社會組織參與公共服務的機制研究

摘 要：隨著人們生活水平的逐步提高，社會公共服務需求快速增長，單靠政府已經無法滿足公眾的需求，需要社會組織承擔以往政府不能、不宜和無法有效提供的公共服務。因此，在我國全面深化改革和社會轉型的大背景下，分析社會組織參與公共服務的現狀和困境，提出完善社會組織參與公共服務的保障機制如下：完善相關政策、法規(guī)，建立社會協同機制；提高社會組織的服務質量，完善監(jiān)督評估機制；促進公共服務社會化，完善政府購買機制。

關鍵詞：社會組織；公共服務；社會轉型

中圖分類號：C916.2 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）08-0056-03

改革開放三十多年來，我國的社會組織發(fā)展迅速，所發(fā)揮的社會作用不斷增強，與此同時，黨的十八屆三中全會決定把社會組織擺到突出位置，標志著我們黨對現代化和中國特色社會主義建設規(guī)律的認識達到了一個新的高度，標志著我們黨的執(zhí)政理念和政府管理理念面臨著重要轉型，它使人們對社會生活這一領域能夠給予特別的關注。國際發(fā)展經驗表明，在公共服務供給的參與機制中，社會組織已經成為在政府與企業(yè)之外能有效開展社會服務活動的群眾性組織。因此，深刻認識并準確把握我國社會組織特點、優(yōu)勢與作用，對于促進社會組織參與公共服務的供給，對于有效預防并化解各種接踵而至的社會矛盾，都具有十分重要的理論和現實意義。

一、社會組織參與公共服務的重要意義

20世紀80年代以來，無論是在發(fā)達國家還是在發(fā)展中國家，社會組織都致力于解決各種社會問題，積極參加包括公共服務、社會救助、社區(qū)建設、社會治理、社會矛盾化解以及公共政策制定和執(zhí)行在內的社會管理過程，在現代社會占據著十分重要的地位。國際發(fā)展經驗表明，社會組織參與公共服務對于促進政府職能轉變，合理有效配置資源，提高公共服務質量和效率，滿足社會多元需求，緩解社會矛盾和沖突以及促進社會公平與穩(wěn)定具有重要的現實意義。

（一）提供多元服務，滿足社會需求

隨著改革的不斷推進，社會的不斷分化與重組，人們對公共服務的需求呈現多樣化，尤其是個性化需求的不斷增長，這就使社會對政府提出了更高的要求，也使政府面臨著巨大的挑戰(zhàn)和壓力，即政府越來越不能滿足社會的多樣化需求。英國哲學家、經濟學家約翰·密爾在其《論自由》一書中提出，“政府的工作區(qū)域到處一樣化，相反，個人和自愿聯合組織則會做出各種不同的實驗，得出無窮多樣的經驗?！币簿褪钦f，政府在滿足社會多元需求方面的弱點，恰恰是社會組織發(fā)展的優(yōu)勢。因為從某種程度上說，社會組織本身就是社會需求和利益格局多元化的產物。它來自于社會基層，不以營利為目的，植根于服務公眾，并以適應不同群體和利益要求的滿足為目標，不斷開拓公共服務新領域。在當前我國經濟快速發(fā)展和群眾需求多元化發(fā)展時代，由于政府財力、人力、物力等方面能力的有限，單靠政府已無法滿足社會公眾的多樣化需求，需要社會組織來承擔以往政府包攬的公共服務的部分職能，因此，社會發(fā)展的現實需要社會組織的發(fā)展，而社會組織由于自身的優(yōu)勢，能夠提供多元服務，滿足社會需求，它是現代社會不可或缺的一個組成部分。

（二）改善民生福利，促進公共服務

社會組織具有非營利性、社會性、公益性的特點，獨立于政府和市場，有其獨特的優(yōu)勢，可以利用這種優(yōu)勢募集許多社會資源，進而改進人們的社會福利，維護社會公平。從我國社會組織發(fā)展的實踐層面來說，一是社會組織一直從事著一些與改善民生相關社會工作，已經承擔了大量群眾性、社會性、公益性、服務性的社會管理與公共服務職能。在激發(fā)社會活力，促進社會公平，倡導互助友愛，反映公眾訴求，推進公共事業(yè)，化解社會矛盾方面發(fā)揮了很好的作用，已經成為我國社會管理體制的有機組成部分，獲得了社會的廣泛認可。二是從維護社會公平正義的角度看，社會管理與公共服務每一個問題都涉及人民群眾的切身利益，作為提供公共服務的社會組織，代表并組織他們參與管理，反映愿望和要求；能促進政府協調社會各方利益，完善社會政策；合理調配、共享公共服務資源；多為群眾解難事，做好事，維護群眾基本權益，促進了社會公平正義。三是社會組織因提供多元服務而有能夠效促進公共服務均等化。在我國，長期以來不均衡的公共服務供給制度已給經濟、社會發(fā)展帶來了太多的負面效應，導致公共服務不到位、貧富差距拉大、經濟社會發(fā)展嚴重失衡。而社會組織在實踐中所起的作用，證明了社會組織參與公共服務，能更好地完善公共服務體系，從而更好地推進公共服務均等化。

（三）緩解矛盾沖突，促進社會和諧

社會組織作為政府和公民之間的橋梁和紐帶，在緩解政府與社會成員之間的矛盾，維護社會秩序、促進社會和諧等方面起著十分重要的作用。而且隨著我國經濟發(fā)展水平的不斷提高和社會利益關系的日益復雜，社會組織的地位和作用更加突出。第一，在社會轉型期，人們的利益和需求日益多樣化，各類矛盾縱橫交織。要維護社會安定秩序，解決一些市場失靈或者政府失靈的社會問題，最好的辦法是提倡政府部門、公民個人、社會組織共同管理公共事務。主體之間彼此合作、少一些行政手段，多一點自愿平等合作協商的方法。社會組織在政治上起到了緩沖劑、安全閥的作用，在參與社會事務與公共服務管理的實踐中，上可為政府分憂，下可維護社會穩(wěn)定團結，從而起到鞏固國家政治基礎的作用。第二，當前，我國正處于發(fā)展的“機遇期”和矛盾的“凸顯期”。一些民生問題，地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、貧富差距不斷擴大問題，公平正義問題，利益博弈問題，弱勢群體問題等社會問題的存在，已經嚴重影響到社會公平。而社會組織通過其提供的各種服務，對社會弱勢群體的關懷和服務在一定程度上能夠有效化解社會矛盾和沖突，能夠有效維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧。

二、社會組織在參與公共服務過程中存在的問題

近些年來，我國社會組織發(fā)展迅速，數量急劇上升，成為社會發(fā)展中的一支重要力量，但其在協調關系，獲取和運用資源，提供公共服務以及發(fā)揮作用等方面，組織協調能力還普遍弱小，發(fā)展面臨諸多困境和難題，大多數社會組織在政府管制和市場擠壓下艱難地尋求生存和發(fā)展之路。因此，社會組織參與公共服務的諸多問題亟待進一步深入研究。

（一）社會組織的社會認同、公信力較低

雖然社會組織在我國發(fā)展已有很長時間，取得了一些成效，獲得了一定的社會認同和認可，但是在實際發(fā)展中，這種社會認同和認可的程度仍然偏低，公信度也不高。主要表現在三個方面：一是受傳統計劃經濟體制的影響，我國政府一直在公眾的社會生活中起著全方位主導作用，控制著社會服務的方方面面，認為單靠政府就能解決所有的問題，滿足群眾的所有需求。迄今為止，政府并沒有完全認可和接受社會組織；在實踐操作方面，也缺乏鼓勵社會公眾對社會組織支持和參與的引導性制度與政策。二是雖然改革開放已經三十多年了，經濟建設取得巨大成就，全球化正在迅速發(fā)展，但是我國的社會建設和社會發(fā)展相對滯后，導致社會發(fā)展層面的公民意識、公益精神和法制觀念沒有完全發(fā)展起來，社會組織缺乏生長的土壤。據調查，目前我國的大部分公眾對社會組織這種新生的組織形式和它們的活動方式和活動內容仍然存有一定的偏見和疑慮，公眾普遍認為，社會組織對公眾的現實生活難以產生積極影響，即使這些組織主動提供幫助，公眾往往也難以接受。三是由于我國社會組織在自身發(fā)展方面存在一些問題，責任機制不健全，資金運作不規(guī)范，缺乏有效的內部自律與外部監(jiān)督，服務能力不足，提供的服務效果不明顯，導致其公信度不高。這些問題的存在，導致整個社會對社會組織的認識存在一定的偏見，社會組織的認同和合作度比較低，參與公共服務的機會有限，發(fā)展前景不容樂觀。

（二）社會組織的相關法律、法規(guī)不健全

近些年來，我國社會組織發(fā)展的法律、政策環(huán)境不斷改善，但與發(fā)達國家相比，社會組織相關法律、政策還比較落后。具體表現在：一是關于社會組織的相關法律屈指可數，而且部分法律法規(guī)已經滯后；二是我國有關社會組織的相關法規(guī)已經不適應當前的形勢發(fā)展，某種程度上影響甚至限制了社會組織的發(fā)展。這些問題的存在一方面導致社會組織發(fā)展中面對許多制度和政策困境，缺乏法律地位和法律的保護，受到社會和其他行業(yè)的歧視，社會地位低下，其功能和作用不能有效發(fā)揮。在現實中，對于社會組織來說，無論其工作成效如何，無論為政府和社會做了多少貢獻，都被視為非正規(guī)組織，不同程度地影響到社會組織參與公共服務，影響社會組織在公共服務領域中項目的管理和運作；對社會組織的從業(yè)員工來說，無論其來自哪里，無論其能力和服務水平如何，都被視為非正規(guī)就業(yè)人員，某種程度上，比企業(yè)員工的地位和收入還低，這種歧視不但違背了社會公平，還不同程度地影響項目管理和有效運作，影響社會組織的服務效果，影響社會組織的健康發(fā)展。另一方面，在社會組織發(fā)展的具體操作方面，我國的法律和法規(guī)缺乏明確要求和規(guī)定，導致社會組織發(fā)展參差不齊，服務質量和效果相差較大。如在社會組織的內部責任機制、社會監(jiān)督機制和理事會制度財、務公示制度等方面，我國現行的法律和法規(guī)并沒有具體明確的要求和規(guī)定，使得社會組織的發(fā)展極其混亂，社會公信度低下。

（三）社會組織自身能力、資金不足

我國社會組織處于剛剛起步階段，很多社會組織在規(guī)模、能力上確實相較政府和企業(yè)處于較弱的位置，具體表現在三個方面：一是社會組織的弱小表現為功能替代的不足。社會組織在與政府的協同過程中，主要應當致力于覆蓋的領域包括：政府沒有涉足的群體；政府沒有涉足的領域；政府應當退出的領域。但是，目前社會組織在項目覆蓋面，覆蓋群體、覆蓋領域方面還存在較大不足。二是社會組織發(fā)展的資金匱乏。社會組織的一個顯著特征是非營利性和公益性，這在很大程度上限制了社會組織的資金來源，為了生存，社會組織只能依靠政府資助、民間捐款、收取一定的會費和服務費、國外資金援助等。資金匱乏會限制和影響社會組織的發(fā)展，影響其提供公共物品和公共服務的能力和范圍，影響其功能和作用的發(fā)揮。一些組織甚至表示由于經費太少，組織已到了難以為繼的地步。三是社會組織發(fā)展的專業(yè)人才缺乏。人才的缺乏尤其是專業(yè)社工人才的缺乏是造成社會組織服務能力不足的重要原因。由于社會組織在我國的職業(yè)地位太低，不能吸引并留住專業(yè)優(yōu)秀人才為組織服務，使得社會組織不能很好地發(fā)揮公共服務的職能。

三、健全社會組織參與公共服務的機制保障

中國正處在急劇的轉型期，在發(fā)展的各個領域，國家和社會都在不斷調整各自的定位。尤其是黨的十八屆三中全會之后，隨著社會體制改革的逐步推進，隨著一系列改革措施的逐步落實，政府公共服務方式的創(chuàng)新和公共服務社會化的必然趨勢將會大力促進社會組織的進一步發(fā)展。而如何促進社會組織有效參與公共服務，這是需要在實踐中不斷探索的問題。目前的當務之急是完善社會組織參與公共服務政策統籌機制，用更加有效的方法和途徑推進這項建設邁上新臺階。

（一）完善相關政策、法規(guī)，建立社會協同機制

黨的十八大報告指出，要加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制?！皺嘭熋鞔_、依法自治”是新要求，為社會組織的規(guī)范健康發(fā)展指明了要走法治化道路，這使得社會組織領域的立法工作迫在眉睫。法律是政府、企業(yè)、社會組織、社區(qū)在協同過程中的外部環(huán)境保障。法律法規(guī)規(guī)定了社會協同主體的職責、協同原則、協同內容、協同方式，從社會協同的制度層面及運行機制上確保協同的順利進行，對協同中的越軌問題進行懲治。如果說“社會”文化是社會組織社會協同的底部支撐，那么法律就是協同的社會框架。運用法律對社會組織在協同當中存在的問題進行規(guī)范和管理，關鍵點在于，新構建的法律可以對政府、企業(yè)、社會組織、社區(qū)的權益加以制度性的保障。法律可以鼓勵各個主體在協同中進行資源投入，規(guī)范各個主體對資源的分配，處罰資源不合理使用的狀況。最終目的是通過制度性的手段凈化社會領域出現的社會組織運行的不良狀況。通過環(huán)境的凈化，激發(fā)更多的社會資源投入到社會組織中來。例如，在當務之急，國家可以通過稅收法上的優(yōu)惠，促進資源向社會組織流通。也可以通過社會組織法對社會組織在與其他主體協同中可能碰到的問題進行極為細致的規(guī)定。這樣，社會組織和其他主體的協同才能進入到法治化的軌道，以現代社會理性化的方式給予不同的社會組織平等、公平、開放的生存環(huán)境。

（二）提高社會組織的服務質量，完善監(jiān)督評估機制

在我國社會組織的發(fā)展中，建立獨立的監(jiān)管部門是促進社會組織有效提供公共服務的當務之急。通過建立獨立的監(jiān)管部門，把社會組織作為公共服務的供應者兼監(jiān)管者的職能分開，脫離行業(yè)利益和部門利益，以實現對社會組織和公共服務的有效監(jiān)管。當前，我們應在相關法規(guī)政策背景下，形成對社會組織服務績效的多元監(jiān)督。一是健全政府監(jiān)管機制。首先，完善關于社會組織的減免稅制度，發(fā)揮稅收監(jiān)督功能。通過相關的免稅或減稅資格，就可以對社會組織進行管理和監(jiān)督。其次，建立并完善公共服務質量控制體系。政府對社會組織監(jiān)管的核心和重點是其提供的公共服務的質量，通過對社會組織整個公共服務運營過程的監(jiān)管，對其運作的規(guī)范化及其提供的公共服務質量進行嚴格監(jiān)督，從而從根本上保證社會組織工作的有效性及服務質量的可靠性，最大可能地滿足服務對象的要求。二是健全社會監(jiān)督機制。社會對社會組織的監(jiān)督，目前最需要公眾更加積極、廣泛地參與、批評和監(jiān)督。社會監(jiān)督的主體包括新聞媒體的監(jiān)督、社會公眾的監(jiān)督和社會組織的監(jiān)督。首先是發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用。新聞媒體的監(jiān)督至關重要，通過媒體的正面監(jiān)督可以強化社會組織內部工作人員的責任意識和自律意識；通過媒體的負面曝光可以對社會組織及其工作人員起到警示和教育的作用。其次，培育社會組織的監(jiān)督性機構或者是第三方評估機構。成立由學者和專家組成的獨立于政府部門的第三方評估機構，制定和完善相應的評估指標體系，全面客觀對社會組織及其提供的公共服務的評估和監(jiān)督，提高監(jiān)督管理效率。三是健全社會組織自律機制。我們必須以完善立法，加強社會組織的自我約束。首先，形成先進的組織文化和信用文化，建立完善一種公益精神；其次，建立社會組織的內部責任機制，明確責任，嚴格內部管理，以此鼓勵社會組織內部成員之間互相監(jiān)督、互相制約?？傮w來說，通過健全社會組織的監(jiān)督評估機制，形成社會組織的自律與政府、社會監(jiān)督三者的良性互動，促進社會組織的發(fā)展，提高社會組織公信度，進而提高社會組織服務效率和服務質量。

（三）促進公共服務社會化，完善政府購買機制

黨的十八大之后，政府開辟了公共服務社會化和社會組織發(fā)展的新渠道，即政府購買公共服務，這是一種“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現”的新型公共服務供給方式。政府將原來由政府直接提供公共服務的一些事項交給社會組織來完成，根據社會組織提供服務的數量和質量，按照一定的標準進行評估后支付服務費用。政府購買社會組織的服務是構建新型政社關系，引導社會組織按照社會需求開展活動的重要途徑，由政府通過招標、委托等辦法向社會組織購買服務，建立并完善政府公共服務的購買機制。當前應從以下三個方面著手：一是建立公共財政專項投入機制。把政府購買公共服務納入公共財政體制，能夠有效促進政府購買社會組織的服務規(guī)范化進程。二是建立健全公開、透明、規(guī)范的公共服務購買機制。通過公開透明的購買機制，提高采購資金預算透明度，公開競標程序，避免購買行為的隨意性和無序性。三是建立健全政府購買公共服務的信息管理機制。政府應采用項目管理的辦法，建立信息分享平臺。通過多種途徑和方法讓社會和公眾了解政府購買服務的全過程，并將其置于嚴格的社會監(jiān)督之下。

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