論行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突及解決

[摘要]構(gòu)建和諧社會(huì),落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是新的時(shí)代目標(biāo)。而村民自治制度作為國(guó)家促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化的重要舉措,在經(jīng)歷的20多年中的確對(duì)農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。但由于各種因素,其國(guó)家行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突的發(fā)生是不可避免的也是必然要出現(xiàn)的,因此,我們必須認(rèn)清沖突產(chǎn)生的根源,從而更加實(shí)際地去化解這種沖突。文章試圖從村民自治的歷史發(fā)展的背景,從國(guó)家推行村民自治制度的實(shí)質(zhì)及我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村基層的作用來(lái)分析沖突的表現(xiàn)以及沖突的原因從而找出解決的辦法。

[關(guān)鍵詞]行政權(quán) 村民自治 村民自治權(quán) 司法救濟(jì)

作者簡(jiǎn)介:許瑩南,女,遼寧大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院行政管理專(zhuān)業(yè)2007級(jí)碩士研究生。

引言

中國(guó)的農(nóng)村村民自治已經(jīng)走過(guò)了20多年的歷程,總體看來(lái),它既是中國(guó)農(nóng)村基層治理模式發(fā)展的歷史延續(xù),又是社會(huì)變遷的一個(gè)必然結(jié)果。很多學(xué)者作了研究,這些研究對(duì)于推動(dòng)與完善我國(guó)農(nóng)村村民自治有著重要的理論指導(dǎo)作用。然而這個(gè)制度,并沒(méi)有幫我們找到我國(guó)政治體制改革的突破口,更好地維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益,促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。于是好多人開(kāi)始反思村民自治制度建構(gòu)的合理性,一些學(xué)者將村民自治的困境主要?dú)w因于我國(guó)傳統(tǒng)文化的落后以及村民素質(zhì)低下或農(nóng)村家族勢(shì)力強(qiáng)盛、公共服務(wù)能力薄弱等因素的制約[1],但筆者認(rèn)為其步入困境的主要原因還是行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突所致,要想真正發(fā)揮其預(yù)期的價(jià)值,如何去調(diào)整好行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突乃是重中之重。本文將主要從這方面加以分析和論證。

一、行政權(quán)與村民自治權(quán)沖突的表現(xiàn)形式

本文采納徐勇教授的觀點(diǎn),即自治主體是村民,目的是使廣大村民在本村范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù),有效地處理與村民利益密切相關(guān)的本村公共事務(wù),保證國(guó)家對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)的有效治理。[2]因此可以說(shuō)村民委員會(huì)就是自治組織的一個(gè)“完全獨(dú)立的權(quán)力-利益主體?！盵3]這是詮釋村民自治的核心。因此,在此筆者認(rèn)為可以將村民自治權(quán)狹義地理解為四項(xiàng)內(nèi)容:即民主選舉權(quán)、自主決策權(quán)、自主管理權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)。既然法律規(guī)定其是一個(gè)群眾性的自治組織,那么自治權(quán)應(yīng)該是不言而喻的。但是,由于各方面的因素的制約,其自治權(quán)卻受到了國(guó)家行政權(quán)的干預(yù)和限制,使得村民自治制度的貫徹落實(shí)大打折扣。實(shí)踐中這種沖突主要表現(xiàn)為黨村關(guān)系和鄉(xiāng)村關(guān)系的無(wú)法理順而致的緊張關(guān)系。

這種沖突說(shuō)白了即村民自治過(guò)程中出現(xiàn)的“附屬行政化”問(wèn)題。當(dāng)然,也有學(xué)者提出沖突因“過(guò)度自治化”導(dǎo)致的觀點(diǎn)[4]。但筆者認(rèn)為,從目前的相關(guān)報(bào)道來(lái)看,后者的幾率很小,而且除非家族勢(shì)力控制了村委會(huì),否則在現(xiàn)行管理體制下是不太可能出現(xiàn)的。當(dāng)然,學(xué)者們的未雨綢繆也是值得的。那么究竟是什么原因?qū)е缕浒l(fā)生沖突呢?

二、行政權(quán)與村民自治權(quán)沖突的原因分析

有人分析說(shuō),這是我國(guó)的宏觀體制,即強(qiáng)勢(shì)政治體制及其衍生的行政沖動(dòng)所致,所以必須有賴(lài)于我國(guó)整個(gè)宏觀政治體制的改革方可使村民自治擺脫困境。

(一)從國(guó)家推行村民自治制度的實(shí)質(zhì)及我國(guó)現(xiàn)代化的進(jìn)程中國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村基層的作用來(lái)看,村民自治絕對(duì)不是完全由農(nóng)村村民自發(fā)并自理的“自治”,它實(shí)質(zhì)上是國(guó)家在現(xiàn)代化進(jìn)程中必須加強(qiáng)行政權(quán)對(duì)廣大農(nóng)村社會(huì)的控制,以形成國(guó)家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化所必需的高度集中資源的要求的反映。中國(guó)農(nóng)村歷史上就有著“自治”的傳統(tǒng),但古代中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的自治是“社會(huì)自治”,是國(guó)家政權(quán)顧及不到廣闊的農(nóng)村而采取的一種放任的治理方式,是“鄉(xiāng)紳之治”[5]。

(二)從國(guó)家與社會(huì)的角度來(lái)看村民自治,它實(shí)際上是國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系在農(nóng)村的反映。在國(guó)家沒(méi)有出現(xiàn)以前,那時(shí)的自治是真正的社會(huì)自治。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到一定程度產(chǎn)生了國(guó)家時(shí),表明不同利益群體的沖突已經(jīng)不能再通過(guò)社會(huì)自治的方式解決了,這以后,社會(huì)是國(guó)家“統(tǒng)治”的。只要國(guó)家存在,自治就永遠(yuǎn)不可能是真正的社會(huì)“自治”?；鶎由纤憩F(xiàn)出來(lái)的也并不完全是許多權(quán)利上相等的公民共同參與的政治[6]。

由此可以看出,這種國(guó)家行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突的產(chǎn)生其實(shí)是國(guó)家現(xiàn)代化以及村民自治發(fā)展的必然趨勢(shì),是不可避免的。因此,解決其沖突更加實(shí)際的做法是通過(guò)法律加以規(guī)定和協(xié)調(diào)。

三、行政權(quán)與村民自治權(quán)沖突的解決

(一)盡快完善目前用于規(guī)定村民自治制度和調(diào)整行政權(quán)與村民自治權(quán)沖突的相關(guān)法律,尤其是《村委會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《村組法》),由于其規(guī)定的太原則化和有漏洞,因此必須從以下幾個(gè)方面明確它們之間的范圍和界限。

第一,完善村民民主選舉制度。因此在完善《村組法》過(guò)程中必須明確村委會(huì)選舉的程序。同時(shí),應(yīng)確立選舉的普遍性、平等性原則,直接選舉及差額選舉原則[7],以保證選舉民主有序進(jìn)行。

第二,應(yīng)對(duì)《村組法》規(guī)定的鄉(xiāng)政與村治的“指導(dǎo)”關(guān)系加以明確,凡是涉及國(guó)家方針政策的貫徹落實(shí)即法律授權(quán)的事項(xiàng),鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有權(quán)要求村委會(huì)執(zhí)行,而對(duì)涉及村民自己的公共事務(wù)以及法律未授權(quán)的為自治范圍,對(duì)此可以采用列舉法加以明確。

(二)對(duì)于行政權(quán)在村民自治組織中的運(yùn)作來(lái)說(shuō),必須將其納入法治軌道,即不得超越法律對(duì)其范圍的限制。行政權(quán)主體必須從意識(shí)上尊重村委會(huì)在自治范圍內(nèi)的自主地位以及自治權(quán)利。

(三)對(duì)于村民自治權(quán)來(lái)說(shuō),必須從立法以及司法上加強(qiáng)保護(hù)。目前沖突的主要表現(xiàn)是行政權(quán)的過(guò)分干預(yù)。因此,要真正協(xié)調(diào)沖突,必須加強(qiáng)自治權(quán)對(duì)抗行政權(quán)的能力,從法律上使其處在一個(gè)相對(duì)平衡的狀態(tài),從而使它們都能發(fā)揮應(yīng)有的作用。正如有的學(xué)者所說(shuō),必須將村民自治權(quán)納入到司法救濟(jì)的軌道[8]。所謂有權(quán)利必有救濟(jì),缺乏權(quán)利受損救濟(jì)機(jī)制的權(quán)利是不完整的權(quán)利,村民自治權(quán)既為法定之權(quán)利,司法機(jī)關(guān)就應(yīng)該給予司法救濟(jì)。因此,完善村民自治權(quán)沖突的訴訟救濟(jì)機(jī)制,是實(shí)現(xiàn)村民自治不可或缺的司法保障。對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)違法干預(yù),侵越村民自治權(quán)及不履行保障村民自治權(quán)的相關(guān)行為,村民自治體或村民代表有權(quán)提起訴訟請(qǐng)求法院責(zé)令停止、改正不當(dāng)行為或積極履行相關(guān)職責(zé),使村民自治權(quán)沖突都能通過(guò)訴訟這道最后防線(xiàn)得到保障。

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