城鎮(zhèn)化融資有待創(chuàng)新

城鎮(zhèn)化過程中要考慮到城市群、城鎮(zhèn)群之間的聯(lián)合。城鎮(zhèn)群體間政府主導聯(lián)合供給一些公共基礎設施有助于利用范圍經濟提高供給效率。

我國城鎮(zhèn)化融資最核心的問題是政府投資范圍過寬、過大，在基礎設施建設方面沉淀資金太多，容易引發(fā)流動性風險。2010 年年底，地方政府債務達到10.7 萬億元，可到2013 年上半年為止，地方政府債務增長速度超過財政收入和GDP 的增長速度。地方政府的債務風險在逐步放大，而不是逐步收斂。以后一定要想方設法扭轉這個局面，使地方政府債務逐步走向相對收斂，才能使債務風險控制步入良性循環(huán)。

為此，首先要更清晰地界定政府的投資邊界和融資的系統(tǒng)性規(guī)劃。從實際情況看，政府不能包攬所有的公共領域融資，也不是只允許國有企業(yè)參與地方政府融資。公共項目融資不僅牽涉到建設期的投資資金來源問題，而且還涉及到后期運營的效率和服務質量問題，進而涉及到供應主體的公司治理結構問題。

因此，倡導PPP，不能只局限在基礎設施建設的融資領域，而且要考慮運營期的效率。一般來說，城鎮(zhèn)化的公共基礎設施還是要以政府資金投入為主，因為這些投資無非是代替財政未來的支出。這些項目只是單純的投入，不能自身帶來現(xiàn)金流。所以政府必須為此進行融資。

地方政府主要的融資方式是通過土地創(chuàng)收。很多地方政府將土地收入作為金融杠桿進一步放大銀行貸款規(guī)模，但隨著土地價格的波動和土地收益分配方式的變動，這種傳統(tǒng)融資方式難以為繼。因此。地方政府需要創(chuàng)新融資方式來解決城鎮(zhèn)化的融資難題。十八屆三中全會已經指明了城市財政在進行基礎設施融資的過程中可以發(fā)行債券。但目前，在《預算法》沒有正式修訂時，國務院只能采取“點對點”的授權方式。在地方政府債務高懸的情況下，很難普遍推廣。所以當前，地方政府融資還很難脫離以融資平臺為主導的融資方式，這就需要進一步加強對融資平臺的治理，逐步使融資平臺的治理結構更加完善，債務信息、融資方式更加公開透明。

對于那些政府不得不做的，而且是政府主導的項目融資，首先要根據城市發(fā)展空間規(guī)劃，做好系統(tǒng)融資規(guī)劃。從“長株潭”城市一體化開始，中國地方政府已經開始嘗試做系統(tǒng)性的融資規(guī)劃，很多城市的融資是規(guī)劃先行的。但也有不少地方的融資是欠缺規(guī)劃的。某些地方融資幾乎跟招商引資一樣，只要能借來錢，就可以開工建設，違背了債務融資“借-用-還一體化”客觀要求，蘊藏著額外的風險。

其次，城鎮(zhèn)化過程中要考慮到城市群、城鎮(zhèn)群之間的聯(lián)合。我國有的城鎮(zhèn)建立起的污水處理廠運營費用過高，多半沒有滿負荷運營，只是在上級來檢查的時候才開工運作，核心原因就是養(yǎng)不起。實際上，距離不是很遠的中小城鎮(zhèn)群體，單個城鎮(zhèn)難以獨立完成自來水供給、污水處理等公用事業(yè)建設和運營，可以考慮在科學論證的基礎上采取聯(lián)合供給的方式。城鎮(zhèn)群體間政府主導聯(lián)合供給一些公共基礎設施有助于利用范圍經濟提高供給效率。西方國家早就解決了這個問題。我們國家由于行政體制的分割，很難簡單通過財稅體制改革的柔性化管理來彌合。這可以經過上級政府的資金整合，打破地域界限，構建有效的協(xié)商合作機制得以有效解決。

最后，要注重融資的期限匹配，避免引發(fā)過大的流動性風險。近年來地方政府為城鎮(zhèn)化融資更多地采用商業(yè)銀行融資渠道，但商業(yè)性融資與政府長期項目投資很容易出現(xiàn)期限錯配，造成了大量的流動性風險。我國地方政府一方面是手頭掌握的長期性資金很多，如住房公積金、社會保險基金等。這些資產在沉淀的時候，大量是以銀行活期資金的方式存在的；另一方面政府負債又很多，積累的風險不容忽視。下一步要通過制度創(chuàng)新，整合地方政府內源資金，解決好地方政府融資的安全問題，又能夠通過金融手段把沉淀的資金調動起來。

（本文系根據作者在4月19日中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會等主辦的第七屆中國城市化國際峰會上發(fā)言整理而成。僅代表作者個人觀點）