淺析移民參與權(quán)視野下的社會治理能力現(xiàn)代化

【文章摘要】

水電資源開發(fā)中，移民未能充分參與，導(dǎo)致其合法權(quán)益得不到保障而不斷上訪，影響到社會穩(wěn)定。本文從保障移民參與權(quán)的角度出發(fā)，提出了在水電移民安置規(guī)劃階段、實施階段、后期扶持階段移民參與路徑，建立完善移民參與機制，增強政府部門的社會治理能力。

【關(guān)鍵詞】

移民權(quán)益；社會治理；移民安置

自1912年我國第一座水電站——云南石龍壩水電站建成以來，我國水電事業(yè)經(jīng)歷了百年的發(fā)展。尤其是1978年改革開放以來，水電資源開發(fā)突發(fā)猛進(jìn)，為國民經(jīng)濟發(fā)展提供電力保障的同時，還帶來了巨大的社會效益、經(jīng)濟效益和環(huán)境效益。水電資源開發(fā)不可避免地帶來移民安置問題。從我國的歷史發(fā)展進(jìn)程和民主政治狀況來看，自上而下的水電資源開發(fā)決策較多，并且移民搬遷安置各個階段，移民參與相對較少。由于移民未能充分參與，對移民政策的理解度，對政府決策的支持度較低，出現(xiàn)了一系列移民安置問題。大量移民通過信訪方式維護(hù)自身權(quán)益，“信訪”不“信法”，通過向上級政府上訪對當(dāng)?shù)卣旱姆绞?，引起政府相關(guān)部門重視。移民搬遷安置本身就是一個社會再造的過程，涉及到社會組織的恢復(fù)與重建，經(jīng)濟的恢復(fù)與發(fā)展等多個方面，再加上近年來因水電資源開發(fā)導(dǎo)致移民上訪的人數(shù)、批次、案例逐年增加，增加了社會治理的復(fù)雜性、艱巨性。

十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展有中國特色的社會主義制度，推進(jìn)社會治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。從“社會管理”到“社會治理”，雖然只有一字之差，但內(nèi)涵卻發(fā)生了重大變化，“管理”強調(diào)的是從上而下的“管理”，“治理”更加突出社會各方面力量參與，更加突出法治思維和法治方式，更加突出源頭治理、綜合施策。十八屆三中全會指出，堅持系統(tǒng)治理，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。通過擴大包括移民參與在內(nèi)的公民參與，提高社會治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。移民參與權(quán)是指由于水電資源開發(fā)的區(qū)域特殊、移民身份特殊等原因，基于生存和發(fā)展的需要，參與水電資源開發(fā)決策、規(guī)劃、經(jīng)營、接受教育培訓(xùn)、分享利益或得到補償?shù)臋?quán)利。根據(jù)水電資源開發(fā)的具體工作程序、內(nèi)容，政府相關(guān)部門可以創(chuàng)造條件，保障移民參與權(quán)，確保移民以不同形式參與其中，使其由一個水電資源開發(fā)中的旁觀者，成為一個參與者，以主人翁的身份參與水電開發(fā)的各個環(huán)節(jié)，不僅對移民群眾個人，而且也對提高社會治理能力，實現(xiàn)社會和諧、經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

1 水電移民安置規(guī)劃階段

在編制移民安置規(guī)劃過程中，編制單位要深入村莊（社區(qū)）、村民（居民）家庭等基層，廣泛征求移民、地方政府相關(guān)部門、社會相關(guān)人士的建議，提出切實可行的方案。在充分考慮移民意見的基礎(chǔ)上，結(jié)合國家方針政策，反復(fù)修改完善直至大多數(shù)利益群體認(rèn)可的規(guī)劃設(shè)計方案。目前的問題是法定程序的缺失，規(guī)劃編制部門受托編制完移民安置規(guī)劃，沒有法律規(guī)定必須征求移民意見這一程序。移民的知情權(quán)在這一階段缺乏一定地保障。

移民安置規(guī)劃方案的實物指標(biāo)調(diào)查階段是一個基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，決定了搬遷安置工作的組織和移民補償額，受委托的調(diào)查機構(gòu)要在深入調(diào)查基礎(chǔ)上取得利益相關(guān)方的認(rèn)可，避免后期爭議。在淹沒實物調(diào)查中，鼓勵村組代表、移民等共同參與實物調(diào)查、測量、登記和統(tǒng)計工作。村組代表對村集體土地及財產(chǎn)，移民對其所有的房屋等財產(chǎn)進(jìn)行確認(rèn)。由于水電資源開發(fā)與少數(shù)民族分布的高度重合性，在制定移民搬遷安置規(guī)劃時，注重水電資源開發(fā)中的民族宗教因素。要考慮宗教設(shè)施的搬遷安置費用，對于需要搬遷的宗教器物和設(shè)施，給予足夠重視。依靠民族宗教部門、宗教代表人士和廣大移民信眾，出主意、想辦法，妥善做好移民搬遷安置規(guī)劃。

2 水電移民安置實施階段

地方移民實施管理部門根據(jù)已批準(zhǔn)的初步設(shè)計，做搬遷安置實施計劃，再根據(jù)計劃實施。實施階段的工作繁雜，有組織搬遷、舊房拆除、場地清理、安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施與房屋建設(shè)、專項設(shè)施建設(shè)、資金管理及處理移民申訴、糾紛和協(xié)調(diào)各方面關(guān)系等工作。移民通過參與安置調(diào)查、規(guī)劃、實施和管理，及時了解與自身利益密切相關(guān)的信息，積極參與生產(chǎn)、生活安置事項決策，有利于減少移民可能被欺騙的擔(dān)心，減少對政府的不信任?？梢赃x擇移民代表全過程參與移民搬遷安置，參加與移民自身利益密切相關(guān)的協(xié)調(diào)協(xié)商會議，及時解決實施過程中的問題，確保移民安置質(zhì)量、進(jìn)度和資金得到有效控制。尤其是移民安置去向、安置點選擇，移民補償資金的兌現(xiàn)，移民村生產(chǎn)用地分配，宅基地分配，移民房屋重建等與移民切身利益密切相關(guān)，應(yīng)當(dāng)征求移民的意見，取得共識后再實施搬遷安置?？紤]到具有宗教信仰的移民精神寄托、宗教感情受到影響，可以按宗教教規(guī)安排一定的活動，安慰移民群眾，滿足其心理需求，減少少數(shù)民族移民的阻力。

3 水電移民安置后期扶持階段

由于我國處在社會主義初期階段，水電移民人數(shù)眾多、財產(chǎn)損失較大，難以承擔(dān)全面賠償?shù)膲毫?，再加上土地所有?quán)制度等影響，決定了我國水電移民不可能像國外那樣實行市場化一次性買斷政策。目前，國家實行前期補償加實行后期扶持的政策。2006年，國家頒布實施的《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)【2006】17號）規(guī)定，后期扶持的重點在于移民生產(chǎn)和生活恢復(fù)，收入水平的恢復(fù)提高，包括開墾荒地、發(fā)展企業(yè)，改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中低產(chǎn)田改造，鼓勵移民從事第三產(chǎn)業(yè)、自謀職業(yè)等。移民參與后期扶持規(guī)劃的編制，取得生產(chǎn)生活補助，享受優(yōu)先就業(yè)的待遇，盡快實現(xiàn)穩(wěn)得住的目標(biāo)。在具體項目安排、推行扶持政策中，在鼓勵移民參與的基礎(chǔ)上，積極聽取項目法人、當(dāng)?shù)馗骷壐刹恳庖?，解決移民搬遷安置階段的遺留問題，提高移民的生產(chǎn)、生活水平，真正實現(xiàn)搬得出、穩(wěn)得住，逐步能致富的目標(biāo)。

總之，水電資源開發(fā)涉及國家、企業(yè)、移民等多維度的利益主體關(guān)系。通過保障移民知情權(quán)、參與權(quán)，有助于促進(jìn)移民工作的公開、公平和公正，減輕移民的疑慮，取得其支持，建立起有效預(yù)防和化解社會矛盾體制，增強政府部門對社會調(diào)控和治理能力，將移民社會風(fēng)險降到最低程度。