新市鎮(zhèn)建設中PPP模式應用研究

□文/吳 夢 郭曉明

（江蘇財經職業(yè)技術學院 江蘇·淮安）

［提要］隨著城市化進程加快，城鎮(zhèn)消費群體擴大，消費結構升級，消費潛力釋放，更多居民對高質量公共服務與生活環(huán)境有了強烈訴求，因此也帶來城市公共基礎設施建設、旅游資源開發(fā)、公共服務升級上的巨大投資需求，這極大地促進了當?shù)亟洕陌l(fā)展。新市鎮(zhèn)PPP模式建設與運營離不開財政資金與金融服務的支持，PPP模式在新市鎮(zhèn)建設項目中的合理運用可以充分發(fā)揮政府與社會資本的潛力，實現(xiàn)二者的互利共贏。

PPP模式多適用于基礎建設領域，是公共部門與私人部門基于契約關系建立的項目運作模式，以利益共享、風險共擔模式為原則，最終達到項目風險最小化與社會福利最大化的目標。因此，各個參與方在項目中所處的角色地位、項目進行過程中如何合理地分配風險成為至關重要的問題。

改革開放以來，我國新型城鎮(zhèn)化建設快速推進，從一線城市到小縣城都在積極制定和實施新型市鎮(zhèn)建設，新市鎮(zhèn)PPP項目一般采取“政府主導、企業(yè)主體、市場運作”的運作模式，社會資本的參與解決了項目資金不足的大問題，極大促進了當?shù)禺a業(yè)的發(fā)展。因此，政府要發(fā)揮好主導作用，實現(xiàn)雙方的互利共贏。

一、理論基礎和方式選擇

（一）理論基礎

1、利益相關者理論。20世紀60年代，美國公司率先實行外部公司管理模式，該模式倡導利益相關者理論，一開始該理論主要用來對企業(yè)的戰(zhàn)略目標進行規(guī)劃，從而達到管理企業(yè)的目的。該理論認為對企業(yè)運營產生影響的主體都是利益相關者，包括政府部門、社會資本、企業(yè)員工等，并且不同的主體由于所處的地位不同，會對企業(yè)戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)產生不同程度的影響。

PPP的參與方主要包括兩大主體：一是政府部門；二是社會資本，也會包括其他參與方，比如公眾、金融機構、供應商、工程承包商等。利益相關者理論在PPP模式中的廣泛應用主要是讓各主體對自身的角色定位以及承擔的職責有明確的認知，分析出項目生命周期各階段的側重點，達到理想的績效目標，從而促進項目的健康可持續(xù)發(fā)展。

2、委托-代理理論。委托-代理理論包括委托人與代理人兩大主體，委托人更加注重項目的管理權與決策權，而代理人則更多關注投入與產出情況、工作條件、社會地位是否提高等等，兩者利益訴求的不同，會產生一定程度的沖突。為了減少沖突，委托人會給代理人提供一定的附加條件，比如優(yōu)越的工作條件、薪酬與股權激勵等，從而約束代理行為。

PPP模式是一種典型的委托代理關系，政府是委托者，社會資本是代理人。一般有兩種模式：一是政府轉讓特許經營權，委托私人部門行使權力，權力的下放目的是加速項目的建設，提升公共產品與服務的供給效率，并且私人部分通過承接項目獲取一定的收益；二是政府部門委托國有企業(yè)進行大型項目的承建，實施項目的建設、運營、移交工作。因此，政府要處理好兩者間的委托代理關系，建立合理的運行機制與績效考核標準，滿足各參與方的需求，實現(xiàn)各方利益最大化的目標。

（二）PPP項目運作方式的選擇。根據(jù)PPP項目的融資模式、是否改擴建、是否為存量項目、是否期滿移交，將PPP模式分為：管理合同（MC）、建設-運營-移交（BOT）、建設-移交-運營（BTO）、移交-運營-移交（TOT）、建設-租賃-運營-轉讓（BLOT）、建設-擁有-運營（BOO）、移交-擁有-運營（TOO）、運營-維護（O&M）等。在項目運行之前，政府部門與社會資本要商討確立最符合項目特征的運作方式。

二、新市鎮(zhèn)建設PPP模式必要性分析

新市鎮(zhèn)建設可以擴大城市范圍，提高土地資源的利用率，提升城市形象，打造人與自然和諧共生的良好生態(tài)環(huán)境。雖然項目本身是為了更好地普惠大眾，無法產生良好的經營收益，但是這一舉措極大地帶動了周邊的區(qū)域經濟發(fā)展，創(chuàng)造了良好的投資環(huán)境，形成了良好的外部經濟效益。

（一）傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設弊端日益凸顯。自改革開放以來，我國片面追求經濟發(fā)展，盲目擴張城市，忽視了生態(tài)環(huán)境建設在城市發(fā)展中的重要地位。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設的中心任務就是發(fā)展經濟，依靠外部資本的大量涌入，刺激新的就業(yè)崗位產生，依靠勞動力與資本發(fā)展生產，從而促進城市的大規(guī)模擴張。增長導向型的城市發(fā)展模式雖短期提升了經濟實力，但產生了許多危機隱患，政府過多地注重政績建設與面子工程，造成了人財物資源的極大浪費，并且使得城鎮(zhèn)建設趨于同質化，失去了本身具有的特色。1978年以后，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的弊端日益顯露，一是工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展失衡，我國在初步發(fā)展城鎮(zhèn)化時優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，輕工業(yè)與服務業(yè)占比很小，從而造成工業(yè)化與城鎮(zhèn)化二者發(fā)展不平衡，城鎮(zhèn)化發(fā)展成為工業(yè)化發(fā)展的很大阻力；二是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展不具備可持續(xù)性，增長導向型的經濟發(fā)展模式往往片面追求經濟發(fā)展，忽視生態(tài)環(huán)境的建設，該模式在占用了大量水土資源的同時，還排放了大量的污染廢棄物，并且沒有進行很好的化工處理，不利于生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

（二）彌補財政資金短缺，控制債務風險。新市鎮(zhèn)建設是個長期的、復雜的、系統(tǒng)的工程，其投資規(guī)模大，建設周期長。據(jù)相關數(shù)據(jù)顯示，近五年來，地方政府在新市鎮(zhèn)建設方面已造成了66，000億元的財政缺口。新市鎮(zhèn)建設項目包括交通、住房、生態(tài)環(huán)境等多個公共服務領域，消耗了大量的資金，僅靠地方政府無法承擔巨額的建設資金。PPP模式在新市鎮(zhèn)建設中的應用很好地解決了資金短缺的問題，由于引入了社會資本，注入了資金活力，政府在項目建設初期不需要墊付龐大數(shù)目的建設資金，大大減輕了政府的財政壓力，PPP模式在嚴控政府性債務的情況下，積極進行投融資活動，減輕了政府的債務風險。

（三）加快新市鎮(zhèn)建設，提升資源配置效率。為加速城市發(fā)展以及提升人民的生活水平，必須集中力量進行城市的基礎設施建設，改善交通環(huán)境，開發(fā)當?shù)靥厣糜钨Y源，吸引優(yōu)質教育資源，促進產業(yè)結構的轉型升級，提升區(qū)域影響力與競爭力。新市鎮(zhèn)項目由于涉及的環(huán)節(jié)眾多，周期較長，整體復雜性較大，其建設難度遠遠超過普通的基建項目，需要付出更多的時間與資源。

新市鎮(zhèn)PPP項目是個綜合性建設項目，它需要政府、社會以及公眾的參與，三方資源的有效配置是新市鎮(zhèn)建設工作的重中之重。實施過程中，一方面要改變以往政府單獨供給服務的模式，向政府與社會合作供給轉變，將社會資本引入新市鎮(zhèn)建設中，破除了民間資本難投資的困境，促進了各類企業(yè)的平等合作、平等投資，激發(fā)了社會資本的活力，而政府也由社會公共服務的供給者、主導者向合作者、監(jiān)督者轉變；另一方面要注重公共服務供給效率的轉變，由低效供給轉變?yōu)楦咝Ч┙o，政府與社會資本各司其職，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事情，大大地減少時間與資金成本。新市鎮(zhèn)PPP項目成功的重要基礎在于在建設初期，就可以利用社會資本在規(guī)劃、運營與動工等方面的專業(yè)條件，將資源分配到最有效的地方，從而實現(xiàn)新市鎮(zhèn)PPP項目資源供給的市場化。這種產城融合的模式加速了人城互動，吸引勞動者就近就業(yè)，通過引入更多的市場運行機制提升資源的配置效率，實現(xiàn)區(qū)域經濟的快速發(fā)展以及區(qū)域價值的大幅提升。

三、新市鎮(zhèn)建設PPP模式績效評價

（一）新市鎮(zhèn)PPP項目績效評價內涵。PPP項目績效評價是指將績效目標、指標構建、績效監(jiān)控以及結果反饋等管理活動貫穿于項目的全生命周期中。從績效的內涵可知，PPP項目績效是行為與結果的有機統(tǒng)一。而績效評價在新市鎮(zhèn)PPP項目中的運用，就是指政府在新市鎮(zhèn)PPP項目建設與運營過程中，以績效評價原則為基礎，建立科學合理的績效評價指標體系，并采用管理工程科學方法，對項目的實施效果與管理情況進行客觀公正的評價。一般而言，新市鎮(zhèn)PPP項目績效評價主要考察其經濟性、公平性、效率性、效果性及環(huán)境性。其中，經濟性主要衡量政府與社會資本的合作收益；公平性指明確約定利益相關方的責任與義務；效率性注重評價項目的投入產出情況；效果性包括項目的質量管理以及帶來的社會經濟效益；環(huán)境性包括項目的生態(tài)影響與可持續(xù)發(fā)展能力。

（二）PPP項目績效評價現(xiàn)狀。從2015年開始，PPP模式在我國迎來了高速發(fā)展階段，在道路、醫(yī)療、水利、能源等領域都有很大的突破。但隨著項目數(shù)量的不斷增長，質量有所下降，公眾對PPP項目的理解加深也暴露出許多問題。問題根源在于政府對項目績效缺乏有效監(jiān)控手段，導致項目付費缺乏科學依據(jù)，最終造成資金與資源浪費以及政府不作為。為了管控PPP項目建設與運營風險，政府開始改革PPP項目績效評價。

1、在國家層面頒布一系列法規(guī)與指導意見。為了促進PPP項目廣泛有序發(fā)展，國務院頒布了多項政府工作指導，如《政府和社會資本合作項目財政能力論證指引》《PPP物有所值評價指引》等，均對PPP項目績效評價工作提出了明確要求與規(guī)范，為新市鎮(zhèn)PPP項目績效評價提供了政策支持。

2、在機構層面形成初步的績效監(jiān)管體系。財政部于2014年成立政府和社會資本合作中心，負責監(jiān)督管理PPP項目。此外，國家發(fā)改委也成立專門部門負責監(jiān)管PPP業(yè)務的建設與運營，提供了一定程度的組織保障。之后地方政府積極響應號召，成立省市縣三級社會資本合作中心，采取適應項目特點的監(jiān)管模式，全面開展PPP項目績效評價工作。對新市鎮(zhèn)PPP項目而言，地方政府應組織建設局、環(huán)保局、住建局等部門對項目運營進行績效監(jiān)管。

3、在信息層面建立績效信息公示平臺。財政部于2015年上線PPP綜合信息平臺系統(tǒng)，包含信息服務與項目管理兩大板塊，該平臺向社會發(fā)布PPP項目相關信息，密切關注項目動態(tài)，追蹤項目進程。2017年，財政部明確要求公示項目運營期績效檢測報告，檢查項目的運營情況；2018年，財政部再次強調“及時更新PPP項目開發(fā)目錄、財政支出責任、項目采購、績效產出等信息”?？冃畔⒐居欣谠黾覲PP項目的透明度，提高政府決策的準確度，增加利益相關者對項目的認知，最終保證項目順利開展。

4、在指標體系構建層面初步規(guī)范?，F(xiàn)有PPP項目大多采用“績效評價5E”原則構建指標體系，該方法從經濟性、效率性、效果性、公平性、環(huán)境性五個方面對PPP項目進行評價。其中，經濟性維度指社會資本的合理收益，包含成本控制與資金管理；效率性維度評價項目的投入產出情況，包含流程規(guī)范與進度控制；效果性維度衡量項目實施情況，尤其是項目的質量管理；公平性維度約定各利益相關者的責任與義務，衡量項目履約情況與社會公眾的滿意度；環(huán)境性維度用于評價項目對生態(tài)環(huán)境的影響以及可持續(xù)發(fā)展能力。

（三）基于WSR方法論的績效評價問題分析與解決措施?；谛率墟?zhèn)PPP項目的特點，采用“WSR方法論”分析績效評價的問題與解決措施。Wuli-Shili-Renli方法（簡稱為WSR方法論）由顧基發(fā)學者提出，是一種東方系統(tǒng)方法論，該理論認為物質世界、系統(tǒng)組織與人三者的有機統(tǒng)一創(chuàng)造了系統(tǒng)實踐活動。它通過分析物理、事理和人理三者的巧妙配置及有效利用從而解決問題。其中，“Wuli”維度表示“客觀存在”，一般表示為項目的運營主體、質量控制等基本情況，解釋了“項目本身是什么”；“Shili”維度代表“具體工作內容”，解決如何合理配置人力、財力、物力資源等問題，從管理科學的角度解釋了“怎么去做”；“Renli”維度代表“利益相關者”，表示各利益相關者之間的利益沖突與協(xié)調，衡量各方對項目的滿意程度。

1、物理維度。物理維度主要體現(xiàn)在項目質量方面。運營前幾年，旅游資源及公共基礎設施均處在相對良好的狀態(tài)，但后續(xù)大概率會存在項目質量退化等問題。對此，政府要加大對項目的監(jiān)管力度。由于項目初期，公共基礎設施狀態(tài)良好，旅游資源發(fā)展迅速，運營能力整體優(yōu)秀，但為了項目的可持續(xù)發(fā)展，政府要目光長遠，把監(jiān)管重點放在基礎設施與旅游資源的長期維護上，防止社會資本方出于利益訴求私自降低項目的維護成本，造成項目運營能力的大幅下降，進而給人民生活帶來困擾。另外，社會資本方要始終把保障項目質量放在第一位，并充分考慮到各利益相關方的滿意度，提高項目的運營能力，不斷為社會公眾提供優(yōu)質服務。同時，項目公司還要注重維護公共基礎設施和旅游資源，提升項目整體水平與服務質量，為附近居民帶來良好的生活與居住體驗，從而贏得一定的市場地位。

2、事理維度。事理維度通?？疾祉椖窟\營期的安全管理、財務管理與環(huán)境管理能力。即使在項目各項指標良好的前提下，也有很大的提升空間。因此，政府要在這三個方面明確其與社會資本方的責任與義務。在安全管理方面，要對項目公司的工人安全提供保障，比如購買安全生產責任保險等；還要增加整個項目的安全系數(shù)，保證項目建設期與運營期的絕對安全。在財務管理方面，要保證社會資本方提供的資金得到充分利用，避免資源浪費，同時政府還要與社會資本方建立良好的溝通機制，就資金與財務問題及時溝通，避免資金斷裂造成項目被迫中止，最終保障項目的持續(xù)運營。在環(huán)境管理方面，政府和社會資本方都要把保護生態(tài)環(huán)境安全作為項目建設的重點，新市鎮(zhèn)PPP項目的建設與運營極大地促進了當?shù)氐纳鐣洕l(fā)展，但其對環(huán)境的影響也不能忽視。因此，社會資本方要兼顧社會經濟與生態(tài)環(huán)境，保證兩者之間的均衡性，實現(xiàn)PPP項目的可持續(xù)發(fā)展。

總而言之，政府與社會資本方必須加強對項目全生命周期的控制，提高項目質量，并密切關注運營期項目的安全管理、財務管理與環(huán)境管理，在保障公眾滿意度的前提下合理提高項目的運營收益。

3、人理維度。就新市鎮(zhèn)PPP項目而言，政府與社會資本方的利益訴求是不同的。政府作為項目的管理者，更多關注民眾的滿意度，比如生活的便捷度、項目的公益性等，最終保障項目社會利益最大化以及公益性的有效實現(xiàn)；而社會資本方作為項目的參與者，更多關注項目能否取得滿意的投資回報，創(chuàng)造公司價值，并期望得到政府支持以及相關政策保護。因此，為達成二者的高度合作，一方面政府要完善PPP項目相關政策與法律法規(guī)，社會資本要以相應政策法規(guī)為指導，參與到項目的建設與運營之中，用自身先進的管理理念與技術，為公眾提供更優(yōu)質的服務；另一方面為解決信息不對稱等問題，政府要建立并完善信息公示平臺，項目公司也要進行適當?shù)男畔⒐_，從而讓雙方掌握互相的工作進展情況，達成高度合作。這就需要政府建立好績效評價體系，根據(jù)績效考核結果全面掌握PPP項目的工作進展，并將得到的績效評價結果作為下一年的撥款依據(jù)，對于績效考核不達標的項目直接采取退出機制，實現(xiàn)新市鎮(zhèn)PPP項目健康有效運行。

綜上，經濟改革的成果通過城市化進程有效轉移到人們的生活中，在日常生活中，讓要素流動更充分，資源配置更合理，生活越來越方便，從而進一步為新市鎮(zhèn)改革注入活力。新市鎮(zhèn)PPP項目的有效實施，需要具備一定的基礎，如完整的生命周期、充足的資金流、政府與社會資本的合理分工等。新時代背景下，PPP模式將實現(xiàn)從單純數(shù)量增長轉移到質量增長的升華，最終達到改善公共產品供給以及改善民生的作用。