律師服務(wù)法治政府建設(shè)途徑探析

摘 要：法治政府建設(shè)是大勢所趨，在建設(shè)法治政府過程中存在缺乏權(quán)責(zé)相統(tǒng)一運(yùn)行機(jī)制、決策程序及風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制不健全、過多使用政治思維模式行政、政府法律顧問不能發(fā)揮作用等問題。在行政及創(chuàng)新社會(huì)管理中建立和導(dǎo)入律師服務(wù)機(jī)制能夠促進(jìn)法治政府的建設(shè)工作。

關(guān)鍵詞：法治政府；律師；顧問

中圖分類號：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）26-0110-02

黨的十八大提出民主法制建設(shè)要邁出新步伐，全面推進(jìn)法制國家建設(shè)，十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出要建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，為我國的法制建設(shè)指出了發(fā)展方向和總體目標(biāo)。①從我國實(shí)際情況來看，法制國家建設(shè)中的一個(gè)極其重要的方面就是如何推進(jìn)政府依法辦事、依法行政?，F(xiàn)實(shí)中，政府及其職能部門存在著不能依法決策和依法行政的現(xiàn)象，法治政府建設(shè)工作仍然任重而道遠(yuǎn)。筆者認(rèn)為在行政及創(chuàng)新社會(huì)管理中建立和導(dǎo)入律師服務(wù)機(jī)制能夠增強(qiáng)政府的法律意識，規(guī)范其行為，在提高工作效率的同時(shí)，減少因不當(dāng)或違法行政造成的矛盾，從而促進(jìn)法治政府的建設(shè)工作。本文擬對政府法制建設(shè)中存在的主要問題以及律師服務(wù)法治政府建設(shè)的途徑作一討論。

一、政府法治建設(shè)過程中存在的問題

（一）未建立權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的運(yùn)行機(jī)制

在各級政府部門中崗位職責(zé)重疊、責(zé)任不明、獎(jiǎng)罰不對應(yīng)等現(xiàn)象普遍存在。很多單位存在一人身兼數(shù)職的情形，就其本人而言，不知自己的職責(zé)究竟是什么，分不清主要矛盾和次要矛盾，無法定位自己的工作坐標(biāo)。在他們心中，工作做得越多越容易出現(xiàn)錯(cuò)誤，做得多沒有獎(jiǎng)勵(lì)，出現(xiàn)錯(cuò)誤要追究責(zé)任，久而久之形成拖拉和應(yīng)付的工作作風(fēng)，出現(xiàn)過多的責(zé)任導(dǎo)致不負(fù)責(zé)任局面。干部群眾對此多有怨言。

實(shí)踐中，很多政府部門注重權(quán)力的集中，對責(zé)任卻采取集體負(fù)責(zé)制，這種做法的后果是對有利可圖的事情爭著去做，而對后果及責(zé)任置若罔聞，以至于最終無法追究責(zé)任。大家都負(fù)責(zé)往往等同于大家都不負(fù)責(zé)，一個(gè)人負(fù)責(zé)要比大家都負(fù)責(zé)更能發(fā)揮個(gè)人的主觀能動(dòng)性，提高工作效率，因此，必須對集體決策、集體承擔(dān)責(zé)任的工作方式予以改進(jìn)，這就要加強(qiáng)責(zé)任與權(quán)利的統(tǒng)一。在授予權(quán)利的同時(shí)明確責(zé)任范圍及責(zé)任追究的期限，最好是責(zé)任追究終身制。一個(gè)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，不管是調(diào)離或者是退休，都應(yīng)當(dāng)對自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任負(fù)責(zé)。而這樣就要求建章立制，明確一個(gè)懲處的辦法，以便問責(zé)能夠落到實(shí)處。

（二）決策程序及風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制不健全，不能及時(shí)決斷

很多政府部門存在缺乏決策程序和風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，或決策程序和風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制不健全的情況。信息時(shí)代瞬息萬變，高效的決策機(jī)制是政府適當(dāng)履行職能的必要保障。一件新的事情或者新的思維提出后，大家都認(rèn)為是一件好事，可以創(chuàng)造好的業(yè)績，但決策層遲遲不能做出結(jié)論。究其緣由，或是領(lǐng)導(dǎo)在做出決策時(shí)對風(fēng)險(xiǎn)缺少準(zhǔn)確的評估，怕出了什么差錯(cuò)造成被動(dòng)局面，而踟躕猶豫；或是領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣了固有的思維定式，對新事物不感興趣。所有這些情況都可歸結(jié)到缺乏一個(gè)健全的決策程序和風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制上面來。競爭的社會(huì)既不能因循守舊，也不能因噎廢食，當(dāng)斷不斷必有后患，建立一個(gè)良好的決策程序和風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制勢在必行。

（三）政治思維模式取代法律思維模式，使問題的處理偏離法治軌道

政治思維是先有結(jié)論后有事實(shí)，沒有時(shí)效，不看形式；而法律思維是先有事實(shí)后有結(jié)果，存在時(shí)效，要看形式。法律思維以其確定性往往能限制腐敗，而政治思維因其暗箱操作往往會(huì)導(dǎo)致腐敗。但現(xiàn)實(shí)中，在面對信訪事件、行政復(fù)議等事件時(shí)，許多政府部門往往按照領(lǐng)導(dǎo)的政治思維模式去處理，不能正確的從法律規(guī)定的角度、運(yùn)用法律思維方式解決問題。這樣就容易導(dǎo)致使簡單的問題復(fù)雜化、政治化，不利于社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。這就要求政府在處理復(fù)雜事件時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意聽取律師的意見，通過律師縝密的分析和對案情的梳理，做好行政工作與司法程序的對接。

（四）政府法律顧問團(tuán)形同虛設(shè)，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用

從現(xiàn)實(shí)情況看，也有一些地方政府設(shè)立了法律顧問團(tuán)，還舉行了正式的儀式。剛開始，律師參與政府法治建設(shè)工作也有著極高的熱情。與之相配套，律師協(xié)會(huì)也儲備了服務(wù)政府、參政議政的專業(yè)人才，建立了專業(yè)化的服務(wù)政府律師團(tuán)隊(duì)，從項(xiàng)目決策、論證、談判等方面都建立了一系列的專業(yè)服務(wù)技能指引。①但由于工作過程中工作機(jī)制方面存在著諸多問題，應(yīng)開展的工作沒有落到實(shí)處，律師的工作熱情如曇花一現(xiàn)，很快就消失了。導(dǎo)致這種現(xiàn)象發(fā)生的原因表現(xiàn)為兩方面，一是律師服務(wù)政府法治建設(shè)工作是無償?shù)?，政府未能解決律師服務(wù)政府法治建設(shè)的基本工作費(fèi)用；二是政府各職能部門法制觀念淡薄，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部在思想上沒有法制觀念，官本位思想嚴(yán)重，缺乏法律思維。他們考慮問題大多是政治思維方式，無法接受律師的法律思維模式，感覺律師的服務(wù)是可有可無的，對政府法律顧問的意見只“聽”不“用”，弱化了政府法律顧問的法治保障作用，與全面推動(dòng)法治政府建設(shè)的要求不相適應(yīng)。隨著律師服務(wù)政府法治建設(shè)實(shí)際上的邊緣化，目前政府法律顧問對政府決策的事情介入不足。很多地方甚至只停留在事后救濟(jì)上，只有發(fā)生了訴訟案件時(shí)才想到委托律師，在日常工作中不能建立起真正的法律顧問制度，導(dǎo)致政府工作決策缺乏法治思維，無法有效地防范和控制法律風(fēng)險(xiǎn)。

二、律師服務(wù)法治政府建設(shè)的制度保障

要想切實(shí)解決上述問題，必須對政府的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行新的頂層設(shè)計(jì)。在這方面，廣東、浙江等地走在了前列，他們出臺了行政首長出庭應(yīng)訴、行政違法問責(zé)等制度。這些新的舉措取得了很好的社會(huì)反響，得到了群眾的擁護(hù)，說明政府及其部門要實(shí)現(xiàn)自我管理、自我約束就必須走法治化道路。而律師服務(wù)政府正是這些地方政府轉(zhuǎn)變職能、邁向法治化道路背后的切實(shí)保障，顯示了在政府實(shí)現(xiàn)法治化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中律師角色的必不可少。筆者認(rèn)為，要想真正體現(xiàn)律師在服務(wù)法治政府建設(shè)的作用，一定要建立健全相關(guān)制度。

（一）建立律師參與政府決策機(jī)制

政府應(yīng)從立法角度確立律師參與政府法治建設(shè)的綱要，同時(shí)要有律師參與政府法治建設(shè)的配套措施，確保政府在每一項(xiàng)重大決策做出之前，要有律師參與并提供法律意見。如對重大項(xiàng)目的投資、政府采購等方面，應(yīng)規(guī)定必須有律師提供法律意見等。

（二）確立律師服務(wù)的財(cái)政保障制度

政府財(cái)政部門要把聘請律師的費(fèi)用列入財(cái)政預(yù)算，確保各個(gè)單位在聘用律師時(shí)不會(huì)因律師費(fèi)用而阻卻了聘用律師的道路。

（三）實(shí)施聘用律師備案制度

政府要以制度的方式要求各職能部門配備一定數(shù)量的律師，并對配備律師的情況進(jìn)行備案，將工作的開展情況作為對其考核的主要內(nèi)容。如能這樣，律師服務(wù)政府的法治建設(shè)工作便能落到實(shí)處，政府的權(quán)威也才能落到實(shí)處。

（四）建立律師自律制度

律師協(xié)會(huì)要加強(qiáng)對律師服務(wù)政府的管理，提高律師的自律能力。應(yīng)要求律師具有開拓精神，樹立良好的形象，加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和法學(xué)理論的提高，有能力、有信心解決來自政府方面的復(fù)雜問題，要讓政府各職能部門認(rèn)識到存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)。督促律師做好“防疫員”的工作，使矛盾和風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽狀態(tài)，而不要做“消防員”的工作，等待問題出來以后再進(jìn)行解決，以至耗時(shí)費(fèi)力。

三、政府獲取法律服務(wù)的途徑

律師服務(wù)法治政府主要有政府部門聘請律師作為單位的常年法律顧問，在解決具體問題時(shí)聘請律師提供專項(xiàng)服務(wù)，聘請律師代理訴訟等形式。由于“政府購買社會(huì)組織服務(wù)，已成為政府職能轉(zhuǎn)移，提高政府公共服務(wù)效能，發(fā)揮社會(huì)組織功能作用、促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展的重要方式和手段”[1]，所以，政府獲取法律服務(wù)也應(yīng)以有償?shù)姆绞綇氖袌鲋腥〉谩Ｔ讷@取法律服務(wù)的途徑上，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》的規(guī)定，采用公開招標(biāo)的方式。

（一）政府可以選擇到相對質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的法律服務(wù)

法律服務(wù)是多樣性的，同樣是訴訟業(yè)務(wù)，有的律師事務(wù)所可能在刑事訴訟業(yè)務(wù)中有所長，有的可能擅長民商業(yè)務(wù)，有的律師事務(wù)所可能在非訴訟業(yè)務(wù)中有獨(dú)到的研究。作為非專業(yè)人士，政府的工作人員在與律師事務(wù)所進(jìn)行洽談時(shí)，很難判斷某個(gè)律師事務(wù)所的優(yōu)勢。而招標(biāo)是公開的，參與投標(biāo)的律師事務(wù)所會(huì)將有關(guān)的法律服務(wù)方案，收取的費(fèi)用等內(nèi)容制作成標(biāo)書，進(jìn)行投標(biāo)。政府可以通過比較，甄別出優(yōu)劣，從中選出最合適的律師事務(wù)所以及具體進(jìn)行法律服務(wù)的律師。

（二）促進(jìn)律師事務(wù)所間的公平競爭

律師事務(wù)所作為法律服務(wù)市場的參與者，向包括政府在內(nèi)的各個(gè)委托人提供法律服務(wù)，以取得業(yè)務(wù)收入。政府公開采購法招標(biāo)律服務(wù)，每家律師事務(wù)所都可以參與投標(biāo)，從形式上對他們來說是公平的。由于政府選擇的律師事務(wù)所一定是法律服務(wù)水平比較高、管理規(guī)范的律師事務(wù)所。這就促使意欲提供服務(wù)的律師事務(wù)所加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提高業(yè)務(wù)技能，有利于促進(jìn)律師整體服務(wù)水平的提高。

參考文獻(xiàn)：

[1]朱世凱.政府向社會(huì)組織購買服務(wù)制度探析與思考[J].社團(tuán)管理研究，2012（8）：33.