生態(tài)公益林管護(hù)存在的問題及對(duì)策

摘要 通過查閱生態(tài)公益林的相關(guān)文獻(xiàn)，總結(jié)了生態(tài)公益林在宏觀和微觀方面管理存在的問題，并從健全體系、普及知識(shí)、補(bǔ)償機(jī)制等方面提出了加強(qiáng)生態(tài)公益林管護(hù)對(duì)策。

關(guān)鍵詞 公益林管護(hù)；監(jiān)測；對(duì)策

中圖分類號(hào)S719文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)0517-6611（2014）29-10185-02

作者簡介禹永樹（1965- ），男，四川江油人，工程師，從事生態(tài)公益林管護(hù)和森林防火工作。

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主要組成部分，是人類生存和發(fā)展的重要依托，近年來隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，生態(tài)系統(tǒng)的平衡和穩(wěn)定也面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步、人民素質(zhì)和生活水平的不斷提高，并結(jié)合十八大提出的生態(tài)文明建設(shè)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的要求越來越迫切。20世紀(jì)90年代初，國家林業(yè)局對(duì)林業(yè)提出了分類和經(jīng)營概念，把森林分為生態(tài)公益林和商品林來管理。生態(tài)公益林是指生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱的重點(diǎn)森林、林木、林地。生態(tài)公益林功能在于保障生態(tài)安全、保護(hù)生物多樣性以及滿足人類社會(huì)發(fā)展、社會(huì)需求和可持續(xù)發(fā)展。其主要目的是提供森林生態(tài)和社會(huì)服務(wù)產(chǎn)品。筆者介紹了生態(tài)公益林在宏觀和微觀方面管理存在的問題，并提出了加強(qiáng)生態(tài)公益林管護(hù)的對(duì)策，旨在為相關(guān)部門開展生態(tài)公益林管護(hù)工作提供參考。

1生態(tài)公益林在管護(hù)過程中面臨的主要問題

生態(tài)公益林項(xiàng)目實(shí)施用了8年時(shí)間從區(qū)劃界定、試點(diǎn)生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制慢慢過渡到生態(tài)效益補(bǔ)償制度正式實(shí)施和逐步完善。天然林保護(hù)工程是由我國政府投資和實(shí)施的六大林業(yè)重點(diǎn)工程之一，生態(tài)公益林屬于“天保工程”子項(xiàng)目，由于該項(xiàng)工作的政策性強(qiáng)、涉及面廣，在我國林業(yè)史上又是一項(xiàng)嶄新的工作。因此，實(shí)施過程中難免存在一些問題，尤其是近年來隨著“退耕還林工程”項(xiàng)目后期的實(shí)施和“生態(tài)公益林建設(shè)”工程的逐步推進(jìn)，一些新問題逐漸凸顯，隨之造成的不穩(wěn)定因素增多，必須加以高度重視和解決。在生態(tài)公益林管護(hù)過程中存在的問題主要有宏觀層面和微觀層面2個(gè)方面。

1.1宏觀層面上存在的問題

1.1.1國家制定政策限制對(duì)生態(tài)公益林的商業(yè)性采伐。在生態(tài)公益林實(shí)施區(qū)內(nèi)，因亂砍濫伐、偷伐森林火災(zāi)等原因造成部分荒山荒地，加上國家政策限制生態(tài)公益林商業(yè)性砍伐，導(dǎo)致沒有商人愿意承包這些荒山來進(jìn)行造林，加之農(nóng)戶也不積極造林，最終造成政策限制-荒山荒地-商人與農(nóng)戶之間的惡性循環(huán)。

1.1.2法律法規(guī)不健全，農(nóng)戶對(duì)生態(tài)公益林管護(hù)的法律意識(shí)薄弱。即使有《中華人民共和國森林法》、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》、《省、市關(guān)于開展集體林權(quán)制度改革的意見》[1]以及國家林業(yè)局2013年7號(hào)文件關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)天保工程區(qū)公益林管護(hù)工作的指導(dǎo)意見等有關(guān)法律、法規(guī)、政策、制度，但是有關(guān)具體明確針對(duì)生態(tài)公益林管護(hù)的法律、法規(guī)和條例還不健全，例如在劃分公益林邊界時(shí)相關(guān)的技術(shù)認(rèn)定不規(guī)范。并且生態(tài)公益林大多在山區(qū)，山區(qū)農(nóng)戶對(duì)于生態(tài)公益林概念不清，科學(xué)文化素質(zhì)較低，農(nóng)戶對(duì)保護(hù)生態(tài)公益林的法律意識(shí)就薄弱。

1.1.3國家征占用林地與生態(tài)公益林區(qū)劃發(fā)生沖突。由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原來的生態(tài)公益林規(guī)劃就會(huì)表現(xiàn)出一定的與現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖突的局限性和滯后性。例如，原來的規(guī)劃根據(jù)當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況考慮的道路紅線比較窄，隨著開發(fā)區(qū)的建設(shè)，征用占用林地造成了開發(fā)區(qū)用地與生態(tài)公益林用地的重疊現(xiàn)象，因此造成了一定的生態(tài)公益林面積流失。

1.1.4生態(tài)公益林無償使用。目前，在生態(tài)公益林的有償無償使用性上，我國仍然停留在無償使用的形式上，即生態(tài)公益林下游地區(qū)人民可無償享受上游生態(tài)公益林所帶來的好處，如洪災(zāi)的防治、優(yōu)質(zhì)飲用水資源的供應(yīng)以及充足的灌溉水源。相反，處在生態(tài)公益林項(xiàng)目實(shí)施的當(dāng)?shù)厝嗣窬鸵鞒龊芏唷柏暙I(xiàn)”。例如，限制林木采伐和過度森林經(jīng)營活動(dòng)，限制某些會(huì)影響下游地區(qū)人民正常生活的工業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等，這種不合理的現(xiàn)象必將影響上游實(shí)施生態(tài)公益林項(xiàng)目地區(qū)人民的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活水平的提高，對(duì)生態(tài)公益林健康實(shí)施、良好管護(hù)形成嚴(yán)重阻礙。

1.1.5未建立起生態(tài)公益林監(jiān)測體系。由于生態(tài)公益林涉及區(qū)域面積、范圍較廣，要掌控管護(hù)質(zhì)量，必須進(jìn)行全面檢查，必將消耗大量的人力、物力和資金。如需了解實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)變化情況，時(shí)間、精力和財(cái)力都不允許，難度將會(huì)更大。因此，只有建立一套系統(tǒng)完整的生態(tài)公益林監(jiān)測體系，才能保障對(duì)生態(tài)公益林科學(xué)合理的管護(hù)，進(jìn)而為生態(tài)公益林后續(xù)政策的制定提供正確、合理的參考[1]。

1.1.6補(bǔ)償機(jī)制不完善，補(bǔ)償資金管理透明度、公開性不高。 在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，無論是公益林實(shí)施還是公益林管護(hù)，其中心問題都是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題。目前，我國對(duì)生態(tài)公益林補(bǔ)償均實(shí)行“一刀切”的政策標(biāo)準(zhǔn)，沒有根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的核心原理按質(zhì)論價(jià)進(jìn)行分類補(bǔ)償，該種簡約、粗放式的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由于補(bǔ)償機(jī)制的不健全，再多的生態(tài)補(bǔ)償也是不夠的，同時(shí)也不會(huì)引起農(nóng)民管理生態(tài)公益林的積極性。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)上，通常由于多方原因，甚至導(dǎo)致同一個(gè)鎮(zhèn)的相同公益林面積的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不一致。在該種補(bǔ)償資金發(fā)放不公開的形式下，真正實(shí)施生態(tài)公益林的農(nóng)戶反而領(lǐng)不到或者少領(lǐng)應(yīng)得的補(bǔ)償資金[2]。

1.2微觀層面上存在的問題

1.2.1當(dāng)?shù)剞r(nóng)民增收困難。由于公益林位于較偏遠(yuǎn)的山區(qū)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生活困難，交通相對(duì)落后，吸引外資能力弱，加上農(nóng)民的收入是有限的，所以他們最直接的增收方式就是出售林木。 但是政府又限制對(duì)生態(tài)公益林的商業(yè)性砍伐，最終農(nóng)民不能從生態(tài)公益林中直接獲利[3]。

1.2.2缺乏監(jiān)管。 目前的生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，因而難以激發(fā)農(nóng)民管護(hù)生態(tài)公益林的積極性和自覺性。在管護(hù)人員安排上，沒有按照公益林管護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)設(shè)立專職護(hù)林員，致使破壞森林資源的行為不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和有效制止。此外，目前護(hù)林員科學(xué)文化素質(zhì)較低，對(duì)管護(hù)生態(tài)公益林的重要性認(rèn)識(shí)不夠，導(dǎo)致森林火災(zāi)頻發(fā)，呈現(xiàn)出大遍廢棄地的現(xiàn)象，對(duì)生態(tài)公益林的可持續(xù)發(fā)展形成了阻礙。

1.2.3違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。近年來，隨著物價(jià)繼續(xù)上漲，一些農(nóng)民不顧國家生態(tài)公益林保護(hù)的政策和法律，在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下改造一些相對(duì)平坦的生態(tài)公益林進(jìn)行經(jīng)濟(jì)作物的種植以獲取經(jīng)濟(jì)收益，造成部分生態(tài)公益林林地流失。一些農(nóng)民追求切身的經(jīng)濟(jì)利益，忽視國家生態(tài)公益林保護(hù)政策和法律法規(guī)，經(jīng)常對(duì)生態(tài)公益林進(jìn)行偷墾、砍伐，擅自將地形平坦林地轉(zhuǎn)為農(nóng)耕地，對(duì)生態(tài)公益林造成了嚴(yán)重破壞。

1.2.4管護(hù)措施不到位。因?yàn)樵诹值厥褂脵?quán)上，大部分生態(tài)公益林已分戶，每戶的小部分生態(tài)公益林較分散，農(nóng)民意識(shí)和管理水平不同，有些農(nóng)民由于缺乏整體觀念和系統(tǒng)思維，所以參與生態(tài)林業(yè)工程建設(shè)的積極性不高，管理措施不能完全實(shí)現(xiàn)。某些地方存在部分生態(tài)公益林未按戶分配、地方村干部濫用職權(quán)導(dǎo)致亂砍濫伐偷砍現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生[4]。

2生態(tài)公益林管護(hù)問題的對(duì)策

2.1健全公益林管護(hù)體系，加強(qiáng)依法治林根據(jù)《中華人民共和國森林法以及實(shí)施條例》、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》以及《省、市關(guān)于開展集體林權(quán)制度改革的意見》 等有關(guān)法律法規(guī)政策制度，各省、市、縣、鎮(zhèn)鄉(xiāng)制定管護(hù)細(xì)則，確保管護(hù)成效，不斷健全和完善生態(tài)公益林管護(hù)體系。法制建設(shè)也是生態(tài)公益林管理機(jī)制的重點(diǎn)，應(yīng)在現(xiàn)有林業(yè)法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上再出臺(tái)與生態(tài)公益林保護(hù)相適應(yīng)的法律法規(guī)，以保障生態(tài)公益林管護(hù)的實(shí)施。對(duì)于嚴(yán)重破壞生態(tài)公益林的行為，執(zhí)法部門應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)法，從而保證依法治林。

2.2加強(qiáng)對(duì)林區(qū)農(nóng)民的公益林知識(shí)宣傳開展必要的生態(tài)公益林管護(hù)知識(shí)普及活動(dòng)。 許多農(nóng)戶不了解生態(tài)公益林的含義以及國家和省級(jí)對(duì)生態(tài)公益林管護(hù)所劃定的范圍。對(duì)此，各地基層相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)動(dòng)員相關(guān)報(bào)刊廣播和電視等媒介進(jìn)行公益林保護(hù)的宣傳，及時(shí)準(zhǔn)確傳達(dá)林業(yè)信息和動(dòng)態(tài)，強(qiáng)化全民保護(hù)生態(tài)公益林的意識(shí)，使農(nóng)戶了解公益林的重要性及生態(tài)價(jià)值，提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對(duì)公益林的認(rèn)知程度。

2.3建立完善的補(bǔ)償機(jī)制現(xiàn)階段，對(duì)于森林生態(tài)效益補(bǔ)償，國家只提供保護(hù)補(bǔ)助，本質(zhì)是生態(tài)公益林管理和保護(hù)勞動(dòng)補(bǔ)償，補(bǔ)償問題根本沒有解決。在現(xiàn)有森林生態(tài)效益補(bǔ)助試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變現(xiàn)行的財(cái)政補(bǔ)助政策，施行財(cái)政補(bǔ)償政策。各級(jí)政府和相關(guān)林業(yè)部門應(yīng)設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶ｍ?xiàng)資金以及用于重點(diǎn)和急需營造撫育保護(hù)和管理的生態(tài)公益林專項(xiàng)資金，將每一筆支出都使用到生態(tài)公益林建設(shè)和補(bǔ)償中，實(shí)行?？顚Ｓ茫瑖?yán)把資金流向關(guān)，確保資金及時(shí)到達(dá)預(yù)期地，定期組織檢查驗(yàn)收，不定期檢查補(bǔ)償金額和應(yīng)該核發(fā)的補(bǔ)償資金。

2.4落實(shí)管護(hù)責(zé)任，提高管理水平林業(yè)企業(yè)應(yīng)根據(jù)自然地理?xiàng)l件和森林分布狀況，在原森林區(qū)劃的基礎(chǔ)上劃分管護(hù)責(zé)任區(qū)，配備專職或兼職管護(hù)員，林業(yè)企業(yè)通過與管護(hù)站簽訂管護(hù)責(zé)任書、與管護(hù)員簽訂管護(hù)合同的形式將公益林管護(hù)的任務(wù)目標(biāo)責(zé)任獎(jiǎng)懲指標(biāo)逐一落實(shí)到人，從而細(xì)化生態(tài)公益林資源管護(hù)工作[5]。

各縣、鎮(zhèn)鄉(xiāng)林業(yè)部門及時(shí)構(gòu)建與生態(tài)公益林相適應(yīng)的管理組織機(jī)構(gòu)，在重要溝道口設(shè)立相適應(yīng)的公益林管護(hù)站進(jìn)行檢查監(jiān)督。在護(hù)林員上崗前進(jìn)行嚴(yán)格培訓(xùn)，形成一支專業(yè)的森林管護(hù)隊(duì)伍，負(fù)責(zé)所轄公益林片區(qū)的監(jiān)管任務(wù)，并在特殊情況時(shí)協(xié)助當(dāng)?shù)鼗鶎恿謽I(yè)部門主導(dǎo)承擔(dān)重大森林災(zāi)害、病蟲害治理的防控任務(wù)，以提高生態(tài)公益林的管護(hù)水平。

2.5提高護(hù)林員素質(zhì)生態(tài)公益林的管護(hù)落實(shí)關(guān)鍵在于相關(guān)護(hù)林人員的執(zhí)行與實(shí)施，應(yīng)加強(qiáng)護(hù)林人員的技能法律法規(guī)、職業(yè)道德的培訓(xùn)與教育，提高認(rèn)識(shí)，使其明確工作職責(zé)。同時(shí)，對(duì)生態(tài)公益林管護(hù)的專職人員實(shí)行競聘制，簽訂保護(hù)和管理生態(tài)公益林資源目標(biāo)責(zé)任書，層層落實(shí)森林資源保護(hù)責(zé)任制，將個(gè)人的工作成果與經(jīng)濟(jì)效益掛鉤實(shí)行績效考核責(zé)任承擔(dān)，對(duì)不履行管護(hù)責(zé)任、造成生態(tài)嚴(yán)重破壞的人員依法追究責(zé)任。

2.6多種經(jīng)營提高公益林的綜合效益單一實(shí)施封山育林措施嚴(yán)重制約了公益林綜合效益的發(fā)揮，如何充分發(fā)揮生態(tài)公益林的綜合效益是今后一段時(shí)期林業(yè)工作的重點(diǎn)。因此，現(xiàn)有的生態(tài)公益林應(yīng)根據(jù)規(guī)劃界定的經(jīng)營類型進(jìn)行分類經(jīng)營，應(yīng)加大科技投入，增加科技含量，對(duì)各個(gè)不同的經(jīng)營類型采取分類指導(dǎo)。