關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施的幾個(gè)問(wèn)題

【文章摘要】

行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制有利于公共資源的分配和使用。但是，行政事業(yè)單位的類型眾多，規(guī)模不一，在按照該規(guī)范建立和實(shí)施內(nèi)部控制的過(guò)程中彈性較大，甚至還有誤解。本文從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，對(duì)實(shí)施內(nèi)部控制影響較大的幾個(gè)方面提出了適當(dāng)?shù)慕ㄗh。

【關(guān)鍵詞】

內(nèi)部控制；信息技術(shù)；流程；風(fēng)險(xiǎn) 問(wèn)題

財(cái)政部制定的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（試行）（以下簡(jiǎn)稱規(guī)范）于2014年1月1日正式實(shí)施。內(nèi)部控制既是行政事業(yè)單位的一項(xiàng)重要管理活動(dòng)，又是一項(xiàng)重要的制度安排。此規(guī)范的實(shí)施對(duì)全面提高行政事業(yè)單位的管理水平、保障單位業(yè)務(wù)穩(wěn)健高效運(yùn)行以及相關(guān)信息的真實(shí)、完整、及時(shí)都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。就該規(guī)范本身而言，體系較為完整，層次比較清晰，可操作性也比較強(qiáng)，重點(diǎn)在于從單位層面和業(yè)務(wù)層面加強(qiáng)管控以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的五大目標(biāo)。但是，由于我國(guó)行政事業(yè)單位的數(shù)量眾多，規(guī)模不一，類型各異，要制定一套適合所有行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制規(guī)范也是不現(xiàn)實(shí)的。要想使內(nèi)部控制規(guī)范真正發(fā)揮應(yīng)有的功效必須根據(jù)該規(guī)范切實(shí)結(jié)合本單位的實(shí)際情況包括組織規(guī)模、機(jī)構(gòu)建制、勝任能力等方面制定可行的內(nèi)部控制制度，這樣就有可能帶來(lái)另外一些問(wèn)題。對(duì)信息化系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)不足，管控工具的運(yùn)用行不強(qiáng)。筆者試圖考慮內(nèi)部控制的相關(guān)理論并結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，探討行政事業(yè)單位在建立和實(shí)施內(nèi)部控制制度時(shí)容易弱化的幾個(gè)問(wèn)題，以貫徹內(nèi)部控制的全面性和重要性原則。

1 關(guān)于行政事業(yè)單位黨委、紀(jì)委在內(nèi)部控制中的角色和定位問(wèn)題

根據(jù)內(nèi)部控制的相關(guān)理論，組織中的每一個(gè)人都對(duì)內(nèi)部控制承擔(dān)責(zé)任，在內(nèi)部控制的某一個(gè)方面扮演重要角色。對(duì)于行政事業(yè)單位而言也應(yīng)如此。從現(xiàn)行的單位機(jī)構(gòu)建制和職責(zé)分工來(lái)看，行政一把手負(fù)責(zé)全面工作，黨委主抓思想政治工作，紀(jì)委主抓廉政工作。由于大部分行政事業(yè)單位行政一把手負(fù)總責(zé)，主導(dǎo)建立和實(shí)施內(nèi)部控制，弱化了黨委、紀(jì)委在內(nèi)部控制中的角色定位，沒(méi)有充分發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用。內(nèi)部控制的精華就在于制衡，所謂制衡就是在單位的崗位設(shè)置、權(quán)責(zé)分配和業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督的機(jī)制設(shè)計(jì)。從現(xiàn)行的單位機(jī)構(gòu)建制來(lái)看，黨紀(jì)委游離于內(nèi)部控制之外，認(rèn)為內(nèi)部控制是行政負(fù)責(zé)人的職責(zé)，造成的現(xiàn)實(shí)困難是一方面真正推動(dòng)內(nèi)部控制的實(shí)施很困難，另一方面，內(nèi)部控制可能缺乏有效的監(jiān)督，不會(huì)形成信息反饋，導(dǎo)致內(nèi)部控制流于形式。為了避免出現(xiàn)這樣的境地，就要求行政事業(yè)單位在根據(jù)該規(guī)范建立和實(shí)施適合本單位的內(nèi)部控制制度時(shí)，結(jié)合當(dāng)前的實(shí)際，充分發(fā)揮黨委、紀(jì)委在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建立和實(shí)施中的作用。具體做法因情況而異。一個(gè)比較可行的做法是，黨委一把手主抓控制環(huán)境的建設(shè)和實(shí)施。包括建立和實(shí)施道德規(guī)范并向單位的所有人員傳達(dá)；人事任免，選擇德才兼?zhèn)涞娜藛T。紀(jì)委主抓內(nèi)部控制的監(jiān)督工作，將內(nèi)部審計(jì)部門劃歸紀(jì)檢部門領(lǐng)導(dǎo)，定期開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)工作。黨委的控制環(huán)境信息和紀(jì)委的監(jiān)督檢查信息定期向行政部門匯報(bào)。也就是說(shuō)，黨委主抓控制環(huán)境，紀(jì)委主抓監(jiān)督檢查，行政主抓業(yè)務(wù)控制，這些職能重組以后，就會(huì)形成信息充分、重點(diǎn)突出、監(jiān)督有力聯(lián)動(dòng)機(jī)制和制衡機(jī)制。

2 關(guān)于信息技術(shù)在內(nèi)部控制中的積極作用

該規(guī)范第十八條：?jiǎn)挝粦?yīng)當(dāng)充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制。對(duì)信息系統(tǒng)建設(shè)實(shí)施歸口管理，將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其內(nèi)部控制流程嵌入單位信息系統(tǒng)中，減少或消除人為操縱因素，保護(hù)信息安全。 隨著信息時(shí)代的到來(lái)，會(huì)計(jì)信息化的不斷發(fā)展，單位更加強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制的常態(tài)化、信息化和時(shí)效性問(wèn)題，內(nèi)部控制勢(shì)必需要相應(yīng)的信息技術(shù)環(huán)境作支持。而信息化對(duì)單位內(nèi)部控制產(chǎn)生著重要影響，是內(nèi)部控制的“固化”。在內(nèi)部控制采用信息技術(shù)處理的情況下，所有信息的生成、記錄、處理并報(bào)告的方式較傳統(tǒng)有顯著不同。信息技術(shù)的運(yùn)用的優(yōu)勢(shì)在于處理數(shù)據(jù)時(shí)能夠按照事先確定的規(guī)則并進(jìn)行復(fù)雜的運(yùn)算，也就是說(shuō)處理數(shù)據(jù)的能力大為提高；不進(jìn)如此，還能夠提高信息的及時(shí)性、可獲得性及準(zhǔn)確性；能夠?qū)?shù)據(jù)進(jìn)行深入的分析；提高對(duì)單位績(jī)效和政策、程序執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督的能力。信息技術(shù)的廣泛運(yùn)用對(duì)內(nèi)部控制的五個(gè)要素都會(huì)產(chǎn)生積極的作用。對(duì)單位控制環(huán)境的影響主要表現(xiàn)在：?jiǎn)挝恢贫?biāo)準(zhǔn)的道德規(guī)范并通過(guò)信息技術(shù)共享手段傳達(dá)給每一位員工，使每一位員工清楚地了解和執(zhí)行這些道德規(guī)范；對(duì)員工的勝任能力的要求比以往任何時(shí)候都要高，而勝任人能力是完成所有工作的前提；在信息技術(shù)廣泛運(yùn)用的情況下，信息技術(shù)將影響單位組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置以及權(quán)責(zé)分配。由于信息技術(shù)的特點(diǎn)是傳遞信息的速度快，一般不會(huì)履行很繁瑣的授權(quán)批準(zhǔn)手續(xù)，與此相對(duì)應(yīng)，單位的組織結(jié)構(gòu)應(yīng)該是更加扁平化的組織結(jié)構(gòu)，職責(zé)分工更加明確，從而提高活動(dòng)的效率和效果。使用信息技術(shù)可以使單位的業(yè)務(wù)流程更加清晰，也更加固化，對(duì)防范簡(jiǎn)單的錯(cuò)誤非常有效。只要使信息技術(shù)的一般控制進(jìn)行合理設(shè)計(jì)和監(jiān)督，信息技術(shù)的應(yīng)用控制一般不會(huì)出現(xiàn)控制偏差；同時(shí)，信息技術(shù)條件下，所有重要的信息會(huì)在網(wǎng)絡(luò)等條件的支持下實(shí)現(xiàn)信息共享，分析風(fēng)險(xiǎn)和控制風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)更加具有時(shí)效性和針對(duì)性。雖然信息技術(shù)為內(nèi)部控制的實(shí)施提供了很多便利條件，但是也應(yīng)該看到，信息技術(shù)也可能對(duì)內(nèi)部控制產(chǎn)生特定的風(fēng)險(xiǎn)。系統(tǒng)或程序的不穩(wěn)定導(dǎo)致不能正確處理數(shù)據(jù)或處理了不正確的數(shù)據(jù)；未經(jīng)授權(quán)訪問(wèn)數(shù)據(jù)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)被篡改；不恰當(dāng)?shù)卣J(rèn)為干預(yù)且難以被發(fā)現(xiàn)等等。另外，在對(duì)控制進(jìn)行監(jiān)控時(shí)，信息技術(shù)控制比人工控制更能持久和準(zhǔn)確。

3 關(guān)于管控工具在行政事業(yè)單位的運(yùn)用

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)采用一系列控制措施和方法即管控工具，保證單位的業(yè)務(wù)運(yùn)行和財(cái)務(wù)管理既有效果又有效率。對(duì)于行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)合理運(yùn)用10種管控工具，它們分別是：預(yù)算控制、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分析、會(huì)計(jì)核算、運(yùn)營(yíng)分析、績(jī)效評(píng)價(jià)、合同管理、流程再造、信息系統(tǒng)控制、內(nèi)部審計(jì)和法律事務(wù)管理。盡管很多單位在該規(guī)范頒布以前自覺(jué)或不自覺(jué)在運(yùn)用這些管控工具，但是運(yùn)用的程度還不高、領(lǐng)域還不廣。下面結(jié)合某些事業(yè)單位的實(shí)際，談?wù)剮讉€(gè)管控工具的運(yùn)用。

3.1 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分析

根據(jù)內(nèi)部控制的五個(gè)要素之間的關(guān)系，單位之所以會(huì)建立和實(shí)施眾多的控制活動(dòng)，其最終目的是為了管控風(fēng)險(xiǎn)的，使剩余風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受的范圍之內(nèi)。單位和企業(yè)一樣，處在一定的社會(huì)環(huán)境之中，會(huì)受到各種內(nèi)外部因素的制約，會(huì)對(duì)單位的運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生重要影響，為了使單位制定的管控手段更具針對(duì)性，必須首先進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分析。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分析的目的就是將控制的重心前移，避免單位受到重大損失。但是，很多行政事業(yè)單位并不重視風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估，認(rèn)為行政事業(yè)單位不需要進(jìn)行這些工作，只需要按部就班地利用公共資金完成相應(yīng)的管理和事業(yè)任務(wù)即可，根本不存在政治風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)。隨著行政事業(yè)單位職能的轉(zhuǎn)變和改制，行政事業(yè)單位也會(huì)和企業(yè)一樣存在這些風(fēng)險(xiǎn)，因此，單位進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分析和應(yīng)對(duì)越來(lái)越必要和緊迫。單位整體層面的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別主要從組織、機(jī)制、制度、崗位和信息系統(tǒng)入手，主要內(nèi)容包括內(nèi)部控制工作的組織情況，內(nèi)部管理制度和制衡機(jī)制的建立、執(zhí)行情況，內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員的管理情況，財(cái)務(wù)信息的編報(bào)情況以及信息技術(shù)的運(yùn)用情況；業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別主要從梳理業(yè)務(wù)流程、明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)入手，主要內(nèi)容包括：各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程是否合理清晰，流程中的相關(guān)崗位職責(zé)權(quán)限是否明確，不相容崗位是否相互分離，每個(gè)環(huán)節(jié)的授權(quán)審批是否科學(xué)完整，相關(guān)信息是否得到全面記錄，關(guān)鍵控制措施是否得到落實(shí)等等。在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的基礎(chǔ)上運(yùn)用定性和定量的方法進(jìn)一步分析風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和對(duì)單位目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的影響程度，以便制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略、選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施提供依據(jù)。作為一項(xiàng)必要的管控措施，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分析最終要形成完整的識(shí)別和分析報(bào)告。

3.2 流程再造工具的運(yùn)用

隨著行政單位“三公”經(jīng)費(fèi)的使用更加嚴(yán)格、規(guī)范和透明以及事業(yè)單位分類改革的逐步深化，行政事業(yè)單位特別是事業(yè)單位流程再造顯得異常重要。事業(yè)單位分類改革是將現(xiàn)有事業(yè)單位按照社會(huì)功能劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類別，無(wú)論是哪一類事業(yè)單位都要完成既定的任務(wù)和實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)和社會(huì)公益目標(biāo)，都存在各自的業(yè)務(wù)流程。單位要根據(jù)環(huán)境的變化和政策的調(diào)整適時(shí)重組業(yè)務(wù)流程。單位內(nèi)部的各種業(yè)務(wù)活動(dòng)都表現(xiàn)為一定的流程，各種不同類型的流程活動(dòng)都有相對(duì)獨(dú)立的內(nèi)部控制系統(tǒng)對(duì)之實(shí)施控制，這些相對(duì)獨(dú)立的內(nèi)部控制系統(tǒng)之間相互聯(lián)系、密切相關(guān)，構(gòu)成了對(duì)單位內(nèi)部各類流程進(jìn)行控制的內(nèi)部控制體系。因而，單位內(nèi)部的控制系統(tǒng)與流程密切結(jié)合：一方面是各種類型流程的處理程序，即按照流程進(jìn)展的先后順序完成該項(xiàng)流程的過(guò)程；另一方面是相關(guān)的控制措施形成的控制系統(tǒng)。由此可見(jiàn)，作為一種管理體系，良好的內(nèi)部控制是單位內(nèi)部各類流程活動(dòng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的保證，從這個(gè)角度來(lái)看，流程的再造必然需要與之相適應(yīng)的內(nèi)部控制系統(tǒng)，內(nèi)部控制是適應(yīng)實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部各流程的順利運(yùn)行而存在的，也就是說(shuō)，流程運(yùn)作的順利實(shí)現(xiàn)是單位內(nèi)部控制系統(tǒng)應(yīng)首要保證的。

3.3 關(guān)于單位法律事務(wù)的管理

單位作為市場(chǎng)主體的一部分，應(yīng)該在既定的法律框架下進(jìn)行各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)。隨著行政事業(yè)單位從事的業(yè)務(wù)活動(dòng)的領(lǐng)域越來(lái)越廣，面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大，除了要求業(yè)務(wù)人員懂法、守法以外，成立專門的法律事務(wù)機(jī)構(gòu)，配備專門的法律事務(wù)人員越來(lái)越有必要。法律事務(wù)管理是單位內(nèi)部控制體系的重要組成部分。內(nèi)部控制的根本目的是為了防范風(fēng)險(xiǎn)，而內(nèi)部法律事務(wù)管理機(jī)構(gòu)和法律事務(wù)人員從事的法律事務(wù)活動(dòng)就是應(yīng)對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)的根本措施。法律事務(wù)管理主要包括如下工作內(nèi)容：從事基礎(chǔ)性的法律事務(wù)工作，包括解答與工作有關(guān)的法律咨詢、查閱法律資料、起草法律事務(wù)文書，整理、搜集訴訟證據(jù)，辦理單位訴訟過(guò)程中的簽收、送達(dá)等法律事務(wù)；二是代表單位具體處理法律事務(wù)，如代理協(xié)商、談判，代理調(diào)解糾紛，代理追討債務(wù)，代理進(jìn)行訴訟或仲裁，起草或?qū)彶榻?jīng)濟(jì)合同和法律文件，這是單位最主要的法律事務(wù)；三是參與單位業(yè)務(wù)活動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和預(yù)防單位發(fā)生法律糾紛，避免或者化解可能發(fā)生的法律糾紛，應(yīng)對(duì)和處理單位突發(fā)事件。

單位內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中要充分發(fā)揮黨委紀(jì)委的職能，重組職能顯得十分必要而且可行。同時(shí)，信息技術(shù)和人工控制相比具有內(nèi)在的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，提高運(yùn)用信息技術(shù)的能力，使信息技術(shù)與業(yè)務(wù)流程相融合能夠提高內(nèi)部控制實(shí)施的效果。

【參考文獻(xiàn)】

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【作者簡(jiǎn)介】

劉安兵（1972.1-----） 男，管理學(xué)碩士，湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院會(huì)計(jì)學(xué)副教授 ，中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師非執(zhí)業(yè)會(huì)員，研究方向：內(nèi)部控制理論與實(shí)務(wù)