農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化背景下的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展探討

摘要 在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不斷加快的大背景下，完善農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)制度刻不容緩。結(jié)合田野調(diào)查，研究發(fā)現(xiàn)在農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)發(fā)展方面雖取得一定成果，仍存在農(nóng)民認(rèn)識不充分、參保意愿不高、法規(guī)體系不完善、財(cái)政補(bǔ)貼方式不科學(xué)、抵御巨災(zāi)能力較弱、監(jiān)管機(jī)制不健全等問題。應(yīng)從加大宣傳力度、發(fā)展信貸保險(xiǎn)模式、完善法律法規(guī)、加大財(cái)政補(bǔ)貼力度、建立巨災(zāi)基金、發(fā)展再保險(xiǎn)、明確監(jiān)管責(zé)任等方面解決我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展難題。

關(guān)鍵詞 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

中圖分類號S-9文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號0517-6611（2014）29-10402-03

基金項(xiàng)目國家社科基金青年項(xiàng)目“政府主導(dǎo)型農(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)問題研究”（12CJY052）；安徽大學(xué)農(nóng)研院研究生課業(yè)創(chuàng)新項(xiàng)目“農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)問題研究”（KYCX201401）。

作者簡介程丹（1992-），女，安徽霍邱人，碩士研究生，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)。*通訊作者，副教授，博士，碩士生導(dǎo)師，從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策研究。

農(nóng)業(yè)不僅面臨自然風(fēng)險(xiǎn)，也面臨市場風(fēng)險(xiǎn)。完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，發(fā)展農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必要保障。同時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的完善和政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展也必將進(jìn)一步帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。因此，2014年中央一號文件強(qiáng)調(diào)指出要“加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持力度”，并分別從中央地方責(zé)任、保費(fèi)補(bǔ)貼比例、保險(xiǎn)覆蓋面和風(fēng)險(xiǎn)保障水平等做出了相關(guān)規(guī)定。筆者結(jié)合農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，對政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展問題開展研究，并在相關(guān)基礎(chǔ)上提出意見和建議。

1政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施的現(xiàn)實(shí)必要性

1.1我國自然災(zāi)害頻發(fā)，農(nóng)業(yè)損失巨大受季風(fēng)氣候和全球變暖影響，我國巨災(zāi)頻發(fā)，干旱、洪澇、泥石流、沙塵暴等自然災(zāi)害屢見不鮮。近10年來，我國每年因自然災(zāi)害受災(zāi)農(nóng)作物面積均在200萬hm2以上，占每年播種面積20%以上。據(jù)中國氣象局公布的年度全國農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害評估結(jié)果統(tǒng)計(jì)，2013年6月下旬的高溫干旱造成南方7?。ㄊ校┺r(nóng)作物受災(zāi)802萬hm2、絕收112萬hm2。而2013年4月6～11日全國主要糧食及經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)區(qū)遭受“倒春寒”影響，據(jù)調(diào)查，僅安徽碭山受凍面積約4萬hm2，碭山梨減產(chǎn)85%以上，全縣水果直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)34億元。深刻認(rèn)識并認(rèn)真分析自然災(zāi)害對農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的影響，利用保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，制定適合我國國情的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，對發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，化解災(zāi)后沖擊，彌補(bǔ)農(nóng)戶損失，增加農(nóng)民收入，確保農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，都具有極為重要的意義。

1.2農(nóng)業(yè)集約化、專業(yè)化生產(chǎn)對農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)提出迫切需求農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施的自然基礎(chǔ)是大規(guī)模、集約化生產(chǎn)，分散、零星的田地，不同的種植品種不利于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率的厘定和理賠的展開。而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也是保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有序進(jìn)行，促進(jìn)農(nóng)業(yè)向?qū)I(yè)化、集約化發(fā)展的有效手段。中共十八大報(bào)告指出，“培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”。2013年中央一號文件又明確提出，“按照規(guī)?；?、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展要求，引導(dǎo)農(nóng)戶采用先進(jìn)適用技術(shù)和現(xiàn)代生產(chǎn)要素，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式”。家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體的出現(xiàn)及其向全國的擴(kuò)散，這在一定程度上對于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展提出了更高的要求，因此2014年中央一號文件明確提出要“加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持力度。

1.3農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公益性特征明顯，不宜由市場主導(dǎo)農(nóng)業(yè)受到自然環(huán)境影響很大，收益和損失都極不穩(wěn)定。根據(jù)安徽大學(xué)中國三農(nóng)問題研究中心在皖北實(shí)地調(diào)研，如果發(fā)生旱災(zāi)，僅抗旱每畝就要增加成本100～150元。如果自然災(zāi)害頻頻發(fā)生，以營利為目的商業(yè)保險(xiǎn)公司在得不到利益，甚至虧損的情況下，很難想象他們愿意承保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有明顯的公共產(chǎn)品特征，這需要政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策實(shí)施過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，并給予參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)相應(yīng)的補(bǔ)貼或優(yōu)惠政策，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展[1]。我國實(shí)行的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)行政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、自主自愿和協(xié)同推進(jìn)的原則，將財(cái)政手段與市場機(jī)制相結(jié)合，不僅創(chuàng)新了政府救災(zāi)方式，提高了財(cái)政資金使用效益，還在確保我國糧食安全、促進(jìn)我國保險(xiǎn)業(yè)改革創(chuàng)新以及分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)農(nóng)民收入可持續(xù)增長方面發(fā)揮了重要作用。

1.4適應(yīng)國際形勢，充分發(fā)揮“綠箱政策”作用“綠箱政策”是一種世界貿(mào)易組織允許存在的補(bǔ)貼，這種補(bǔ)貼不論多少或有無，其他國家和企業(yè)均不得實(shí)施補(bǔ)貼立案，也不得對其征收反補(bǔ)貼稅。我國在加入WTO之前實(shí)行的許多財(cái)政補(bǔ)貼及優(yōu)惠措施因不符合WTO的相關(guān)規(guī)定，因而需要逐步取消，而屬于“綠箱政策”范疇的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)恰是各國政府保護(hù)和支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效工具之一。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的施行，不僅是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)管理風(fēng)險(xiǎn)的有效手段，而且還發(fā)揮著穩(wěn)定國民經(jīng)濟(jì)的宏觀作用。加入WTO后，我國農(nóng)業(yè)不僅面臨來自國內(nèi)的市場風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)，還面臨來自國外的市場風(fēng)險(xiǎn)，要想使我國農(nóng)業(yè)在國際市場上更具競爭力，就要充分利用“綠箱政策”，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)[2]。

2目前農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)實(shí)施中的有關(guān)問題

盡管我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在發(fā)展過程中積累了許多經(jīng)驗(yàn)并取得了一些成績，但仍存在許多問題。

2.1農(nóng)民自身對政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識不夠明確政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)面向的主體是農(nóng)戶，其能否順利進(jìn)行和良好開展都將直接依賴于農(nóng)戶是否認(rèn)同與支持。隨著新型社會養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型醫(yī)療保險(xiǎn)在農(nóng)村的推廣，農(nóng)民嘗到了保險(xiǎn)保障的甜頭，也漸漸對保險(xiǎn)知識有了切身的了解，投保意識較過去有所增強(qiáng)。但是，由于政府宣傳力度不夠、宣傳不到位等原因，部分農(nóng)民對政策性保險(xiǎn)仍重視不夠。一方面，沒有專人負(fù)責(zé)對政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行解釋，農(nóng)戶對政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識不夠明確；另一方面，以往我國發(fā)生自然災(zāi)害時(shí)，農(nóng)戶大多依靠國家的財(cái)政撥款和社會救助，農(nóng)民便形成了遭遇自然災(zāi)害時(shí)等待政府救濟(jì)的依賴心理，主觀方面缺少自救及對風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的意識[3]。另外，有一些農(nóng)民存在僥幸心理，認(rèn)為自己不會遭受自然災(zāi)害以及意外事故，這不僅降低了農(nóng)戶參保的積極性，也嚴(yán)重制約著我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展。

2.2高保費(fèi)、低賠付以及理賠手續(xù)繁瑣導(dǎo)致農(nóng)民參保意愿不高我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)多為個(gè)體分散經(jīng)營，收益極低且不穩(wěn)定，農(nóng)民難以承受較高的保險(xiǎn)成本，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)因其保費(fèi)厘定及計(jì)算的復(fù)雜性等固有特點(diǎn)，使得其成本較高。一般情況下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率與其他險(xiǎn)種費(fèi)率相比要高出十幾倍，即使政府補(bǔ)貼費(fèi)率超過50%農(nóng)戶仍交不起保費(fèi)。有些農(nóng)戶坦言，相比領(lǐng)取賠償金，他們更愿意替人打工來彌補(bǔ)受災(zāi)的損失。投保需求不足從本根上阻礙了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展空間。

較之理論上的保費(fèi)精算，由人為操作的保險(xiǎn)理賠手續(xù)也很繁瑣。理賠時(shí)要多趟奔走于各種機(jī)關(guān)部門蓋章、交各種證件，耗費(fèi)數(shù)月也未必能拿到賠償金。2013年7月17～23日筆者隨安徽大學(xué)調(diào)研組前往皖北宿州調(diào)研，并就保險(xiǎn)賠償能否彌補(bǔ)2013年初凍災(zāi)損失與碭山縣相房水果合作社負(fù)責(zé)人座談，該負(fù)責(zé)人表示：“保費(fèi)高，不是所有人都交得起，像我們種植大戶還交得起，一些散戶根本不愿買保險(xiǎn)。受災(zāi)了領(lǐng)導(dǎo)要檢查，專家要鑒定，等到賠償?shù)臅r(shí)候又要一趟一趟往村委會跑，折騰了十幾天也沒有結(jié)果，到最后幾個(gè)月也拿不到賠償金”。

2.3有關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律法規(guī)有待進(jìn)一步完善作為一種不以盈利為目的的保險(xiǎn)品種，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對法律法規(guī)的依賴性更強(qiáng)，不健全的法律制度將影響農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)正常、規(guī)范發(fā)展。2013年3月1日起正式實(shí)施的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》明確規(guī)定我國實(shí)行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，但仍存在許多需要完善健全的地方。如雖確定了政府主導(dǎo)地位，但沒有具體規(guī)定政府的職能和作用，操作隨意性大；相關(guān)細(xì)則沒有出臺，遇到具體問題時(shí)無法可依，土地流轉(zhuǎn)后保費(fèi)補(bǔ)貼應(yīng)補(bǔ)貼給轉(zhuǎn)出人還是轉(zhuǎn)入人等均缺乏具體規(guī)定，很容易引起矛盾；沒有明確相關(guān)保費(fèi)精算制度，費(fèi)率計(jì)算與賠付存在不合理等現(xiàn)象。結(jié)合我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀，建立一套健全的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)已刻不容緩。

2.4財(cái)政補(bǔ)貼效率不高，且有違公平目前，我國對于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼主要有兩方面，一是對保險(xiǎn)公司或保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理費(fèi)用補(bǔ)貼以及稅收減免；二是對于農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的保費(fèi)補(bǔ)貼。一方面，對保險(xiǎn)公司進(jìn)行管理費(fèi)用補(bǔ)貼的方式過于粗放，易造成責(zé)任不明，效率不高，難以保證補(bǔ)貼落到實(shí)處。另一方面，對于農(nóng)戶的保費(fèi)補(bǔ)貼容易產(chǎn)生累退效應(yīng)，導(dǎo)致以下2種不公平現(xiàn)象的產(chǎn)生，違背了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公益性特征：首先是區(qū)域不公，目前我國中央財(cái)政和省級財(cái)政保費(fèi)的補(bǔ)貼比例分別是35%和25%，這忽視了不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的區(qū)域差別，使得政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)推行起來較困難，而這些地區(qū)往往是農(nóng)業(yè)大省，對于確保國家糧食安全有著重要意義；其次是農(nóng)戶之間的不公，補(bǔ)貼同樣存在著邊際收益遞減效應(yīng)，相對于小農(nóng)經(jīng)營而言，補(bǔ)貼大戶邊際收益較低，也容易產(chǎn)生累退效應(yīng)。

2.5缺乏有效機(jī)制應(yīng)對巨災(zāi)沖擊我國一直以來飽受自然災(zāi)害困擾。近十年來，我國每年因自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失均在1 000億元以上，2008年更是高達(dá)11 752.4億元，常年受災(zāi)人口達(dá)3億多人次。目前，我國針對干旱、洪澇等巨災(zāi)造成的經(jīng)濟(jì)損失的補(bǔ)償機(jī)制實(shí)行的是國家財(cái)政支持的災(zāi)后融資模式，即災(zāi)害發(fā)生后，中央和地方政府采取財(cái)政撥款等形式對災(zāi)害損失進(jìn)行補(bǔ)償。一方面，政府財(cái)力有限，單靠財(cái)政補(bǔ)貼難以彌補(bǔ)上千億元的巨災(zāi)損失。2008年初的南方雪災(zāi)造成直接經(jīng)濟(jì)損失1 516.5億元，其中，財(cái)政用于救災(zāi)補(bǔ)償?shù)馁Y金僅27.5億元，占比僅2%。另一方面，保險(xiǎn)公司難以承擔(dān)巨災(zāi)賠付成本，多數(shù)保險(xiǎn)產(chǎn)品種將巨災(zāi)列為除外責(zé)任，商業(yè)保險(xiǎn)在巨災(zāi)補(bǔ)償方面發(fā)揮的作用很小。2008年5月12日的汶川地震，造成直接經(jīng)濟(jì)損失8 451億元，其中通過保險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)膿p失僅為18.06億元，僅相當(dāng)于損失的0.21%。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的缺失使得保險(xiǎn)公司在經(jīng)營和運(yùn)作過程中承受了巨大的壓力，亟需建立一套行之有效的事前機(jī)制來緩解保險(xiǎn)公司的資金壓力。

2.6監(jiān)管機(jī)制有待進(jìn)一步健全我國目前實(shí)施的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是由政府主導(dǎo)的，以扶持和保護(hù)我國農(nóng)業(yè)為目的的公益性保險(xiǎn)產(chǎn)品，具有明顯的非排他性和非競爭性特征，這與以盈利為目的的商業(yè)保險(xiǎn)有很大差別。由于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和商業(yè)性保險(xiǎn)截然不同的性質(zhì)，導(dǎo)致了二者經(jīng)營理念的不同。就商業(yè)性保險(xiǎn)而言，監(jiān)管部門要考慮保險(xiǎn)公司的盈利，也要使被保險(xiǎn)人的權(quán)益得到保障，盡量做到二者的利益平衡；然而，對于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，監(jiān)管部門需要將其作為一項(xiàng)政策進(jìn)行推動，達(dá)到政策目標(biāo)是其最終目的。目前，我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管部門主要是保監(jiān)會，而保監(jiān)會向來是針對商業(yè)性保險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)管政策性保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)不足。同一監(jiān)管部門對兩種性質(zhì)不同的業(yè)務(wù)，營業(yè)理念不同的保險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管，必將產(chǎn)生多方面的沖突。建立一套完整的監(jiān)管體系，設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管非常有必要。

3促進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)健康發(fā)展的對策建議

3.1加大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)宣傳力度，轉(zhuǎn)變相關(guān)認(rèn)識《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第三條明確規(guī)定，我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行自主自愿的原則，這表明不強(qiáng)制每人每戶都投保，是否參保全憑個(gè)人意愿。政策的非強(qiáng)制性特征與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公益性特征相沖突，為進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面積，政府在宣傳方面要做足功夫。受長期以來自給自足的經(jīng)濟(jì)模式影響，我國農(nóng)民普遍小農(nóng)思想根深蒂固，不愿接受新鮮事物，一項(xiàng)新的政策執(zhí)行起來較困難。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一項(xiàng)實(shí)施不久的政策，農(nóng)民對其不了解，持懷疑態(tài)度是有可能的，這就需要政府部門創(chuàng)新宣傳形式，加強(qiáng)關(guān)于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重視程度和宣傳力度?？梢杂“l(fā)有關(guān)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的小冊子，通過廣播、電視等方式進(jìn)行宣傳；還可以利用政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的成功試點(diǎn)戶的親身講授，發(fā)揮示范帶頭作用，讓農(nóng)戶看到購買保險(xiǎn)的好處，鼓勵(lì)農(nóng)戶購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

3.2發(fā)展“信貸+保險(xiǎn)”模式，填補(bǔ)農(nóng)戶資金缺口“保險(xiǎn)+信貸”的模式，具體來說就是以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保單向指定銀行進(jìn)行質(zhì)押貸款，借款人投保信貸保險(xiǎn)是取得貸款的前提條件，保險(xiǎn)的第一收益人是銀行，投保人無需另行提供抵押物或保證，借貸資金用途限定為與投保品種有關(guān)的種植或養(yǎng)殖活動。以安徽省合肥市長豐縣的“草莓種植信貸保險(xiǎn)”為例，該產(chǎn)品保險(xiǎn)費(fèi)率為6%，其中省、市、縣財(cái)政各負(fù)擔(dān)25%、25%、30%，農(nóng)民自行承擔(dān)20%，同時(shí)銀行實(shí)行利率優(yōu)惠，農(nóng)戶貸款成本總體上不高于現(xiàn)有的抵押貸款。自2009年開展草莓種植信貸保險(xiǎn)以來，截至2012年已有433個(gè)農(nóng)戶從銀行獲得了超過2 000萬元的無擔(dān)保無抵押貸款，累計(jì)賠付150萬元，當(dāng)?shù)夭葺N植面積擴(kuò)大333.33 hm2，促進(jìn)農(nóng)民增收6 000萬元以上。這種銀?；訖C(jī)制既解決了農(nóng)戶的資金需求，又盤活了保單，一旦出現(xiàn)巨災(zāi)或大的虧損，政府財(cái)政通過風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制對銀行和保險(xiǎn)公司進(jìn)行一定的補(bǔ)償，也解除了銀行和保險(xiǎn)公司的后顧之憂。

3.3完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律法規(guī)，促進(jìn)其長久發(fā)展發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不僅需要自下而上的創(chuàng)新改革，更需要政府的頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌完善農(nóng)村、土地、金融等方面的法律法規(guī)。世界上較早嘗試農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)且發(fā)展較好的國家，都無一例外先后出臺過一系列法律來保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施[4-5]。如日本的《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》、《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》、《農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保保險(xiǎn)法》；美國的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》、《農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法》、《農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障法》等?！掇r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》的出臺使我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展有了法律保障，但“條例”的保障作用仍不及“立法”更有說服力。我國在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法方面可以充分研究和借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，加快我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法進(jìn)程，適時(shí)制訂并出臺《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，并以此為基礎(chǔ)完善與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)的法律體系，考慮制定《農(nóng)業(yè)金融法》、《農(nóng)業(yè)信用保障法》等法律，形成一整套完備的農(nóng)業(yè)法律體系，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制的健全提供有力保障。

3.4規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼方式，加大財(cái)政支持力度應(yīng)利用財(cái)政補(bǔ)貼的杠桿作用，在加大財(cái)政支持力度的同時(shí)，落實(shí)補(bǔ)貼資金，規(guī)范補(bǔ)貼流程。其一，對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司管理費(fèi)用補(bǔ)貼應(yīng)逐步傾斜到保費(fèi)補(bǔ)貼及再保險(xiǎn)上，同時(shí)增加對經(jīng)營農(nóng)保的保險(xiǎn)公司的優(yōu)惠政策，調(diào)動保險(xiǎn)公司積極性。其二，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的受益人應(yīng)是正在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的生產(chǎn)者。就農(nóng)地流轉(zhuǎn)而言，他應(yīng)是運(yùn)用轉(zhuǎn)入地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的轉(zhuǎn)入方，而不是轉(zhuǎn)出土地后脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的轉(zhuǎn)出農(nóng)民。其三，有條件的地方政府可擴(kuò)大保費(fèi)補(bǔ)貼比例，并定期公開補(bǔ)貼用資金的去向。

完善和優(yōu)化財(cái)政補(bǔ)貼制度還可從下3個(gè)方面入手：首先，實(shí)行區(qū)域性補(bǔ)貼和差異性補(bǔ)貼，對于糧食主產(chǎn)區(qū)和關(guān)系國計(jì)民生的農(nóng)作物進(jìn)行重點(diǎn)補(bǔ)貼或優(yōu)先補(bǔ)貼，并結(jié)合對于國家糧食安全的貢獻(xiàn)，進(jìn)一步增加補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；其次，鼓勵(lì)質(zhì)量補(bǔ)貼，對于擁有無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證、有機(jī)認(rèn)證、綠色產(chǎn)品認(rèn)證等的農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施優(yōu)先補(bǔ)貼并相應(yīng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；最后，科學(xué)制定保費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，使財(cái)政補(bǔ)貼在發(fā)揮支持作用的同時(shí)，充分調(diào)動保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及農(nóng)戶的積極性，最大限度地發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼的激勵(lì)作用。

安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)2014年3.5建立巨災(zāi)基金及再保險(xiǎn)制度，減小承保公司資金壓力農(nóng)業(yè)對自然災(zāi)害的反應(yīng)較其他產(chǎn)業(yè)敏感，尤其是面對巨災(zāi)造成的損失，僅靠財(cái)政補(bǔ)貼和保險(xiǎn)賠償難以彌補(bǔ)，因此有必要建立政府主導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金。巨災(zāi)基金來源可由政府預(yù)算、農(nóng)民繳納保費(fèi)的一定比例以及保險(xiǎn)公司的再保險(xiǎn)費(fèi)構(gòu)成。該基金由專門機(jī)構(gòu)集中管理使用：可對保險(xiǎn)公司超賠部分提供一定補(bǔ)償；也可為受災(zāi)農(nóng)戶重建生產(chǎn)資料提供資金；還可用于災(zāi)害的預(yù)防，如加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、病蟲害防治等。

此外，還需要建立國家補(bǔ)貼的再保險(xiǎn)制度，可考慮由國家財(cái)政直接承擔(dān)再保險(xiǎn)責(zé)任，一旦發(fā)生保險(xiǎn)公司超賠事件，超賠部分由財(cái)政承擔(dān)。結(jié)合當(dāng)前，可考慮由國家投資建立“中國農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司”，由國家專門部門負(fù)責(zé)其運(yùn)行管理，承擔(dān)國家農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)職能，并通過稅收減免等政策鼓勵(lì)有實(shí)力的大商業(yè)保險(xiǎn)公司對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行再保險(xiǎn)，分散承保保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)?？赡艿脑挘部煽紤]引進(jìn)外國再保險(xiǎn)公司，促進(jìn)國內(nèi)保險(xiǎn)公司與國外有實(shí)力、有經(jīng)驗(yàn)的大型保險(xiǎn)公司的合作，進(jìn)一步分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。