西柏坡時期的社會政策研究

摘 要：中共中央從陜北遷入西柏坡是中國革命走向勝利的關(guān)鍵時期，除軍事勝利、政治建設(shè)和黨的建設(shè)等重要工作外，對于新政權(quán)創(chuàng)建發(fā)揮基礎(chǔ)穩(wěn)定作用的是社會政策，其內(nèi)容包括城鄉(xiāng)生產(chǎn)格局的調(diào)整、生產(chǎn)資料的重新分配，階級秩序的重建、勞資關(guān)系的調(diào)整、社會保障制度的初創(chuàng)等，涉及社會最廣大的勞動者。西柏坡時期的社會政策是新中國社會政策的開始，大多是應(yīng)急性的、區(qū)域性的或?qū)嶒炐缘?，研究這一時期的社會政策對于清醒認識今天社會結(jié)構(gòu)性問題，制定適時的社會政策具有深刻的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：西柏坡時期；社會政策；土地改革

中圖分類號：C912 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）26-0075-03

近年來，學界逐漸重視對社會政策的研究，“中國正走向社會政策時代”[1]。我們黨和政府對社會政策及其思想的認識非常早，然而真正社會政策實踐是從西柏坡時期開始，因為這個時期是中國共產(chǎn)黨取得全國領(lǐng)導權(quán)的最關(guān)鍵階段，中國共產(chǎn)黨開始在一定范圍內(nèi)以政權(quán)的形式實踐社會政策，并且逐步推向了全國范圍，深刻改變了中國社會發(fā)展的歷史進程。這里所指的政權(quán)形式，主要是指華北人民政府，而華北人民政府就是后來中央人民政府的雛形。中央在西柏坡這段時間，黨的工作重心開始由農(nóng)村向城市、由革命向建設(shè)、由破壞向管理轉(zhuǎn)變，因此社會政策大多是應(yīng)急式的、區(qū)域性的和實驗性。除此社會政策的表現(xiàn)形式也是多樣的，包括法律法規(guī)，行政規(guī)定或命令，領(lǐng)導人書面的指示，政府大型規(guī)劃，具體行動計劃、條例、措施、準則、方針和辦法以及相關(guān)策略等，總體上看，這個時期的社會政策包含在經(jīng)濟政策之中，是作為其附屬部分存在的，而且法律法規(guī)在其中所占的比重最小，體現(xiàn)了社會政策的變動性和初創(chuàng)性特點。這些社會政策，以公平為核心，一定程度上帶有“平均主義”的色彩，以加強社會穩(wěn)定，消滅剝削制度，服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)等為出發(fā)點，內(nèi)容主要集中于城鄉(xiāng)分別管理，土地改革和階級劃分，調(diào)和性勞資關(guān)系和城鄉(xiāng)工資差異的開始，社會保障和社會救濟制度等。

一、城鄉(xiāng)分別管理的肇始

隨著人民解放軍奪取的大城市越來越多和新的政權(quán)建設(shè)的加速推進，城市建設(shè)管理和農(nóng)村“洪流”進入城市和以此引發(fā)的社會問題等直接擺在當時政府面前，剛剛遷入西柏坡的中共中央制定了一系列“區(qū)域性”的城鄉(xiāng)分別管理政策，后來逐漸發(fā)展成了全國性的城鄉(xiāng)分別管理政策，目的是加強城市管制、限制農(nóng)村人口流向城市，避免造成經(jīng)濟、就業(yè)、生活、治安等問題，具體包括：限制農(nóng)村居民自由流動進入城市；認為農(nóng)村是生產(chǎn)資料、勞動力和市場的提供者；把城市中不穩(wěn)定份子“排泄”到農(nóng)村，把極少數(shù)的行業(yè)精英吸入到城市等。

中央提出“做到城鄉(xiāng)互助并實現(xiàn)城市領(lǐng)導農(nóng)村”，《華北人民政府組織大綱》規(guī)定：華北人民政府行使有關(guān)和戶籍管理的職權(quán)。1948年4月，東北行政委員會頒布命令，實行居民證制度，1948年6月，東北公安總處根據(jù)哈爾濱市、佳木斯市、北安、雙城等地的經(jīng)驗，制定并頒布了《關(guān)于戶口暫行管理辦法》，這是中共在這一時期制定的比較全面的地方戶口管理法規(guī)。1948年8月中共中央社會部發(fā)出關(guān)于城市治安工作經(jīng)驗的通報，提出建立城鄉(xiāng)區(qū)分戶籍管理制度。

為解決城市的煤糧供給，1948年4月，中共中央發(fā)布關(guān)于解決新解放城市糧荒問題的指示：附近各縣區(qū)鄉(xiāng)運輸糧食入城；疏散城市中有鄉(xiāng)村親友關(guān)系的人民下鄉(xiāng)；吸收好的青年學生轉(zhuǎn)往鄉(xiāng)村或老區(qū)訓練。在改造流氓、地痞、賭鬼、煙鬼的過程中，采用了把這些人遣送到鄉(xiāng)村的辦法來解決。1949年5月，華北人民政府頒布的《華北區(qū)城市處理乞丐暫行辦法》規(guī)定：切實管教游民，禁止入城行乞勸其回鄉(xiāng)生產(chǎn)；家在城市以外者，動員其還鄉(xiāng)生產(chǎn)，遣送回籍[2]。

這些城鄉(xiāng)分別管理的政策以及把城市的危機因素轉(zhuǎn)移到農(nóng)村的做法，帶有鮮明的應(yīng)急性、階級性和革命性，對于政權(quán)建設(shè)，經(jīng)濟建設(shè)，社會主義改造和社會穩(wěn)定發(fā)揮了十分重要的作用，與當時中國的政治文明和社會文明發(fā)展程度是相應(yīng)的。但這種政策本身是不平等的，不具有持續(xù)性，發(fā)展到后來直接催生出城鄉(xiāng)二元體制。

二、以平均為目標的土地改革和階級的重新劃分

土地問題是中國革命的中心問題。中共中央在西柏坡時期，為了實現(xiàn)消滅剝削制度建立理想社會的目標，以平均為原則和目標，沒收地主的土地，對土地進行平均分配，進而重新分配其他社會生活資料和生產(chǎn)資源；并以此為依據(jù)劃分階級，試圖達到建立新社會秩序的目的。

（一）沒收地主土地和財產(chǎn)，進行平均分配

通過土地改革，實行生產(chǎn)資料的“制度性”重新分配，對社會弱勢群體（貧雇農(nóng)）采取某種形式的補償，以保證全體公民生產(chǎn)生活，促進社會公平。1947年9月，頒布《全國土地法大綱》，規(guī)定“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度”，“鄉(xiāng)村中一切地主的土地及公地，由鄉(xiāng)村農(nóng)會接收，連同鄉(xiāng)村中其他一切土地，按鄉(xiāng)村全部人口，不分男女老幼，統(tǒng)一平均分配，在土地數(shù)量上抽多補少，質(zhì)量上抽肥補瘦，使全鄉(xiāng)村人民均獲得同等的土地，并歸各人所有”。同時規(guī)定“地主及其家庭，分給與農(nóng)民同樣的土地及財產(chǎn)”，“家居鄉(xiāng)村的國民黨軍隊官兵、國民黨政府官員、國民黨黨員及敵方其他人員，其家庭分給與農(nóng)民同樣的土地及財產(chǎn)”。為保障土地權(quán)益，《中國土地法大綱》還明規(guī)定“分配給人民的土地，由政府發(fā)給土地所有證，并承認其自由經(jīng)營、買賣及在特定條件下出租的權(quán)利。土地制度改革以前的土地契約及債約，一律繳銷。”[3]1948年8月，合并后的晉察冀和晉冀魯豫邊區(qū)政府統(tǒng)一頒發(fā)了土地證。

（二）以土地和財產(chǎn)為標準，重新劃分階級

中共中央在西柏坡時期進行土地改革的同時，有大量的文件、政策，有相當大的篇幅是關(guān)于對階級成分的劃分的。當時其他解放區(qū)也制定多條劃分階級的標準，如政治態(tài)度和思想表現(xiàn)列入提升成分的標準等現(xiàn)象，1947年12月中央工委專門下發(fā)了《關(guān)于劃分階級問題的指示》，指出：劃分階級應(yīng)只有一個標準，即占有生產(chǎn)手段（在農(nóng)村中主要是土地）與否，占有多少，及與占有關(guān)系相連帶的生產(chǎn)關(guān)系（剝削關(guān)系）。針對地主、富農(nóng)、中農(nóng)、貧農(nóng)等成分的劃分，制定了非常明確且可以量化和操作的標準。

（三）保障所有勞動者的人權(quán)、財產(chǎn)權(quán)

勞動者人權(quán)問題，是社會改革中的一個顯著問題。為解決土改過程中亂打亂殺問題，1948年5月，劉少奇為中共中央起草致東北局電：“要保障一切人民（包括地主、富農(nóng)在內(nèi)）在土地改革中所分得的土地、財產(chǎn)及以后勞動經(jīng)營所得的財產(chǎn)不受侵犯，并保障官僚資本以外的工商業(yè)及外僑的合法營業(yè)傳教自由?！盵4]中共中央十二月會議提出：“必須堅持不多殺，不亂殺”，“我們的任務(wù)是消滅封建制度，消滅地主之為階級，而不是消滅地主個人”。[3]1949年1月華北人民政府發(fā)布了解散一切會門組織的布告，規(guī)定：所有會門道門組織，應(yīng)即一律解散，不得再有任何活動。

（四）以公平和權(quán)利為核心對不同社會主體實施不同的社會政策

中共中央在西柏坡時期制定了一系列政策，促進農(nóng)民、供應(yīng)企業(yè)、私營工商業(yè)等不同主體在一種比較公平的環(huán)境下共同發(fā)展，提出了保護私營工商業(yè)的主張。1947年12月，中共中央在陜北召開的會議，提出：必須避免對中小工商業(yè)采取任何冒險政策。地主富農(nóng)的工商業(yè)一般應(yīng)保護。對一切有益于國民經(jīng)濟的工商業(yè)征收營業(yè)稅，必須以不妨礙工商業(yè)的發(fā)展為限度。遷入西柏坡后的中共中央始終堅持這一政策，土地改革中，提出要注意保護中農(nóng)，保護民族工商業(yè)、保護知識分子政策?！吨袊恋胤ù缶V》規(guī)定：“保護工商業(yè)者的財產(chǎn)及其合法的營業(yè)，不受侵犯”。1948年8月，薄一波在華北臨時人民代表大會上報告華北施政方針時指出：“為了幫助工商業(yè)的發(fā)展，銀行應(yīng)當有計劃地給公營企業(yè)以投資，給合作社以貸款，扶助私人手工業(yè)生產(chǎn)，鼓勵一切有益于國民生計的私人資本主義的工商業(yè)。工商業(yè)稅收，應(yīng)當不妨礙一切有益于國民生計的工商業(yè)的發(fā)展。對于在華外國人企業(yè)，1948年2月中央發(fā)布《關(guān)于對待在華外國人的政策的指示》，指出：凡遇有外人投資設(shè)立并主持之私營工廠，礦山或其他企業(yè)，我軍到后，暫不加以沒收，亦不許加以破壞。

以土地為核心的對生產(chǎn)資料進行“制度性”重新分配，使得絕大多數(shù)勞動者獲得了公平的生活、生產(chǎn)權(quán)利。同時，在這場改革中，中共有意識地保護了地主、工商業(yè)者等作為“勞動者”的基本權(quán)利。在此基礎(chǔ)上做出的階級劃分，基本堅持了公平的理念，為構(gòu)建新的社會秩序和后來的社會主義改造順利進行奠定了社會基礎(chǔ)。

三、調(diào)和性勞資制度與城鄉(xiāng)工資差異的開始

新中國政權(quán)建立前后，對土地、資源等生產(chǎn)資料以及非公企業(yè)、資產(chǎn)等的處置方式，我們黨采取的政策是比較“直接”的“收歸國有”或“平均分配”，但這種方式顯然太“簡單”，雖然可以滿足廣大勞動者和革命者的理想熱情，但無法保障生產(chǎn)的持續(xù)性和勞動者的積極性。因此在勞資關(guān)系問題上，中共對生產(chǎn)關(guān)系做出了適時調(diào)整，制定的政策既照顧到工人利益，同時保障私營工業(yè)者的權(quán)益，達到勞資關(guān)系平衡的調(diào)和性勞資關(guān)系。

1948年，毛澤東批示：剛?cè)氤窍葎e說讓資本家加工資。1948年4月8日，毛澤東在《再克洛陽后給洛陽前線指揮部的電報》中極具先見之明地規(guī)定：“入城之初，不要輕易提出增加工資、減少工時的口號。”[4]“工人有責任完成資方所訂之正當?shù)纳a(chǎn)計劃，使生產(chǎn)能夠發(fā)展與擴大，這是符合工人階級的目前利益與長遠利益的?！盵5]1948年4月30日，中共發(fā)布了紀念“五一”勞動節(jié)口號。提出“堅定不移地貫徹發(fā)展生產(chǎn)、繁榮經(jīng)濟、公私兼顧、勞資兩利的工運政策和工業(yè)政策”，通過保證所有人的基本的社會和經(jīng)濟安全，滿足人們生存的基本需要，為新生政權(quán)營造穩(wěn)定的社會環(huán)境，推進社會公正和聚合，促進經(jīng)濟長期穩(wěn)定增長。除此，在工資制定了城鄉(xiāng)不同的工資標準。1948年6月，中央關(guān)于工資政策問題發(fā)出指示：“因生活水平和文化水平不一致，城市工資與農(nóng)村工資也不能完全一致”。這樣的政策促進了政權(quán)建設(shè)之初的國家財富的快速積累，但同時加劇了以城鄉(xiāng)二元體制為核心的社會結(jié)構(gòu)性問題的滋生。

四、社會保障和社會救濟制度

社會政策制定的目的是為了實現(xiàn)社會的公平正義，改善人民的生活狀況，提高人民的社會福利水平，當涉及“底線公平”時，社會政策的對象往往表現(xiàn)為普遍性對象。一方面，社會政策需要滿足一般國民的基本生存生活需求；另一方面，社會政策還有必要滿足一些特定國民的需要，因為他們無法通過正常的勞動渠道來獲得維持生存、改善生活和參與社會活動的機會。

（一）保障最基本生產(chǎn)和生活

1947年11月12日，石家莊解放后，為了穩(wěn)定民心，市政府委托晉察冀邊區(qū)貿(mào)易局從冀西、冀東調(diào)糧60萬公斤、食油5萬公斤、食鹽15萬公斤用于解決城內(nèi)百姓的吃飯問題。1948年11月6日，中共中央關(guān)于收容安置鄭州現(xiàn)有工廠和技術(shù)機關(guān)全部員工致電指出：凡我收容的員工，即在訓練班內(nèi)，亦應(yīng)一律發(fā)給失業(yè)救濟費，技術(shù)高的技師、工程師及技術(shù)工人，既是目前無法復業(yè)，也應(yīng)給與維持一家生活的救濟費。1949年1月20日劉少奇為中共中央起草關(guān)于工資問題復北平市委電：迅速發(fā)給，以保障工人生活，安定工人情緒。1949年2月5日，中共中央就私營工廠復工等問題給天津市委發(fā)出指示：各廠主不得降低工人的實際工資及其他待遇，過年費、年終花紅等按舊習慣發(fā)給；如有必要改變工資標準或其他待遇時，應(yīng)經(jīng)勞資雙方協(xié)議，并經(jīng)政府批準。為使工資問題步入法制化正規(guī)化，1949年8月，華北人民政府本府同意了華北第一屆職工代表會議關(guān)于建立省、市勞動局之建議。

（二）職工的社會保險制度

國家規(guī)定社會保險應(yīng)由職工自身設(shè)法集體互助，國家保險費按工資總額不超過百分之二點五補助之，“將一部分勞動保護事業(yè)，在公營企業(yè)中統(tǒng)一辦理”。1948年4月30日，中共發(fā)布的“五一”勞動節(jié)口號中提出“保障職工適當?shù)纳钏?，舉辦職工福利事業(yè)，克服職工的生活困難?！敝泄仓醒胗?949年1月10日，發(fā)出了關(guān)于新解放城市職工工資薪水問題的指示：凡留任原職的職工和公教人員，一律照舊支薪，即按新中國成立前最近三個月內(nèi)每月所得實際工資的平均數(shù)領(lǐng)薪……對于某些實行多年的勞動保險制度與獎勵制度，例如年關(guān)花紅、例假、撫恤金等，則不應(yīng)取消，并應(yīng)按往年實際情況發(fā)給。栗再溫同志在華北第一屆職工代表會議上的報告中指出：凡國營公營企業(yè)中每月必須一律按工資總額支出百分之三來作為勞動保險金（二十人以下之工廠不受此限）目前執(zhí)行中凡低于百分之三的，應(yīng)提到百分之三，高于百分之三的一般可按原制度執(zhí)行。

（三）改造乞丐和妓女

1949年5月，華北人民政府頒布了《華北區(qū)城市處理乞丐暫行辦法》，規(guī)定：成立乞丐收容所，作為一常設(shè)社會福利機關(guān)；無家可歸之老幼殘廢或婦女，由救濟院或其特設(shè)部門（如：安老所、育幼所、婦女教育院）安置教育；乞丐在收容期間由院（或所）方供給之，供給標準每人每日以二斤小米（市秤）計；乞丐收容所及救濟院之經(jīng)費，由財政開支，由市政社會事業(yè)費內(nèi)報銷[6]。1947年11月，石家莊市政府布告封閉妓院，并規(guī)定處理的辦法。登記的妓女，全部集中到教養(yǎng)院，由政府專門派人負責進行教育改造工作。一邊進行教育，一邊教導她們生產(chǎn)的技能并對他們的性病加以治療，后來這些人有的回鄉(xiāng)參加勞動，享受正常的人生，并且大部分成家立業(yè)；除此還采取了把一些妓女遣送回農(nóng)村的辦法。

（四）保障婦女的權(quán)益

在社會資源再分配和社會改造的過程中，中共也注意到了性別不平等問題。我們黨承認廣大婦女的重要作用，呼應(yīng)婦女的要求，注意男女平等的實現(xiàn)和婦女經(jīng)濟、政治、財產(chǎn)、婚姻、社會地位的權(quán)利和權(quán)益的保障。為保障婦女權(quán)益，中共提出“男女平等”“婚姻自由”“婚姻自主”“廢除買賣婚姻”“反對包辦強迫婚姻”“禁止纏足”“禁止溺女”“家庭民主和睦”“婦女有參加社會政治活動的自由”等等口號[4]。在分配土地的過程中，“以男女平等的原則婦女與男性農(nóng)民同樣分得一份土地，并保障土地所有權(quán)”。有的地方還采取了一些保障婦女土地權(quán)利的具體措施，如冀南，有些農(nóng)民在立契的時提議把婆姨寫上，有些地方婦女覺悟程度提高了，她們要單獨立契，農(nóng)民也同意時，政府也批準。

（五）撫恤制度

1949年1月14日華北人民政府頒布了《華北區(qū)革命工作人員傷亡褒恤條例》規(guī)定：享受本條例待遇的人員范圍、撫恤辦法，撫恤數(shù)額、光榮負傷致成殘廢者待遇、革命人員因公負傷或積勞病故的撫恤或優(yōu)待辦法：表揚和褒獎辦法等[7]。1949年1月25日華北人民政府頒布了《華北區(qū)革命軍人犧牲褒恤條例》規(guī)定：享受本條例待遇的人員范圍；安葬辦法、墓地面積；撫恤金數(shù)額；撫恤手續(xù)辦理；證書發(fā)放等事項。同時規(guī)定了凡因在革命工作中積勞成疾而致死亡者的撫恤辦法。同日還頒布了《華北區(qū)民兵民工傷亡撫恤辦法》，對民兵民工傷亡的撫恤、獎勵、安置等事項做了詳細的規(guī)定。

就是這樣，中國共產(chǎn)黨仿照蘇聯(lián)模式，由地方向全國擴展，建立起了一個“簡單、宏大”的社會政策體系，其特點是“平均主義”原則下的低水平社會福利。同時這個社會政策體系是主要面向城市正規(guī)就業(yè)群體的社會福利體系，農(nóng)村居民并未享受到同等的福利待遇。在這個社會福利體系中，農(nóng)民、農(nóng)村處于一種不利的社會地位。從最初的城鄉(xiāng)分別管理體制，城市領(lǐng)導農(nóng)村，發(fā)展到今天的城鄉(xiāng)二元體制，以及由此引發(fā)的社會結(jié)構(gòu)性問題，并不是簡單形成的。因此，今天看來全面建成小康社會面臨的深層次結(jié)構(gòu)性問題既是現(xiàn)實的，也是歷史遺留的。深刻認識歷史的不足，建立一個城鄉(xiāng)統(tǒng)一、可持續(xù)發(fā)展、與當前經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的新型社會政策體系，是具有決定性意義的重大戰(zhàn)略。

參考文獻：

[1]王思斌.社會政策時代與政府能力建設(shè)[J].中國社會科學，2006（4）.

[2]華北區(qū)城市處理乞丐暫行辦法[N].人民日報，1949-05-23.

[3]中央檔案館.中共中央在西柏坡[M].深圳：海天出版社，1998：231.

[4]王榮麗.西柏坡紀事[M].北京：中央文獻出版社，2011：771.

[5]栗再溫同志在華北第一屆職工代表會議上的報告[N].人民日報，1949-06-23.

[6]華北區(qū)城市處理乞丐暫行辦法[N].人民日報，1949-05-23.

[7]華北區(qū)革命工作人員傷亡褒恤條例[N].人民日報，1949-

02-12.