論農村宅基地自由流轉的必要性和可行性

摘要 近年來，隨著改革開放的日益深入，更多的農民走向城鎮(zhèn)，農民的就業(yè)選擇呈現多樣化趨勢，收入來源呈現多元化趨勢。限制宅基地流轉造成了土地資源和農民財產的浪費，加劇了城鄉(xiāng)經濟和居民收入的差距，不利于城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。隨著農村社會保障體系的逐步完善，在發(fā)揮宅基地保障性功能的基礎上，應該進一步發(fā)揮宅基地的經營性功能。在合理完善宅基地使用權流轉制度的前提下，充分相信農民的“經濟人理性”，引入土地發(fā)展權的概念，理順利益分配關系，建立宅基地使用權流轉制度必將水到渠成。

關鍵詞 宅基地流轉；用益物權；經營性功能；經濟人理性；土地發(fā)展權

中圖分類號S28文獻標識碼A文章編號0517-6611（2014）29-10352-04

作者簡介郭明浩（1989-），男，山東聊城人，碩士研究生，研究方向：經濟法和農業(yè)法。

1問題的提出

宅基地是我國特有的概念，宅基地制度在我國歷史上對于保障農民安居樂業(yè)、糧食安全乃至我國的工業(yè)化建設發(fā)揮了重要作用。宅基地流轉是指在賦予農戶對宅基地享有充分的用益物權的基礎上，允許對宅基地使用權采取出租、出售、抵押等處分措施。

長期以來，我國對宅基地能否流轉一向采取限制態(tài)度?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定了“一戶一宅”的原則并對宅基地流轉做出了限制性規(guī)定?！稉７ā穼φ氐盅簷嘧鞒隽讼拗菩砸?guī)定。《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》規(guī)定禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地。國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》規(guī)定農村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過?。▍^(qū)、市）規(guī)定的標準；農村村民將原有住房出賣、出租或贈與他人后，再申請宅基地的，不得批準。從上文法律法規(guī)的規(guī)定可以看出，我國宅基地政策堅持以下原則：第一，堅持“一戶一宅”的原則；第二，嚴格禁止宅基地向非本集體的人流轉。

在實踐中，尤其是在城郊和經濟發(fā)達地區(qū)，宅基地私下流轉的現象大量存在。另外，由于“一戶一宅”原則執(zhí)行不力，再加上宅基地繼受現象的存在，導致農村“一戶多宅”的現象大量出現，宅基地閑置現象嚴重。由于嚴格限制宅基地流轉，造成了土地資源的極大浪費。

通常而言，“存在即合理”，當前存在的宅基地私下流轉的現象，在一定程度上說明限制宅基地流轉的制度與實際情況脫節(jié)。對于我國能否允許宅基地流轉，有人贊成，有人反對。持贊成觀點的學者認為，禁止宅基地流轉是導致農村宅基地閑置的原因。禁止宅基地流轉不僅使農民建造的房屋不能保值升值，而且農村已有的宅基地也得不到合理的利用，難達到節(jié)約資源的目的[1]。宅基地流轉可以盤活農村土地市場，增加農民收入，推動我國實現城鄉(xiāng)一體化。而持反對觀點者認為宅基地具有保障性功能，限制宅基地流轉可有效避免農民無家可歸。宅基地不同于其他資源，宅基地是農民的安身立命之地，不能采取誰出價高就給誰的方法，否則，一部分農民將失去最基本的生存保障。對于生存必需品，通常只有增加供應或定量分配兩個辦法。農村宅基地的供應在過去、現在和可預見的將來都跟不上需求的增長，定量分配是唯一的選擇。生存問題屬于人權范疇，人權高于財產權，現代社會不能允許一部分人用金錢剝奪另一部分的生存權利[2]。面對宅基地地下流轉市場活躍，城鄉(xiāng)居民收入差距過大的實際情況，我國應否允許宅基地流轉是決策者面臨的重要課題。

2允許宅基地自由流轉的必要性

考察現行農村宅基地制度是否符合我國當下國情的需要，首先應該了解現有法律法規(guī)對農村宅基地制度的規(guī)定；其次，應該了解這一制度的出發(fā)點；再次，要清楚現實情況與當初的經濟社會情況相比發(fā)生了哪些變化，以及這些新變化與宅基地制度相互作用對我國經濟社會產生了哪些影響。

在新中國成立之初，我國亟需實現工業(yè)化，由于基礎差，底子薄，缺少實現工業(yè)化的資本原始積累，另外由于工業(yè)化程度低，城市不能充分吸納農村轉移勞動力的現實和農民抗風險能力差的特點，宅基地制度應運而生。其初衷在于：在保障農民居住權的基礎上，為我國實現工業(yè)化提供資本原始積累。從制度效果看，宅基地制度的確不辱使命，既保障了農民居有定所，又促進了我國現代化的實現。然而，在改革開放后，我國經濟社會狀況發(fā)生了巨大變化，由于城市化和工業(yè)化的迅速推進，迫切需要大量勞動力，因此數億農民不斷走出農村。在二元體制的作用下，伴隨我國經濟大發(fā)展的是城鄉(xiāng)之間不斷拉大的發(fā)展差距以及城鄉(xiāng)居民之間不斷擴大的收入差距。城鄉(xiāng)差距已經成為我國目前迫切要解決的問題。相對于城市而言，農村最大的優(yōu)勢在于土地。在我國嚴格保護耕地的政策之外嚴格限制宅基地流轉的制度設計導致農村資源優(yōu)勢無法發(fā)揮。因此，現行宅基地制度已經不合時宜，改革勢在必行。允許宅基地自由流轉，具有以下積極意義。

2.1有利于拓展農民收入渠道，增加農民財產性收入限制宅基地流轉也就嚴重限制了農民對其房屋的處分權，導致農民合法建造的房屋不能其房屋出售、出租、抵押、入股等。尤其對于進城定居的農民而言，這種限制直接導致了其財產的浪費。這侵犯了農民的財產權，壓縮了農民財產性收入渠道。

當前，農民收入渠道窄是造成農民生活水平低，經濟能力差的重要因素。2008年我國東、中、西部地區(qū)農民的財產性收入所占農民人均純收入的比重分別為5.28%、2.52%和2.58%[3]。農民的主要收入來源于土地經營性收入和工資性收入，其中農民種地收益是很低的。以華北地區(qū)為例，糧食作物單位面積年收入為13 382.55元/hm2[4]。同時，受知識水平低、缺少技術等因素的限制，很多進城務工農民的工資收入也處于較低的水平。國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數據顯示，2012年城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入為農村居民家庭人均純收入的3倍。

限制宅基地流轉對進城定居的農民來說是一種財產浪費。改革開放以來，數億農民涌向城鎮(zhèn)，許多人已經在城市定居，這里就存在2個問題。一方面，宅基地的使用權是進城農民依法享有的一種用益物權，房屋也是他們依法享有并受法律保護的財產所有權。但對不愿意回到農村的進城農民而言，這些所謂的“權”就無法轉化為現實的“利”，他們的宅基地使用權和房屋所有權正在“雞肋”化[5]。另一方面，農民在農村本來擁有自建房屋，在農民遷入城市后，其在農村的房屋受法律限制不能進入交易市場來收回建房的資金，只能任其閑置破敗。換言之，農民在城市定居的愿望，可能要付出購建2處房產的代價才能實現。

2.2有利于保障宅基地的充分利用，避免土地資源的浪費據統(tǒng)計，1997～2008年，農村人口減少了14%，而村莊用地卻增長了約4%，呈現出人減地增的逆向變化趨勢，農村戶均建設總用地超過了667 m2，人均居民點用地高達229 m2，遠遠高于規(guī)范規(guī)定的150 m2，“散、亂、空”現象普遍，土地資源浪費嚴重[6]。有學者對山東省禹城市的40個村莊空閑宅基地的情況進行調查，數據顯示：每個村莊平均可挖掘土地潛力16.68 hm2，人均增地0.056 hm2，若整理成耕地，可使村莊人均耕地增加35%[7]?？梢姡e置宅基地造成的土地資源浪費的問題亟待解決。

制度因素是市場資源配置效率能否提高的決定性因素。與宅基地制度相關的法律法規(guī)本身的矛盾是導致農村土地資源浪費的根本原因。我國《土地管理法》明確規(guī)定宅基地“一戶一宅”，且面積不得超過省、直轄市、自治區(qū)所規(guī)定的標準。而1995年國土資源局頒布的《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》（下稱《規(guī)定》）第48條規(guī)定，非農業(yè)戶口居民原在農村的宅基地，房屋產權沒有變化的，可依法確定其宅基地使用權。第49條規(guī)定，繼受取得多處宅基地的農戶也可以依法確定其宅基地使用權。法律法規(guī)的自身矛盾，削弱了法律的權威性，也阻礙了法律的有效落實。法律法規(guī)自相矛盾，不利于土地執(zhí)法機關的執(zhí)法行為的開展，對“一戶多宅”、“建新不拆舊”等違法行為只能是以罰代拆，以致亂建房、多建房、占地建房的現象屢禁不止。此外，雖然法律規(guī)定宅基地所有權屬于集體，農民只享有宅基地使用權，受傳統(tǒng)觀念影響，農戶潛意識里仍然認為宅基地屬于私產，導致農民傾向于多占宅基地。法律的自我矛盾與執(zhí)法的困境難以對這種傳統(tǒng)觀念形成有效影響。

我國當下宅基地浪費問題積重難返。為提高宅基地使用效率，如果通過行政力量直接收回閑置宅基地，對社會穩(wěn)定是極大的冒險，因此，通過市場的力量，引入資金、技術等因素，盤活閑置土地資源，賦予農民完整的用益物權，使農民能夠在市場中獲得經濟效益是理想的解決途徑。

2.3有利于促進新農村建設，推進城鄉(xiāng)一體化進程改革開放后，我國在經濟社會建設方面取得了巨大成就，但也帶來了城鄉(xiāng)兩極分化的問題?！岸w制”造成的市場經濟發(fā)展水平的差異是導致城鄉(xiāng)差距的重要因素。20世紀80年代以來，城市逐漸建立起完善的市場經濟體制，以房地產為代表的新興產業(yè)推動了城市經濟的繁榮。反觀農村經濟，傳統(tǒng)經濟仍然占有重要地位。在社會主義市場經濟的大格局中，城鄉(xiāng)并沒有形成穩(wěn)定、平等的相互協(xié)調、相互促進的關系，反而呈現一種“二元結構”。

中共十六屆五中全會就提出了建設社會主義新農村的要求，要求將農村建設為生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主的社會主義新農村。“經濟基礎決定上層建筑”，農村經濟的發(fā)展對新農村建設具有關鍵性的作用?！白屴r民上樓”絕不是新農村建設的本質，完全依靠政府財政投入也不是新農村建設的本質，建設社會主義新農村必須培養(yǎng)農村發(fā)展的自身源動力。從這一點上來說，新農村建設和推進城鄉(xiāng)一體化的要求是一致的，那就是通過制度改革，發(fā)揮農村地區(qū)的比較優(yōu)勢，形成城鄉(xiāng)互動的經濟體系，以此推動農村地區(qū)經濟發(fā)展和實現城市經濟的進一步繁榮。

諾斯指出，對經濟增長期決定性作用的是制度性因素而非技術性因素[8]。實現城鄉(xiāng)一體化必然要求建立城鄉(xiāng)一體的經濟社會管理體制[9]?，F行宅基地制度限制了宅基地這一農村唯一有可能通過改變土地用途追求市場價值的具有比較優(yōu)勢的資源的作用的發(fā)揮。而允許宅基地流轉則有利于農村地區(qū)發(fā)揮土地資源優(yōu)勢，吸引聚集在城市的資金、技術、人才等生產要素，增強農村發(fā)展的源動力。土地又是城市發(fā)展的制約性要素，農村土地進入市場則有利于降低城市居民的生活成本和工商業(yè)的生產成本。這也有利于改變歷史中形成的農村支持城市或城市反哺農村的單向模式，形成城鄉(xiāng)互動的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新模式。

3允許宅基地自由流轉的可行性

改革宅基地制度不僅是必要的，而且隨著經濟社會發(fā)展，各方面條件已經基本成熟，宅基地改革也是可行的。其可行性表現在以下幾個方面。

3.1農民就業(yè)選擇多樣化，務農收入在農戶總收入中的比重在逐漸降低家庭聯(lián)產承包責任制實施后，在農業(yè)生產效率提高的同時，農民的工資性收入也得到了長足發(fā)展，逐漸接近經營性收入，成為農民收入的第二大來源。1983～2010年，農民家庭經營收入占農民收入比重由73.49%降至47.86%，已經不再占有絕對地位。而農民工資性收入的占比由1983年的18.56%增至2010年的41.07%，這雖然仍不是農民收入的最主要來源，但已經成為促進農民收入增長的強勁動力[10]。非農經濟的發(fā)展為農民提供了獲得更多收入的機會和途徑，降低了其對農業(yè)經營收入的依賴，并引發(fā)對土地和勞動力要素進一步配置的需求[11]。

農民收入來源的多元化降低了農民對土地的依賴程度，促使越來越多的農民離開土地。農民主要是以戶籍劃分的，改革開放前，以戶籍制度劃分的農民與以職業(yè)劃分的農民基本是同一群體，然而在今天，農民群體的異質性逐漸增強，以戶籍所區(qū)分的農民越來越多的從事第二、三產業(yè)，成為所謂的“農民工”。隨著工資性收入比重的提高并逐漸對務農收入形成有效的替代，使越來越多的農民走出農村，進而使農民逐漸擺脫對宅基地保障性功能的依賴，而追求其經營性功能。

3.2農民住房選擇多樣化，對宅基地依賴性降低目前，不少農民已經有能力購買或已經擁有城鎮(zhèn)住房?，F行宅基地制度以保障農民居住權為目的，過于強調保障性功能，嚴格限制宅基地流轉。這一制度設置的背景之一在于農民同質性強，且農民除宅基地外沒有可替代的住所。而今，時代背景已經發(fā)生了很大變化，農民不但出現就業(yè)渠道多樣化、收入來源多元化的趨勢，而且農民可以在城市購置房產，其住房選擇也呈現多樣化。隨著在城市購房農民數量的不斷增加，農民要實現居有定所已經不再完全依賴宅基地了。

3.3農村社會保障體系逐步完善，對宅基地的保障性功能具有替代作用我國農村社會保障體系日臻完善，“新農合”已經基本覆蓋全國農村居民。2014年2月，國務院常務會議決定合并新型農村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。農村社會保障體系的完善，減輕了農民負擔，改善了農民生活，進一步增強了農民抵抗風險的能力。在允許宅基地流轉的情況下，使農民因病等因素不得不變賣房屋的可能性降低。可以說農村社會保障體系對農民基本生活逐漸起到兜底的作用。

3.4農民具有“經濟人理性”，能夠對自己的行為后果作出理性判斷古典經濟學家亞當·斯密提出了“經濟人理性”的假說。根據這一假說，只有以最小代價獲得最大收益才符合經濟理性[12]。這種理性判斷的能力，作為一種文化，在農民代際之間通過言傳身教等方式進行歷史傳承。在封建社會，農民能夠克服自然災害的襲擊和統(tǒng)治階級的盤剝而生存下去，就足以證明農民具有充分的“經濟人理性”，即農民能夠判斷如何控制成本，如何實現持續(xù)投資而不至于破產。

農村宅基地制度涉及到農民的切身利益，不能將農民僅僅物化為制度設計的對象，而應充分相信農民的創(chuàng)造力和判斷力。允許宅基地流轉并不意味著所有的農民都會不計后果的轉讓宅基地，他們會根據自己的經濟實力、家庭結構以及市場狀況等因素判斷自己能否流轉宅基地。農民不會冒著無家可歸的風險而轉讓宅基地。

允許宅基地自由流轉，商業(yè)資本進入宅基地市場會不會侵犯農民的合法權益。允許宅基地自由流轉并不意味著農民的合法權益不再受法律保護，自由流轉的前提在于農民獲得完整的用益物權，成為一個獨立的市場主體。商業(yè)資本若想取得得宅基地就必須與農民直接談判并達成共識。一旦農民的合法權益受到侵害，侵害方必須依法承擔相應的民事或刑事責任。

3.5優(yōu)化制度設計可以有效避免不良后果的產生

3.5.1嚴格審批制度避免高破產風險的農民無家可歸。我國幅員遼闊，各地區(qū)經濟社會發(fā)展水平不同，甚至農民群體異質性也不斷增強，因此宅基地流轉制度也應因時制宜，因地制宜，因人而異。當前，我國農民群體出現異質性增強的趨勢，如果考察農民進城意愿和經濟實力兩個基本因素，那些進城意愿強，但經濟實力弱的農民最值得關注。他們需要有更大的土地權利，以便于將土地抵押或賣掉，以獲得一筆在城市安居的資金，提高在城市生存下去的機會。但恰恰這些人可能面臨失敗，一旦失敗，之前的土地權利又已經變現，農村再也回不去，他們就不得不忍受比在農村生活更不體面的城市貧民窟生活[13]。因此，在制定宅基地流轉制度時應該制定嚴格的資格審查、轉讓審批制度，嚴格限制高破產風險農民流轉宅基地，避免個別農民因非理性行為而釀成惡果。

安徽農業(yè)科學2014年3.5.2嚴格落實規(guī)劃避免對基本農田的破壞。對農村宅基地開禁，導致農村土地迅速升值，可能引發(fā)私占亂占耕地的問題。這些問題可以通過在全國范圍內進行耕地普查和宅基地登記工作，劃清基本農田和宅基地的范圍，明確監(jiān)管責任，加強監(jiān)管，提高亂占耕地或村莊公共用地的違法成本等措施進行防范。

3.5.3通過制度設計理順宅基地流轉增值過程中各相關方之間，包括政府、集體、農戶和土地使用權受讓人的利益分配關系。集體作為宅基地的所有權人，農戶作為宅基地的使用權人，當然有權利直接分享宅基地流轉過程中增值的利益，可以引進英美法系土地發(fā)展權的概念，理順作為公共服務提供者、基礎設施建設者的政府參與利益分配的法律關。

土地發(fā)展權是一種可與土地所有權分離的獨立財產權[14]。進一步而言，土地發(fā)展權就是土地變更為不同性質用途的權利，如農地變更為城市建設用地。創(chuàng)設土地發(fā)展權后，依附于土地上的全部財產權或所有權以目前已經存在的正常用途所具有的價值或已經依法取得的即得權利為限，進一步獲得的增值價值和新權利則屬于土地發(fā)展權的范疇。國外關于土地發(fā)展權的權利歸屬存在兩種制度模式：一是規(guī)定土地發(fā)展權是一項公權力，自始即為政府或國家所有；二是土地發(fā)展權同地上權、抵押權一樣，作為一項私權利歸屬于原土地所有權人[15]。前者以英國為代表，后者以美國為代表。1947年英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，一切私有土地將來的發(fā)展權（亦即土地變更使用類別之權）移轉歸國家所有，由國家獨占。私有土地仍然保持私有，但是，任何私有土地只能保持原有類別的占有、使用、收益處分之權。變更原使用類別之權則為國家所有，由國家獨占。私有土地所有人或其他任何人如想變更土地使用類別，在開發(fā)之前，必須先向政府購買土地發(fā)展權[16]。在美國，土地發(fā)展權則屬于原土地所有者享有。由此可見，在國外，開發(fā)商若要獲得土地發(fā)展權，可向政府購買，或向原土地所有者購買。

我國《憲法》規(guī)定，城市土地歸國家所有，農村土地屬于集體所有。則土地發(fā)展權的歸屬有2種立法模式：一是城鄉(xiāng)土地的發(fā)展權分屬于政府和集體；二是土地發(fā)展權統(tǒng)一收歸政府。但由于種種原因，集體“虛位”的問題難以有效解決，因此，規(guī)定土地發(fā)展權收歸國家，開發(fā)商進行土地開發(fā)時必須向政府購買發(fā)展權，有利于國家對土地流轉變更土地用途的行為進行有效管理，也有利于理順政府在宅基地流轉過程中利益的分配關系，有效避免了在宅基地流轉問題上的“政權懸浮”問題，也為政府財政收入的增長開辟了一個長期穩(wěn)定的渠道。

參考文獻

[1] 郭明瑞.關于農村土地權利的幾個問題[J].法學論壇，2010（1）：29-35.

[2] 孟勤國.物權法開禁農村宅基地交易之辯[J].法學評論，2005（4）：25-30.

[3] 葉彩霞，施國慶，陳紹軍.地區(qū)差異對農民收入結構影響的實證分析[J].經濟問題，2010（10）：103-107.

[4] 中國社會科學院農村發(fā)展研究所，國家統(tǒng)計局農村社會經濟調查司.中國農村經濟形勢分析與預測（2011～2012）[R].北京：社會科學文獻出版社，2012：68-73.

[5] 張波.農村集體土地權利“雞肋“化的解決路徑探析——以進城農民市民化成本障礙及其解決為視角[J].政治與法律，2013（12）：70-76.

[6] 王旭東.中國農村宅基地制度研究[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2011：125.

[7] 陳玉福，孫虎，劉彥隨.中國典型農區(qū)空心村綜合整治模式[J].地理學報，2010（6）：727-735.

[8] 道格拉斯·C·諾斯.經濟史中的結構變遷[M].陳郁，羅華平，等，譯.上海：上海三聯(lián)出版社，1996：226.

[9] 盛榮，許惠淵.城鄉(xiāng)一體化背景下農村宅基地制度改革探索[J].國土資源，2004（10）：32-34.

[10] 關浩杰.我國農民收入結構變動與收入波動的關聯(lián)性分析[J].南京審計學院學報，2013（3）：17-23.

[11] 章波，唐健，黃賢金，等.經濟發(fā)達地區(qū)農村宅基地流轉問題研究——以北京市郊區(qū)為例[J].中國土地科學，2006（1）：34-38.

[12] 徐勇.農民理性的擴張：“中國奇跡”的創(chuàng)造主體分析[J].中國社會科學，2010（1）：5-25.

[13] 賀雪峰.中國土地制度向何處去？[C]//龐道沐，東文勝.第二屆湖湘三農論壇論論文集.北京：紅旗出版社，2009.

[14] 梁慧星.中國物權法研究[M].北京：法律出版社，1998：369.

[15] 劉國臻.論土地發(fā)展權在我國土地權利體系中的法律地位[J].學術研究，2007（4）：84-89.