu)或多或少存在差異，其基本結(jié)構(gòu)如下圖2所示。

3 國(guó)內(nèi)外PPP模式的運(yùn)用

近年來(lái)，通過(guò)項(xiàng)目融資鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與公共項(xiàng)目投資，已成為各國(guó)地方政府投融資活動(dòng)的一個(gè)十分明顯的趨勢(shì)，按照美國(guó)政府會(huì)計(jì)處的研究分類(lèi)，民間資本參與公共項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的主要方式如下表1所示：

資料來(lái)源：根據(jù)《地方政府融資研究》一書(shū)整理

目前我國(guó)地方政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資模式主要有PPP、BOT及其衍生模式，以及PFI、ABS、TOD等。具體比較詳見(jiàn)下表2。

在上述這六種傳統(tǒng)的項(xiàng)目融資模式中，BOT模式是目前比較成熟和應(yīng)用最廣的項(xiàng)目融資方式。2005年5月，東莞和佛山一次性推出16個(gè)污水處理廠，全部以BOT方式招標(biāo)，而珠海、深圳新的城市污水和垃圾處理項(xiàng)目也將全部以BOT方式進(jìn)行建設(shè)。

同樣作為項(xiàng)目投資，PPP與BOT模式具有一些共同點(diǎn)。首先，兩種模式的當(dāng)事人都包括融資人、出資人和擔(dān)保人。其次，兩種模式都是通過(guò)簽訂特許權(quán)協(xié)議使政府部門(mén)與民間資本發(fā)生契約關(guān)系。再次，兩種模式都是以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的盈利償還債務(wù)和獲取投資回報(bào)，一般以項(xiàng)目本身資產(chǎn)作擔(dān)保抵押。

在這里，我們著重比較一下PPP與BOT模式的不同之處。首先，組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不同。BOT模式中，政府部門(mén)和民間資本之間存在等級(jí)關(guān)系，其組織結(jié)構(gòu)缺乏一個(gè)相互協(xié)調(diào)的機(jī)制，參與各方信息不對(duì)稱(chēng)，形成了博弈各方在各自利益驅(qū)使下的“納什”均衡，即其中一方達(dá)到利益最大化是以犧牲其他參與方的利益為代價(jià)的單方利益最優(yōu)，其社會(huì)總收益不是最大的。如下圖3所示，

而PPP模式是參與各方形成以“共贏”為理念的相互合作形式，在其組織結(jié)構(gòu)中，參與各方雖然沒(méi)達(dá)到自身理想的最大利益，但總收益確實(shí)最大的，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)效應(yīng)的最大化。

其次，運(yùn)行程序不同。PPP模式中，民間資本從項(xiàng)目論證階段就參與項(xiàng)目，而B(niǎo)OT模式從項(xiàng)目招投標(biāo)階段才開(kāi)始參與項(xiàng)目。

再次，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)程度不同。傳統(tǒng)的BOT項(xiàng)目中，民間資本對(duì)于項(xiàng)目前景過(guò)于樂(lè)觀，因而承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)較大，一旦情況突變則可能無(wú)力承擔(dān)損失，從而導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。而PPP融資模式中，風(fēng)險(xiǎn)管理更加合理，公私雙方在早期論證階段就采取有效的風(fēng)險(xiǎn)方案，把風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力的參與方承擔(dān)，從而增強(qiáng)了PPP項(xiàng)目抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，有利于項(xiàng)目的成功實(shí)施。

4 我國(guó)地方政府開(kāi)展PPP模式融資的障礙與風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式是通過(guò)公共部門(mén)和民間資本的長(zhǎng)期合作，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和用戶(hù)的共贏和價(jià)值增值。從目前PPP融資模式的運(yùn)作和現(xiàn)實(shí)來(lái)看，尚有很多不盡如人意的地方。如廣東多處污水處理廠采用BOT方式建成后，卻由于管網(wǎng)建設(shè)不到位，無(wú)污水可處理，而政府卻不得不根據(jù)合同支付相應(yīng)費(fèi)用，直至毀約，項(xiàng)目相關(guān)各方都不滿(mǎn)意。項(xiàng)目失敗的原因是多方面的，無(wú)論是在思想觀念、政策體制，以及法律法規(guī)方面都存在不少問(wèn)題有待解決。

4.1 思想觀念障礙

在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，無(wú)論是中央政府還是地方政府都意識(shí)到引入社會(huì)資金的重要性，但在具體操作中牽涉到利益問(wèn)題，情況就不同了。民間投資效率比政府投資高，政府企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位，大量民間資金進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域與國(guó)企形成競(jìng)爭(zhēng)，給政府帶來(lái)無(wú)形壓力。因此，某些地方政府可能會(huì)偏向阻礙社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，不愿開(kāi)展政府項(xiàng)目融資。實(shí)行項(xiàng)目融資，需要在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，不可避免地會(huì)調(diào)整原有利益格局，影響原有國(guó)企職工的職業(yè)生涯。所以基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的改革，往往遭到部分政府機(jī)構(gòu)和國(guó)企干部職工的抵制。另外，對(duì)“自然壟斷理論”的誤解和“寧國(guó)勿民”的觀念，使得有關(guān)部門(mén)寧愿對(duì)有問(wèn)題的國(guó)資放行，也不對(duì)條件更優(yōu)越的民資項(xiàng)目開(kāi)綠燈。

4.2 行政體制與制度障礙

民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的過(guò)程中需要政府引導(dǎo)、管理、支持、協(xié)調(diào)與激勵(lì)，然而正是由于政府投資管理機(jī)制、引導(dǎo)機(jī)制與監(jiān)督管理機(jī)制很不完善，使得政府對(duì)民間資本的管理行為難以規(guī)范，導(dǎo)致政府行為存在嚴(yán)重的越位、錯(cuò)位和缺位現(xiàn)象，制約了政府利用項(xiàng)目融資引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。民營(yíng)企業(yè)通過(guò)政府項(xiàng)目融資的方式進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的主要受益是經(jīng)營(yíng)期提供服務(wù)而收取的費(fèi)用，沒(méi)有良好的收費(fèi)體制作為市場(chǎng)化建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)，項(xiàng)目往往難以順利開(kāi)展。

4.3 政策和法律障礙

我國(guó)目前有關(guān)PPP的立法尚未形成統(tǒng)一的法律體系，當(dāng)事人尤其是投資方的權(quán)利缺乏法律保障，致使投資者缺乏投資信心。BOT模式運(yùn)行多年，尚且存在立法空白、法規(guī)相互矛盾等問(wèn)題，其他的PPP模式更是缺乏法律保障。在政府項(xiàng)目融資方面還存在著政策不到位和不穩(wěn)定的問(wèn)題，在吸引民營(yíng)企業(yè)投資時(shí)政府做出了一系列承諾，項(xiàng)目建成后，民營(yíng)企業(yè)開(kāi)始從經(jīng)營(yíng)中獲得回報(bào)時(shí)，政府政策卻發(fā)生改變，使得民營(yíng)企業(yè)權(quán)益難以保障。政策的不完善使得項(xiàng)目執(zhí)行到某種階段往往難以順利開(kāi)展，引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。

4.4 信用障礙與風(fēng)險(xiǎn)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)投融資體制存在的嚴(yán)重缺陷之一是缺乏信用，其根源在于國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本的管理體制不健全。政府信用風(fēng)險(xiǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的主要風(fēng)險(xiǎn)。政府的承諾能否兌現(xiàn)，往往取決于政府的態(tài)度。因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的周期長(zhǎng)，有時(shí)會(huì)經(jīng)歷幾屆政府，不僅要考慮本屆政府的態(tài)度，還要考慮下屆政府的態(tài)度。在目前我國(guó)誠(chéng)信制度不健全的情況下，信用障礙是政府開(kāi)展項(xiàng)目融資的主要瓶頸之一。

5 完善PPP融資模式的建議

首先，要實(shí)現(xiàn)政府的職能轉(zhuǎn)變。宏觀方面，地方政府必須發(fā)揮信息引導(dǎo)、政策指導(dǎo)、投資先導(dǎo)和利益驅(qū)動(dòng)作用。在微觀方面，地方政府要承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施的未來(lái)需求預(yù)測(cè)和總體布局規(guī)劃，協(xié)調(diào)下一級(jí)行政區(qū)域在基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和項(xiàng)目審批方面的事權(quán)，努力創(chuàng)建公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

其次，政府要制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)，完善價(jià)格機(jī)制、誠(chéng)信機(jī)制、項(xiàng)目擔(dān)保機(jī)制；建立科學(xué)的項(xiàng)目決策機(jī)制、責(zé)權(quán)利相結(jié)合的項(xiàng)目法人責(zé)任制和全過(guò)程的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制以及項(xiàng)目投資的退出機(jī)制。

最后，加強(qiáng)宣傳、引導(dǎo)及人才的培養(yǎng)。引導(dǎo)民眾樹(shù)立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念，讓民眾意識(shí)到把民營(yíng)經(jīng)濟(jì)引入基礎(chǔ)設(shè)施堅(jiān)實(shí)領(lǐng)域，不是私有化，而是通過(guò)有效的合同約束，利用民營(yíng)資本搞活經(jīng)濟(jì)，為社會(huì)提供良好的服務(wù)；多宣傳國(guó)內(nèi)外PPP模式融資的成功案例，讓各級(jí)政府和民眾認(rèn)識(shí)到PPP模式融資的優(yōu)越性；相關(guān)的政府部門(mén)應(yīng)展開(kāi)針對(duì)性的培訓(xùn)，加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)。

【注釋】

[1]數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部網(wǎng)站http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/

[2]Commission on Public Private Partnerships .Building Better Partnerships， Commission on Public Private Partnerships， London： Institute of Public Policy Research[EB/OL].http：//www.ippr.org/publicationsandreports/.

[3]鄧小鵬、李啟明、申立銀、李先光、沈良峰.城市公共項(xiàng)目中PPP模式內(nèi)涵解析及相關(guān)概念辨析[J].現(xiàn)代城市研究，2007（1）

[4]蔡臨申.民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的ppp模式研究[D].碩士學(xué)位論文，浙江大學(xué)建筑工程學(xué)院， 2006

[5]蔡臨申.民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的ppp模式研究[D].碩士學(xué)位論文，浙江大學(xué)建筑工程學(xué)院， 2006

【參考文獻(xiàn)】

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[3]敬志紅.地方政府性債務(wù)管理研究——兼論地方投融資平臺(tái)管理[M].北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社2011

[4]Commission on Public Private Partnerships . Building Better Partnerships， Commission on Public Private Partnerships， London： Institute of Public Policy Research[EB/OL].http：//www.ippr.org/publicationsandreports/.

[5]鄧小鵬、李啟明、申立銀、李先光、沈良峰.城市公共項(xiàng)目中PPP模式內(nèi)涵解析及相關(guān)概念辨析[J].現(xiàn)代城市研究，2007（1）

[6]蔡臨申.民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的ppp模式研究[D].碩士學(xué)位論文，浙江大學(xué)建筑工程學(xué)院， 2006

【作者簡(jiǎn)介】

張潤(rùn)迪（1988-），男，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：政府部門(mén)戰(zhàn)略管理

郁萬(wàn)師（1988-），男，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：政府部門(mén)戰(zhàn)略管理

胡瀠月（1989-），女，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：政府績(jī)效與管理