再論紐約和倫敦社區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與模式

1 社區(qū)建設(shè)的運(yùn)作模式

1.1 在政府引導(dǎo)下發(fā)揮社團(tuán)作用

兩個(gè)城市都傾向于將社區(qū)工作交給專業(yè)的社會(huì)團(tuán)體（或稱為非營利組織、非政府組織等）運(yùn)作，以提高效率，這其中還包括為社團(tuán)組織籌集和捐贈(zèng)資金的基金會(huì)。社團(tuán)作為政府和居民的中介，承擔(dān)大量的社會(huì)服務(wù)工作，發(fā)揮了居民的自治能力，改善了政府資源不足的狀況。但與其他發(fā)達(dá)國家相比，政府依然承擔(dān)較多責(zé)任，主要包括：

資金上：對(duì)專門的社區(qū)團(tuán)體提供資金、基礎(chǔ)設(shè)施等支持，每年由社區(qū)申報(bào)項(xiàng)目，政府進(jìn)行立項(xiàng)審批，并擇優(yōu)資助。同時(shí)，投入經(jīng)費(fèi)較大的社區(qū)設(shè)施，則完全由政府經(jīng)辦，由社區(qū)團(tuán)體或志愿組織負(fù)責(zé)日常運(yùn)營和管理。

政策上：將社區(qū)建設(shè)工作納入政策范疇，建立一整套政策制定、實(shí)施、監(jiān)管體系，包括社區(qū)工作的基本原則、發(fā)布社區(qū)工作白皮書、制定社區(qū)工作管理辦法和優(yōu)惠政策等。

監(jiān)督和管理：對(duì)社區(qū)工作組織進(jìn)行嚴(yán)格的審批、定期檢查和評(píng)估。定期檢查社區(qū)照顧團(tuán)體的人員培訓(xùn)、設(shè)施配置、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)價(jià)格等，通過檢查確定下一年度的財(cái)政撥款，對(duì)服務(wù)好的機(jī)構(gòu)可保持撥款數(shù)額、增加服務(wù)項(xiàng)目，否則可以消減乃至停止撥款。

1.2 社會(huì)對(duì)社區(qū)建設(shè)的廣泛參與

廣泛的社區(qū)參與是社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)，即政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和居民個(gè)人對(duì)社區(qū)義務(wù)的分擔(dān)和社區(qū)資源的共享。較為突出的是社區(qū)志愿者在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮較大作用，例如美國公民每年的志愿時(shí)間達(dá)到200多億小時(shí)，有效的支持了非營利組織的日常工作，同時(shí)降低了組織的運(yùn)營成本。

除專業(yè)的社會(huì)團(tuán)體外，宗教慈善機(jī)構(gòu)、基金會(huì)、文教機(jī)構(gòu)都積極參與社區(qū)工作。而企業(yè)出于各種目的，如避稅、樹立公眾形象等越來越積極參與社區(qū)發(fā)展，以美國為例，目前企業(yè)對(duì)社區(qū)的支持已逐漸由慈善型向經(jīng)營型轉(zhuǎn)變，即不直接向社區(qū)捐款，更多的參與對(duì)社區(qū)捐助的管理工作來，更有利于發(fā)揮捐贈(zèng)的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

1.3 對(duì)社區(qū)工作進(jìn)行廣泛的社會(huì)監(jiān)督

兩個(gè)城市的社區(qū)工作都是在嚴(yán)格的法律框架內(nèi)規(guī)范運(yùn)作的，主要包括注冊(cè)條件和運(yùn)行規(guī)則的審核以及非營利團(tuán)體的免稅條例。例如，美國規(guī)定社區(qū)團(tuán)體和其他非營利的工作并不是用于非營利性的，或從事與慈善宗旨無關(guān)的活動(dòng)必須納稅。

2 倫敦的亮點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)

2.1 政府部門提供資金支持和社區(qū)發(fā)展指導(dǎo)

政府相關(guān)職能部門成為倫敦社區(qū)建設(shè)的最強(qiáng)有力的支持者和資助者，政府的作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是直接進(jìn)行資金資助，政府相關(guān)部門通過購買非營利組織和專業(yè)機(jī)構(gòu)的服務(wù)等方式，吸引社區(qū)服務(wù)組織參與社區(qū)建設(shè)，政府部門的資助日益成為社區(qū)建設(shè)的重要資金來源；二是以政府部門的聲望和公信力，吸引社會(huì)資金，如企業(yè)、基金會(huì)和個(gè)人等，拓寬資金來源渠道，并以制定稅收優(yōu)惠政策，對(duì)社區(qū)建設(shè)和社會(huì)服務(wù)進(jìn)行投資的企業(yè)進(jìn)行稅收減免，建立起可持續(xù)的社區(qū)發(fā)展模式。實(shí)際上，政府部門在社區(qū)建設(shè)的發(fā)展思路、資金來源、完善機(jī)制、評(píng)估監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)均發(fā)揮了重要作用，起到了統(tǒng)籌規(guī)劃、政策支持和協(xié)調(diào)社會(huì)單位等不可替代的作用。

2.2 充分發(fā)揮社區(qū)委員會(huì)的“主人翁”角色

社區(qū)委員會(huì)是社區(qū)建設(shè)的權(quán)力機(jī)構(gòu)，與我國的社區(qū)居民委員會(huì)的功能類似，是英國政府在基層社區(qū)的重要工作抓手，實(shí)際上起到了基層政府作用。其職能主要包括：一是代表社區(qū)居民與社會(huì)單位和社區(qū)單位建立起合作關(guān)系，為增進(jìn)社區(qū)居民的利益，提高社區(qū)公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)社區(qū)成員尤其是弱勢(shì)群體共同、平等發(fā)展的權(quán)利而開展工作，二是在基層社區(qū)層面踐行英國政府和倫敦市政府的執(zhí)政理念和社區(qū)發(fā)展思路，在居民教育、醫(yī)療服務(wù)、社會(huì)治安、文化體育等公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)承擔(dān)全面責(zé)任，在上述領(lǐng)域內(nèi)與社區(qū)內(nèi)外各單位開展各項(xiàng)活動(dòng)。在倫敦社區(qū)中，社區(qū)委員會(huì)能否充分發(fā)揮職能是決定社區(qū)治理水平高低的決定性因素。

2.3 實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)全覆蓋

作為老牌發(fā)達(dá)國家，英國的社區(qū)公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒和推廣，經(jīng)歷了上世紀(jì)80年代的自由思潮的影響之后，英國政府重新將國家在社區(qū)公共服務(wù)中的角色和重要性提升到了一個(gè)新的高度，在已有的工作基礎(chǔ)上，迅速形成了完善的社區(qū)公共服務(wù)體系，使得全英市民充分實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)基層化和社區(qū)化等多層次社區(qū)服務(wù)體系。社區(qū)公共服務(wù)體系內(nèi)容涵蓋范圍極廣，包括文化體育、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)保健、兒童看護(hù)、社區(qū)教育、信息共享等各個(gè)方面，社區(qū)居民不出社區(qū)就能享受到全方位的社區(qū)服務(wù)；從服務(wù)對(duì)象來看，除一般的社區(qū)居民外，重點(diǎn)包括老年人、殘疾人、兒童和有犯罪記錄的成年人、低收入人群等，這些人群除了享受完善的基本社區(qū)服務(wù)外，還能得到專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)如專業(yè)社會(huì)工作事務(wù)所等的扶持和幫助。

2.4 建立起政府部門、社區(qū)和非營利組織（企業(yè)）合作共贏的發(fā)展模式

與其他西方國家類似，非營利組織和盈利性企業(yè)等社會(huì)力量在社區(qū)事務(wù)中發(fā)揮了很大的作用，但與其他國家不同的是，在政府部門、社區(qū)和社會(huì)力量合作的模式中，倫敦市政府強(qiáng)調(diào)社區(qū)的獨(dú)立性和自主性，在各方力量中社區(qū)委員會(huì)既反映社區(qū)居民意愿，又得到倫敦市政府的政策支持，還天然的與社區(qū)組織和企業(yè)單位建立起密切關(guān)系，是這一合作模式的中心。非營利組織和企業(yè)是倫敦社會(huì)發(fā)展和服務(wù)的執(zhí)行者和操作者，政府部門將主要的精力放在制訂社區(qū)發(fā)展政策和監(jiān)督指導(dǎo)等工作上，而將具體的操作實(shí)施工作交給非營利組織和企業(yè)來實(shí)施，因此，在倫敦市政府資助和支持下的社會(huì)服務(wù)體系中，非營利組織和企業(yè)是承接各項(xiàng)社區(qū)服務(wù)的重要力量。其中，非營利組織長期以來形成了成熟的工作機(jī)制，由策劃、事業(yè)、社會(huì)和執(zhí)行等部門組織，其成員工資由政府和基金會(huì)等勞務(wù)開支直接支持，并接收由政府資助的第三方監(jiān)理組織的監(jiān)督。數(shù)量龐大、門類眾多的非營利組織參加政府購買服務(wù)項(xiàng)目，將政府的發(fā)展理念直接在社區(qū)層面進(jìn)行實(shí)施，這些服務(wù)項(xiàng)目涵蓋社區(qū)服務(wù)的各個(gè)方面。企業(yè)也是社區(qū)發(fā)展的重要參與者，按倫敦市政府的政策規(guī)定，以資金支持、組織實(shí)施等方式直接參與社區(qū)發(fā)展的企業(yè)在稅收、貸款等方面享受優(yōu)待政策，企業(yè)的社會(huì)責(zé)任和稅收、貸款等優(yōu)惠政策都吸引著各類社會(huì)企業(yè)以各種方式投身社區(qū)發(fā)展和社區(qū)服務(wù)中。

3 紐約的亮點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)

3.1 實(shí)現(xiàn)社區(qū)董事會(huì)在社區(qū)事務(wù)中的決策權(quán)

美國式的民主決策體系在社區(qū)層面得到很好體現(xiàn)，紐約的社區(qū)發(fā)展和社區(qū)事務(wù)最根本的一點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)社區(qū)由誰做主，為了保障社區(qū)居民能享受自主發(fā)展的權(quán)利，社區(qū)發(fā)展能真正體現(xiàn)社區(qū)居民的訴求，紐約市政府明確了社區(qū)董事會(huì)在社區(qū)中的決策權(quán)和最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的地位，同時(shí)，為保證社區(qū)居民有相等的董事會(huì)成員選舉權(quán)和被選舉權(quán)，紐約市制訂了完善的社區(qū)董事會(huì)章程，其中包括董事會(huì)的組織結(jié)構(gòu)、選舉辦法、工作程序和評(píng)估監(jiān)督方式等，規(guī)定社區(qū)董事會(huì)實(shí)行選舉制，董事會(huì)成員任期為兩年，其中多數(shù)成員需要在社區(qū)居民中選舉產(chǎn)生，政府部門官員也可以擔(dān)任董事會(huì)成員，但是不能超過20%，董事會(huì)實(shí)行“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，董事會(huì)成員僅享受有限的工作必須的開支，沒有其他收入，這樣既保證了各項(xiàng)活動(dòng)的展開，也實(shí)現(xiàn)了讓真正有“公益心”的居民和市民承擔(dān)社區(qū)董事會(huì)的職責(zé)。社區(qū)董事會(huì)的職能主要包括，一是根據(jù)紐約市政府社區(qū)發(fā)展理念指引下，制定本社區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，并召開社區(qū)董事會(huì)表決通過；二是享受社區(qū)事務(wù)的最終決策權(quán)，包括社區(qū)發(fā)展規(guī)劃和社區(qū)具體事務(wù)存在爭議，需要提交社區(qū)董事會(huì)的，都自董事會(huì)會(huì)議中得到最終裁定。

3.2 政府在社區(qū)事務(wù)中的角色和作用

與倫敦市政府相比，紐約市政府在社區(qū)事務(wù)中的直接指導(dǎo)作用明顯有所削弱，這與美國強(qiáng)調(diào)社區(qū)獨(dú)立發(fā)展權(quán)、注重社區(qū)居民自身的權(quán)利訴求有關(guān)，政府相關(guān)部門主要在資金支持和仲裁協(xié)調(diào)等方面的發(fā)揮作用，包括以下職能：（1）對(duì)社區(qū)土地利用情況進(jìn)行評(píng)估，與社區(qū)董事會(huì)一起，就社區(qū)土地使用和資源發(fā)展給予指導(dǎo)和建議；并對(duì)社區(qū)土地使用和開發(fā)情況予以評(píng)估和監(jiān)督，以保證社區(qū)建設(shè)和發(fā)展符合紐約市的整體規(guī)劃。（2）在政府財(cái)政支持的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目上，由專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目財(cái)政支出審查，以實(shí)現(xiàn)高效、公平的使用公共財(cái)政。（3）對(duì)社區(qū)董事會(huì)無法達(dá)成一致的事項(xiàng)，由政府相關(guān)部門出面進(jìn)行仲裁和協(xié)調(diào)，促進(jìn)社區(qū)成員在各項(xiàng)事務(wù)上達(dá)成一致。

3.3 充分發(fā)揮各種社會(huì)組織的功能和作用

社會(huì)組織包括非營利組織、基金會(huì)和專業(yè)服務(wù)組織等，與倫敦市的社會(huì)組織相比，紐約市社會(huì)組織在社區(qū)發(fā)展中扮演著更為重要的作用，其門類更多、分工更細(xì)、規(guī)模更大，非營利組織代表第三方的社會(huì)力量，與社區(qū)居民有著天然的聯(lián)系，能更好的反映居民的需求，因此在強(qiáng)調(diào)市民自主權(quán)的紐約，社會(huì)組織的發(fā)育更為成熟、工作機(jī)制更為完善。這些社會(huì)組織包括：一是樞紐型社會(huì)組織，如社區(qū)委員會(huì)，這類社會(huì)組織并不直接提供社會(huì)服務(wù)，而是在政府的指導(dǎo)下，起到協(xié)調(diào)其他社會(huì)組織開展服務(wù)的作用，發(fā)揮了樞紐和核心的作用；二是操作型社會(huì)組織，如社工事務(wù)所等，這類社會(huì)組織是社區(qū)服務(wù)的直接提供者，具體負(fù)責(zé)各種社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施，是直接面向服務(wù)對(duì)象的組織和機(jī)構(gòu)，有較強(qiáng)的專業(yè)性和組織性；三是支持性社會(huì)組織，如基金會(huì)和研究機(jī)構(gòu)等，這類社會(huì)組織為社區(qū)發(fā)展和其他社會(huì)組織開展工作提供資金支持和智力支持，包括直接提供資金支持的基金會(huì)，以及通過調(diào)查研究為社區(qū)事務(wù)提供智力支持的各種社會(huì)組織“孵化器”等。三種類型的社會(huì)組織充分發(fā)揮各自職能，共同形成社會(huì)組織服務(wù)體系。

3.4 非營利組織的組織和架構(gòu)

紐約社區(qū)發(fā)展的主要特征之一是成熟的非營利組織模式，主要包括以下方面：（1）非營利組織的工作內(nèi)容包括醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社區(qū)治安、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)公益事業(yè)等；（2）非營利組織的資金來源主要包括四種渠道，一是政府部門的資金投入，占到組織資金來源的40%，二是基金會(huì)和企業(yè)等組織捐贈(zèng)占30%，三是非營利組織經(jīng)營所得，在開展服務(wù)過程中的合理收費(fèi)，占資金來源的20%，四是非營利組織自行籌措資金占10%。（3）非營利組織的成員和工作人員。非營利組織工作人員主要由兩部分組成，一是專業(yè)社工，即在社工事務(wù)所登記注冊(cè)的、具備專業(yè)服務(wù)技能和開展業(yè)務(wù)能力的專業(yè)社工，他們是非營利組織開展工作的主體；二是規(guī)模龐大的社區(qū)志愿者，西方社會(huì)市民普遍有較強(qiáng)的參與意識(shí)，同時(shí)政府各部門通過各種政策支持鼓勵(lì)市民參加志愿服務(wù)活動(dòng)，因此，志愿者作為非營利組織的兼職人員在其中發(fā)揮了不可替代的作用。由于社會(huì)組織的非營利性，通常需要數(shù)量可觀的志愿服務(wù)人員承擔(dān)社區(qū)服務(wù)活動(dòng)的事務(wù)性和操作性工作，但這些志愿者并非完全義務(wù)，非營利組織和政府部門也會(huì)根據(jù)志愿者的工作量給予一定的經(jīng)費(fèi)支持。（3）非營利組織社會(huì)企業(yè)的運(yùn)作模式：與國內(nèi)很多非營利組織面臨的資金困難，難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展不同，紐約市非營利組織目前正走出了一條社會(huì)企業(yè)的發(fā)展道路，以往的非營利組織過于強(qiáng)調(diào)非營利性和社會(huì)公益性而無法保證社區(qū)服務(wù)的效率和水平，社會(huì)企業(yè)并非企業(yè)社會(huì)責(zé)任，而是在一定程度上強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)營的非營利組織，其本質(zhì)是被賦予了市場(chǎng)只能的非營利組織。經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐，紐約已經(jīng)形成了社會(huì)企業(yè)的成熟模式，其要點(diǎn)包括：政府政策支持例如為非營利組織制定稅收優(yōu)惠政策，社會(huì)企業(yè)以低于市場(chǎng)的價(jià)格向社區(qū)提供公共服務(wù)，社會(huì)企業(yè)所得的利潤只能用于社會(huì)公益而非盈利。

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