湖北省省級行政權(quán)力清理的作用與局限分析

摘 要：湖北省人民政府開展的“清理規(guī)范省行政權(quán)力和政務服務事項”，本質(zhì)上是行政自我規(guī)制的表現(xiàn)，具有全面強化行政自我規(guī)制等多重積極價值。例如：全面強化行政自我規(guī)制；加快回應時代發(fā)展的要求；切實完善預防腐敗的機制建設。但由省級行政機關主導的行政權(quán)力改革受制于現(xiàn)行法律和行政管理體制等因素，而存在多方面局限如下：“權(quán)力清理”在現(xiàn)行法律框架下無法徹底實施；“權(quán)力清理”中職權(quán)依據(jù)難以得到實質(zhì)規(guī)范。

關鍵詞：行政權(quán)力清理；行政自我規(guī)制；局限

中圖分類號：D912.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）08-0023-02

自2007年以來，黑龍江省、河北省等共計八個省級政府相繼開展了行政權(quán)力清理活動。所謂行政權(quán)力清理，就是行政機關對自身具有的執(zhí)行法律、管理國家事務的各項行政權(quán)力進行統(tǒng)計、整理并進行合法性判斷，經(jīng)法制部門審核確認后決定或存廢、或調(diào)整、或保留并向社會公開的一系列活動的總稱。以湖北省“清理規(guī)范省級行政權(quán)力和政務服務事項 推進行政權(quán)力公開透明運行”活動（以下簡稱“權(quán)力清理”）為研究對象，對其局限加以多維檢視，以鏡得失。

一、“權(quán)力清理”概況素描

“法治建設應當立足于政府法治，全面推進依法行政，建設法治政府”是我國改革開放三十多年來法治建設的一大規(guī)律[1]。為了推進行政權(quán)力公開規(guī)范運行、加快法治政府建設，2011年8月4日湖北省正式啟動“權(quán)力清理”，并專門成立了由監(jiān)察廳、政府法制辦公室等部門組成的省清理規(guī)范行政權(quán)力和政務服務事項工作辦公室（以下簡稱“專項辦公室”）。“專項辦公室”根據(jù)十五類省級行政權(quán)力和政務服務事項的性質(zhì)分別設定了清理規(guī)范要求，分別制定了“《省級行政權(quán)力與政務服務事項登記表》及填表說明”（以下簡稱登記表）。根據(jù)該登記表，清理后各類行政權(quán)力載明的內(nèi)容包括權(quán)力編碼、權(quán)力名稱、實施主體、權(quán)力依據(jù)、收費依據(jù)及標準、行使條件、辦理期限、需提交材料、部門處理意見、承辦機構(gòu)及聯(lián)系電話等。“專項辦公室”經(jīng)過舉辦清理工作培訓班、部署省直機關自行清理、省法制辦審核確認、行政權(quán)力運行流程再造、權(quán)力公開和網(wǎng)上試運行等階段，力圖建立“一庫三平臺”①的省級行政權(quán)力和政務服務事項綜合服務系統(tǒng)，并在省直機關推廣應用。目前，該活動已將清理后的行政權(quán)力編制為省級行政權(quán)力庫，并進入最后的網(wǎng)絡平臺建設環(huán)節(jié)。

“權(quán)力清理”以省直部門行使的行政權(quán)力和政務服務事項為規(guī)范對象。從宏觀上來看，“權(quán)力清理”的內(nèi)容為湖北省省直部門行使的所有行政權(quán)力和政務服務事項，其中以行政主體實施的行政許可、行政審批、行政處罰、行政強制、行政征收、行政征用、行政獎勵、行政服務、行政確認、行政給付、行政裁決和行政監(jiān)督檢查等十二類行政權(quán)力為主要對象；同時包含行政備案、專項資金分配和其他行政權(quán)力三類行政活動。從微觀上來看，該活動主要規(guī)范的是各項行政權(quán)力的編碼、名稱、法律依據(jù)、行使主體、行使程序、收費及其依據(jù)、種類、行使條件以及具體承辦機構(gòu)等。

經(jīng)過復雜但審慎的清理工作，“權(quán)力清理”將湖北省直62個部門原來行使的8 021項行政權(quán)力和政務服務事項規(guī)范后調(diào)整為5 213項。經(jīng)過清理，不僅保證了每項省級行政權(quán)力或服務事項的職權(quán)來源、權(quán)限范圍和權(quán)力種類均有法定依據(jù)，而且其實施主體、收費與否及其標準、行使條件和時限等行使程序均得以明確和細化。

二、“權(quán)力清理”的積極作用

在現(xiàn)代法治國家中，行政必須受法律的約束，這是法治的必然要求，而依法行政是行政機關所普遍遵守的一項法治原則[2]。依法行政的根本問題是對行政權(quán)力的制約。行政自我規(guī)制是在立法控權(quán)和司法控權(quán)不足以保障行政權(quán)依法運行的背景下產(chǎn)生的，一般是指行政主體主動啟動的對違法或不當行政活動進行自我控制的一系列機制的總稱?！皺?quán)力清理”對省級行政權(quán)力進行“地毯式”的清理和規(guī)范，是集中推進依法行政的主動改革，也是行政自我規(guī)制的典型注腳，具有多重積極作用。

（一）全面強化行政自我規(guī)制

“權(quán)力清理”在本質(zhì)上是行政自我規(guī)制改革的舉動，是行政自我規(guī)制全面強化的生動案例。不管是“權(quán)力清理”的動力來源、目標追求、啟動主體和實施方式，還是其清理對象、規(guī)范內(nèi)容以及最終結(jié)果，都表明了它是一項更為全面和深入的行政自我規(guī)制活動。

（二）加快回應時代發(fā)展的要求

“權(quán)力清理”通過對省級行政權(quán)力進行清理規(guī)范，取消了一大批缺乏法律依據(jù)或與社會發(fā)展不相適應的行政許可與行政審批權(quán)力，下放了部分省級行政權(quán)力或事項。這不僅推動了行政審批制度的改革，也有助于理清政府與市場關系、減少政府對市場的直接管制、完善市場經(jīng)濟體制等經(jīng)濟發(fā)展要求。同時，該活動還將向社會公開省級行政權(quán)力庫，既滿足了公眾對政務信息的需求，也為社會監(jiān)督政府提供了的條件。

（三）切實完善預防腐敗的機制建設

首先，“權(quán)力清理”將省級行政權(quán)力以“菜單”形式公布于眾，為社會監(jiān)督行政提供了政務信息基礎。其次，在權(quán)力運行的內(nèi)部流程中容易發(fā)生濫用的環(huán)節(jié)設置“廉政風險防控點”，將其程序與“法制監(jiān)督平臺”、“電子監(jiān)察平臺”相銜接，以自動化技術裝置“死盯”權(quán)力運行中的腐敗現(xiàn)象，以達到不間斷預防腐敗的目的。

三、“權(quán)力清理”的局限檢視

有學者指出，我國當前行政自我規(guī)制的動力在系統(tǒng)性、持續(xù)性和有效性方面存在不足[3]。同時行政自我規(guī)制所仰仗的行政系統(tǒng)一體性、科層結(jié)構(gòu)等本身也可能轉(zhuǎn)化為阻礙行政自我規(guī)制發(fā)揮積極作用的“絆腳石”，因此對行政自我規(guī)制本身的問題也應當客觀正視?！皺?quán)力清理”是行政自我規(guī)制的一種表現(xiàn)形式，其自身也存在諸多不足。

（一）“權(quán)力清理”在現(xiàn)行法律框架下無法徹底實施

“權(quán)力清理”一個貫穿始終的特點就是整個活動以現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章和有效規(guī)范性文件為依據(jù)進行開展。而在這些法律規(guī)范未修改之前，即使清理過程中發(fā)現(xiàn)了權(quán)力本身存在問題也因為現(xiàn)行法律的“僵化”規(guī)定而只能退而遵守，這自然導致“權(quán)力清理”的不徹底性。

首先，“權(quán)力清理”中發(fā)現(xiàn)一些行政權(quán)力顯然不符合社會發(fā)展需要和時代要求，但因有效規(guī)范對此有規(guī)定而難以突破現(xiàn)有規(guī)定將其取消或調(diào)整，只能予以保留。如湖北省教育廳依據(jù)《在鄂舉辦國際會議管理實施細則》而享有“湖北省高校申請舉辦國際會議管理”權(quán)力，但事實上高等院校作為教學科研單位舉行國際會議進行學術交流應屬其自治范圍內(nèi)的事項，其是否舉辦沒有必要申請教育廳審批。但因上述規(guī)范依然有效，該項行政服務也只能保留。

其次，因法律規(guī)定不明確而無法確定某些行政權(quán)力的具體行使主體。如湖北省國土資源廳依據(jù)《土地管理法》第81條等規(guī)定享有“對擅自出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租集體土地的處罰”的處罰權(quán)，但該條規(guī)定僅僅明確處罰主體是“縣級以上人民政府土地主管部門”。雖然據(jù)此湖北省國土資源廳可以行使該項處罰權(quán)，但作為省級國土資源主管部門，從科學配置行政權(quán)力的角度來看，其應當更多行使的是對下級部門業(yè)務指導、執(zhí)法監(jiān)督檢查和對跨區(qū)域或有重大影響的土地違法行為進行處理的權(quán)力，并不宜大量直接實施處罰權(quán)。顯然，在上述法律修改或解釋前省級及其以下國土資源部門間縱向權(quán)限不清的問題就難以解決。

此外，清理后一些行政權(quán)力的程序規(guī)定依然簡陋或缺失，實質(zhì)上難以達到規(guī)范行政權(quán)力行使的目標。如湖北省教育廳依據(jù)《中共中央國務院關于進一步加強和改進大學生思想政治教育的意見》第25條的規(guī)定享有“全省高校思想政治教育先進集體和先進個人評選表彰”的行政獎勵權(quán)，其實施程序為“學校評議、推進；湖北省教育廳（省委高校工委）評選；湖北省教育廳（省委高校工委）評選表彰”?？梢?，該獎勵程序無任何具體評選標準、辦理時限等內(nèi)容，而如此簡陋粗糙的程序如何能保證行政獎勵的公平公正行使以及行政相對人合法權(quán)益的保障？

（二）“權(quán)力清理”中職權(quán)依據(jù)難以得到實質(zhì)規(guī)范

我國不存在完整意義上的違法審查制度，現(xiàn)有行政訴訟制度僅確立了人民法院對于規(guī)章及以下規(guī)范性文件的有限審查權(quán)且缺乏宣告違法的制度內(nèi)核。那么由執(zhí)行機關啟動的行政權(quán)力運行改革能否對其職權(quán)依據(jù)進行主動的自我規(guī)范呢？

按照《立法法》的規(guī)定，省級政府不具有審查法律法規(guī)和部委規(guī)章合法性的權(quán)限，僅可以依法撤銷或改變自己制定的規(guī)章及與其制定規(guī)章相違背的下級政府的規(guī)章和規(guī)范性文件。而“權(quán)力清理”中的法律依據(jù)卻相當寬泛，遠遠超出一般意義上法律、法規(guī)、規(guī)章的“法”的范疇，而囿于省級政府的職權(quán)而無法審查法律法規(guī)和部委規(guī)章，因此也就無法對省級行政權(quán)力的職權(quán)依據(jù)進行徹底和實質(zhì)的規(guī)范。如行政權(quán)力目錄中大量的行政權(quán)力的依據(jù)僅僅是某省直機關甚至是其個別處室所制定的規(guī)范性文件，不僅缺乏規(guī)范的程序，而且自由裁量權(quán)過大又缺乏監(jiān)督，這顯然無法保障行政權(quán)力的規(guī)范行使。此外，清理過程中即使發(fā)現(xiàn)有權(quán)力依據(jù)本身違反上位法的情況，清理組織也并未報送省政府依照《立法法》的規(guī)定向有權(quán)機關提出審查或裁決要求，導致某些行政權(quán)力的職權(quán)依據(jù)難以徹底規(guī)范。

四、結(jié)語

“權(quán)力清理”本質(zhì)上是行政自我規(guī)制的一種形式，其發(fā)揮了全面強化行政自我規(guī)范、回應時代發(fā)展要求等多重積極作用。但“權(quán)力清理”既難以擺脫動力不足、執(zhí)行保障乏力、持續(xù)性差以及配套制度缺失等內(nèi)在局限，還存在在現(xiàn)行法律框架下無法徹底實施以及行政職權(quán)依據(jù)難以得到實質(zhì)規(guī)范等缺陷。因此湖北省“權(quán)力清理”作為行政自我規(guī)制的體現(xiàn)，只是推動中國行政法治發(fā)展必要而有限的動力。

參考文獻：

[1]肖金明.改革開放30年中國法治建設10大規(guī)律[J].法學論壇，2008(4).

[2]袁曙宏.全面推進依法行政實施綱要讀本[M].北京：法律出版社，2004:1.

[3]沈巋.行政自我規(guī)制與行政法治：一個初步考察[J].行政法學研究，2011(3).