陜西省被征地農(nóng)民利益保護(hù)機(jī)制研究

張建濤

摘 要： 農(nóng)民利益保護(hù)機(jī)制是陜西省全面建成小康社會(huì)的薄弱環(huán)節(jié)。國內(nèi)有關(guān)省份的成熟經(jīng)驗(yàn)和做法，為陜西省建立被征地農(nóng)民利益保護(hù)機(jī)制提供了經(jīng)驗(yàn)和思路。要解決陜西存在的問題，就要以土地流轉(zhuǎn)交易機(jī)制、征地補(bǔ)償機(jī)制、工作機(jī)制為突破路徑，在妥善建設(shè)安置房和過渡房、拓寬被征地農(nóng)民就業(yè)渠道、完善被征地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制、多渠道擴(kuò)大被征地農(nóng)民生活保障資金來源、完善征地補(bǔ)償政策和管理制度等方面多角度、多層面探尋被征地農(nóng)民利益保護(hù)的解決辦法。

關(guān)鍵詞： 共享發(fā)展； 被征地農(nóng)民； 利益保護(hù)機(jī)制

中圖分類號(hào)： F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.02.008

Abstract： The peasants interest-protection mechanism is the weak link of completing the building of a moderately prosperous society in all respects of Shaanxi province. Investigation and analysis about mature experience and practice in domestic related provinces determines research ideas for Shaanxi province to establish the interest-protection mechanism of the landless peasants. Combining with the existing problems in Shaanxi province， we should take countermeasures in order to seek better solutions to protect the interests of the landless peasants. The measures are land transfer transaction mechanism； compensation mechanism； working the mechanism as breaking path； in the proper construction of resettlement housing and transitional housing， it is essential to broaden the employment channels of landless farmers， improve the social security mechanism， expand the channels of living security funds source， improve the land requisition compensation policy and especially， management system as the key content. All in all， from multi angles， multi-levels ，we seek solutions to protect the interests of farmers.

Key words： shareable development； landless peasants； interest-protection mechanism

十八屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持共享發(fā)展，要讓全體人民在共建共享中有更多的獲得感。習(xí)近平總書記多次指出，小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)。全面建成小康社會(huì)，最艱巨、最繁重的任務(wù)就是保護(hù)農(nóng)民利益、推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)。對(duì)于陜西省而言，“十三五”時(shí)期乃至更長一段時(shí)間內(nèi)，深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，成為著力推進(jìn)五個(gè)扎實(shí)、實(shí)現(xiàn)追趕超越的重要抓手。然而現(xiàn)階段陜西人口的城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移以城鄉(xiāng)兩棲型的半城鎮(zhèn)化人口為主，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移進(jìn)城的人口大多還貼有農(nóng)民工標(biāo)簽，沒有在實(shí)質(zhì)上享受和城里人一樣的生活、工作條件，這部分人口目前有500萬人。因此，如何建立被征地農(nóng)民利益保護(hù)的長效機(jī)制，讓農(nóng)民帶著土地和勞動(dòng)力“兩個(gè)資本”進(jìn)城，在不失去土地的條件下進(jìn)入城市生活、參與城市建設(shè)和共享城市發(fā)展成果，是陜西推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)，也是全面小康社會(huì)建設(shè)要迫切解決的難題。充分借鑒國內(nèi)相關(guān)省份成熟經(jīng)驗(yàn)，建立順應(yīng)長遠(yuǎn)趨勢(shì)、符合陜西發(fā)展、滿足實(shí)際需求的被征地農(nóng)民利益保護(hù)機(jī)制，以求能夠多角度、多層面探尋保護(hù)農(nóng)民利益的解決辦法，盡快實(shí)現(xiàn)同步夠格全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)。

一、國內(nèi)有關(guān)省份被征地農(nóng)民利益保護(hù)的主要經(jīng)驗(yàn)及對(duì)陜西的啟示

綜合分析國內(nèi)浙江、重慶、四川、廣東、江蘇等有關(guān)省份推進(jìn)保護(hù)被征地農(nóng)民利益機(jī)制建設(shè)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)陜西的啟示主要有以下幾個(gè)方面。第一，注意豐富安置社區(qū)農(nóng)民精神文化生活。組織形式多樣的文體娛樂活動(dòng)，豐富群眾文化生活。第二，增強(qiáng)安置社區(qū)人性化服務(wù)。安置社區(qū)要配套相應(yīng)的健身場(chǎng)所、養(yǎng)老院、衛(wèi)生服務(wù)中心、幼兒園、中小學(xué)校以及公共交通設(shè)施。第三，注重多元化安置失地農(nóng)民。探索留地安置和產(chǎn)業(yè)用房安置來滿足失地農(nóng)民的不同需求。第四，積極拓寬補(bǔ)償資金融資渠道。通過征收征地統(tǒng)籌費(fèi)、征地調(diào)節(jié)資金或者如重慶的“地票”模式等來滿足補(bǔ)償資金缺口問題。第五，重視解決失地農(nóng)民就業(yè)問題。通過開展“三單制”技能培訓(xùn)，優(yōu)惠政策鼓勵(lì)失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，打破城鄉(xiāng)就業(yè)二元體制等保障失地農(nóng)民就業(yè)。第六，注重增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。集體資產(chǎn)折股量化，明晰產(chǎn)權(quán)，把農(nóng)民變成股民。同時(shí)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

二、陜西省被征地農(nóng)民利益保護(hù)的現(xiàn)狀

隨著陜西省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市、園區(qū)建設(shè)用地需求擴(kuò)張，征用農(nóng)民土地?cái)?shù)量不斷增加，被征地農(nóng)民越來越多，全省耕地面積由2001年的7028.18萬畝減少到2014年的5992.16萬畝。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2012年全省征收集體土地17.5萬畝，涉及10.1萬農(nóng)戶、39.4萬人。按照國家每年下達(dá)13萬畝用地指標(biāo)和目前人均1.3畝土地的平均水平推算，全省每年將有10萬農(nóng)業(yè)人口完全失去土地，如果考慮部分失去土地的情況，涉及的失地人口更多，被征地農(nóng)民利益保障問題日益突出。近年來陜西省農(nóng)村人口加速向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口由2001年的2425萬人減少到2014年的1790.54萬人，而且未來幾年內(nèi)這一轉(zhuǎn)移勢(shì)頭不會(huì)有明顯減弱，與此同時(shí)，與之相關(guān)的農(nóng)民利益保障并沒有及時(shí)跟進(jìn)，甚至遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)化的推進(jìn)速度。陜西省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出，到2020年城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到62%，“十三五”期間將累計(jì)轉(zhuǎn)移400萬農(nóng)村居民進(jìn)城落戶，由此引發(fā)的被征地農(nóng)民利益保障問題將會(huì)日益突出，迫切需要從省級(jí)層面上建立長效保護(hù)機(jī)制。

為了保護(hù)被征地農(nóng)民在失去土地后有持續(xù)生活的能力，陜西省制定出臺(tái)了一系列政策措施，在住房、戶籍、就業(yè)、社保等方面出臺(tái)了一系列行之有效的政策舉措，形成了較為完善的工作推進(jìn)機(jī)制，為建立被征地農(nóng)民的利益保護(hù)長效機(jī)制奠定基礎(chǔ)。一是嚴(yán)格執(zhí)行征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)。在征地拆遷工作推進(jìn)上，始終堅(jiān)持同地同價(jià)、協(xié)調(diào)平衡、公開透明的原則，按照告知、確認(rèn)、聽證等程序來推進(jìn)征地工作，嚴(yán)格落實(shí)補(bǔ)償安置協(xié)議。在解決被征宅基地農(nóng)民的居住、安置問題上，各地雖然在具體補(bǔ)償方法上有所不同，但基本都按照全省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值及片區(qū)綜合地平價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，鼓勵(lì)農(nóng)民帶著土地、勞動(dòng)力兩個(gè)資本進(jìn)城，并對(duì)不具備生產(chǎn)生活條件地區(qū)的被征地農(nóng)民，也能實(shí)現(xiàn)異地移民安置。二是全力做好被征地農(nóng)民的就業(yè)工作。各地根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況給予被征地農(nóng)民優(yōu)先就業(yè)機(jī)會(huì)，主要有：在大型招聘會(huì)以及企業(yè)招工上，推薦本地被征地農(nóng)民優(yōu)先就業(yè)；在拆遷工作、企業(yè)基建上，給予被征地村、組農(nóng)民優(yōu)先用工權(quán)利；公益管理崗位優(yōu)先招聘本地被征地農(nóng)民；推進(jìn)建立失地農(nóng)民就業(yè)人才市場(chǎng)，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行檔案化管理，促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)；對(duì)處于勞動(dòng)年齡段被征地農(nóng)民實(shí)施有針對(duì)性的就業(yè)技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。三是建立健全被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度。按照“誰征地誰保障及政府、集體、個(gè)人共用出資”的原則，政府出資部分原則上不低于社會(huì)保障費(fèi)用總額的30%，足額提取和財(cái)政預(yù)算安排，落實(shí)被征地居民社會(huì)保障所需費(fèi)用；并通過實(shí)行社保資金專戶管理來實(shí)現(xiàn)社保資金的安全、規(guī)范、有效運(yùn)用，通過從當(dāng)年土地有償使用收入中提取一定的儲(chǔ)備金來化解養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付風(fēng)險(xiǎn)。

三、陜西省被征地農(nóng)民利益保護(hù)中存在的問題

盡管我省出臺(tái)了一系列關(guān)于失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面的規(guī)定，由于其條例、規(guī)章效力較低，其覆蓋面過窄，并不能全面有效地保護(hù)失地農(nóng)民的基本生活及長遠(yuǎn)生計(jì)，無法抵御失去土地給他們帶來的各種生活風(fēng)險(xiǎn)，部分進(jìn)城農(nóng)民生活不穩(wěn)定，成為所謂的“種田無地、就業(yè)無崗、保障無份、創(chuàng)業(yè)無本”的“四無農(nóng)民”。

（一）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，政策落實(shí)不到位

1. 農(nóng)民退宅基地、承包地給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)霓k法，因一些縣、鎮(zhèn)政府無資金補(bǔ)償能力及相應(yīng)政策措施而難以有效實(shí)施。

2. 由于國家土地政策調(diào)整等原因造成征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)前后不平衡。由于《土地管理法》面臨修訂，新的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還未出臺(tái)，在現(xiàn)行較低的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下，農(nóng)民失去耕地后，生活水平有所下降。

3. 在以土地指標(biāo)換保障的過程中，農(nóng)民利益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以衡量。（1）農(nóng)民原有宅基地和建于其上的房屋，是一種不可上市交易的資產(chǎn)，不能與上市交易后的土地價(jià)格一視同仁；（2）農(nóng)民所置換房屋較之原農(nóng)宅，存在權(quán)益和價(jià)值差異；（3）各地地形地貌特征和資源稟賦不同導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在地區(qū)、時(shí)段上均存在差異，重點(diǎn)項(xiàng)目與其他項(xiàng)目補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不一致，很難實(shí)現(xiàn)“同地同價(jià)”，如：公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目征地往往沿用老辦法，要求政府定價(jià)低于“統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片地價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”征地，被征地農(nóng)民對(duì)此意見很大。

4. 少數(shù)相關(guān)人員素質(zhì)不高影響征地工作的順利進(jìn)行。有少數(shù)地方工作人員在處理征地問題的過程中群眾工作不夠細(xì)致，引發(fā)干群關(guān)系緊張；少數(shù)被征地農(nóng)民對(duì)國家征地拆遷政策缺乏全面認(rèn)識(shí)，片面追求個(gè)人權(quán)益，影響征地拆遷工作的順利展開。

（二）社會(huì)保障薄弱，被征地農(nóng)民生活水平不高

1. 城鄉(xiāng)社會(huì)保障不同步。被征地農(nóng)民進(jìn)到城市，卻不能得到和城市人口相同的社會(huì)保障，部分市縣被征地農(nóng)民進(jìn)城后雖然在戶籍上實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，但對(duì)應(yīng)的養(yǎng)老、住房、醫(yī)療、教育等其他方面的一體化推進(jìn)緩慢。城市戶口附著的就業(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育“五大保障”與農(nóng)村戶口附著宅基地使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)“三大保障”存在制度性阻隔。

2. 被征地農(nóng)民社保資金難落實(shí)。被征地農(nóng)民社保資金缺口逐年增加，各級(jí)財(cái)政支付壓力很大，尤其是早已被征地的失地農(nóng)民社保經(jīng)費(fèi)難落實(shí)。以養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式為例，陜西被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金由財(cái)政、個(gè)人、村集體，三方各負(fù)擔(dān)1/3，但由于有些村集體基本沒有經(jīng)濟(jì)收入，所以被征地農(nóng)民個(gè)人可能實(shí)際上要繳納全部養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的2/3。

3. 被征地農(nóng)民養(yǎng)老補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，個(gè)人繳費(fèi)壓力大。當(dāng)前被征地農(nóng)民養(yǎng)老金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，并不能解決被征地農(nóng)民的實(shí)際養(yǎng)老問題。由于舊的參保辦法個(gè)人繳費(fèi)過高，多數(shù)被征地農(nóng)民愿意領(lǐng)取征地補(bǔ)償金，不愿參加被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)；同時(shí)，新的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法與以前被征地農(nóng)民社會(huì)保障之間沒有相應(yīng)的政策銜接，造成這部分人員養(yǎng)老存在困難。被征地農(nóng)民中的大部分中老年人，對(duì)一次性交納4～6萬元的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，要等到60歲后方能每月領(lǐng)取200元左右的養(yǎng)老金的方式難以接受。

4. 被征地農(nóng)民進(jìn)城后多以臨時(shí)工身份就業(yè)，工齡不被累計(jì)，加之缺乏現(xiàn)代社保意識(shí)，加劇了其與城市人口的社保差別。這些都使得被征地農(nóng)民對(duì)現(xiàn)行城鄉(xiāng)割離的社保制度缺乏信任，部分被征地農(nóng)民愿意在城市生活，但不愿意遷戶，部分已經(jīng)遷戶農(nóng)民有返鄉(xiāng)的想法。

（三）征地安置方式針對(duì)性不強(qiáng)，無法形成綜合保障

1. 被征地群眾安置方式較單一，難以適應(yīng)形勢(shì)需要。在征地工作中，部分地區(qū)采取“買斷式”一次性貨幣補(bǔ)償安置的辦法，由于被征地農(nóng)民本身在理財(cái)能力和投資能力上有欠缺，又缺少指導(dǎo)性措施，一些無業(yè)被征地農(nóng)民自謀職業(yè)能力較差，往往成為新的困難群體；同時(shí)，貨幣形式的補(bǔ)償方式也導(dǎo)致在征地上出現(xiàn)多方與民爭(zhēng)利的現(xiàn)象，尤其是一些商業(yè)用地土地成本價(jià)和出讓價(jià)之間的巨額增值收益，農(nóng)民不能享受。

2. 土地補(bǔ)償金只能解決近憂。對(duì)于長期以地為生的農(nóng)民來說，土地補(bǔ)償金不能從根本上解決農(nóng)民的后顧之憂，隨著時(shí)間的推移，后續(xù)保障的問題會(huì)突出顯現(xiàn)。

3. 征地補(bǔ)償費(fèi)只考慮了直接補(bǔ)償費(fèi)用。征地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該包括直接補(bǔ)償費(fèi)用，還應(yīng)該包括間接補(bǔ)償費(fèi)用，即征地后由于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)所帶來的外部性費(fèi)用，如被征地農(nóng)民因就業(yè)、土地貼現(xiàn)、環(huán)境適應(yīng)、物價(jià)變化、接受培訓(xùn)等間接因素產(chǎn)生的費(fèi)用，當(dāng)前在征地過程中很少考慮到間接補(bǔ)償費(fèi)用。

4. 被征地農(nóng)民安置過渡存在問題。由于征地涉及拆遷范圍大，各地資金條件、實(shí)地條件、氣候環(huán)境條件等有別，被征地農(nóng)民不能全部實(shí)現(xiàn)順利過渡。

5. 集體土地、宅基地進(jìn)入市場(chǎng)存在政策和法律障礙。這些制度約束決定了農(nóng)民與地方政府在宅基地利益分配中存在不公平現(xiàn)象。

（四）農(nóng)民綜合素質(zhì)不高，就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)制不完善

1. 被征地農(nóng)民的文化、技術(shù)、能力等綜合素質(zhì)方面還有一定不足，那些有“技術(shù)含量”要求的工種或崗位對(duì)其而言門檻過高，被征地農(nóng)民大多從事低技術(shù)行業(yè)和工種，收入偏低。

2. 勞動(dòng)力市場(chǎng)吸納力不強(qiáng)，陜西經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)就業(yè)的潛力不夠，加之每年應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生人數(shù)多，城鎮(zhèn)職工下崗失業(yè)較多，導(dǎo)致整體就業(yè)環(huán)境一直較為嚴(yán)峻，被征地農(nóng)民就業(yè)更加困難。

3. 政府的幫扶方式單一，各級(jí)政府雖然都將促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)納入到議事日程，也做了一些積極探索和創(chuàng)新，但仍缺乏長期有效的幫扶措施和激勵(lì)機(jī)制，失地農(nóng)民就業(yè)率和穩(wěn)定性都不高。

4. 失地農(nóng)民就業(yè)服務(wù)市場(chǎng)體系不完善，勞動(dòng)力市場(chǎng)上針對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)的窗口幾乎沒有，進(jìn)城農(nóng)民尋工信息相對(duì)閉塞，導(dǎo)致其擇業(yè)流動(dòng)性大，形成不了工作經(jīng)驗(yàn)、職業(yè)技能和社會(huì)地位的累積。

5. 被征地農(nóng)民就業(yè)觀念落后，對(duì)創(chuàng)業(yè)的認(rèn)識(shí)不足，存在對(duì)政府“等、靠、要”的思想，普遍缺乏維權(quán)意識(shí)和能力。

6. 就業(yè)安置協(xié)議有據(jù)無實(shí)，一些征地企業(yè)在征地時(shí)承諾本廠安置被征地農(nóng)民就業(yè)名額，但終因工資和技術(shù)等方面的問題無法達(dá)成協(xié)議。

四、陜西省被征地農(nóng)民利益保護(hù)機(jī)制的建設(shè)路徑

積極貫徹落實(shí)黨的十八屆三中五中全會(huì)、中央城鎮(zhèn)化會(huì)議、中央農(nóng)村工作會(huì)議精神，在切實(shí)滿足農(nóng)民住房需求、生活需求的前提下，在創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、完善征地補(bǔ)償機(jī)制、健全工作組織機(jī)制上加大政策支持并強(qiáng)化實(shí)施，盡快在建立惠及被征地農(nóng)民的土地增值收益分配方式、打造城鄉(xiāng)一體分擔(dān)合理的養(yǎng)老醫(yī)療教育等“大社保”保障體系、探索“先安置后征地”工作推進(jìn)模式上取得成效。

（一）注重健全土地流轉(zhuǎn)交易機(jī)制

發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)作用，加強(qiáng)市場(chǎng)運(yùn)營服務(wù)，規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。

1. 完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制。按照公開、公平、公正原則，以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心為紐帶，規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)民采取轉(zhuǎn)包、出租、入股等多種方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，建立健全宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，推行建設(shè)用地入股和土地租用制度，促進(jìn)農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置。

2. 拓展土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)機(jī)制。建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)登記、備案和信息發(fā)布制度，以用地市場(chǎng)信息、交易代理、市場(chǎng)咨詢、地價(jià)評(píng)估、土地登記代理、糾紛仲裁為重點(diǎn)，積極拓展土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心職能。

3. 完善流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制。完善土地流轉(zhuǎn)收益分配辦法，明確任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳農(nóng)民合法流轉(zhuǎn)收益。

（二）注重完善征地補(bǔ)償機(jī)制

完善對(duì)征地補(bǔ)償?shù)墓芾砗头椒?，為被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)提供制度性保障。

1. 完善拆遷安置機(jī)制，探索實(shí)施移民長期補(bǔ)償機(jī)制，建立拆遷安置過渡的扶持長效機(jī)制和調(diào)概、處遺機(jī)制，不斷破解影響和制約搬遷安置工作發(fā)展的突出問題。

2. 完善社?；鸸芾頇C(jī)制，為被征地農(nóng)民制定專門的社會(huì)保障制度，遵循“低進(jìn)低出”的原則，設(shè)計(jì)一種“少繳費(fèi)，少得益”的新制度，設(shè)定參保者得益之“少”的下限，以保障基本生活需求為準(zhǔn)；完善被征地農(nóng)民就業(yè)保障機(jī)制，制定覆蓋全面、適度跟進(jìn)的就業(yè)服務(wù)體系，幫助被征地農(nóng)民就業(yè)；建立失地農(nóng)民社會(huì)保障建設(shè)專用資金機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)被征地農(nóng)民的保障。

3. 完善養(yǎng)老保障賬戶管理機(jī)制。建立市、縣（區(qū)）兩級(jí)被征地人員養(yǎng)老保障基金和社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)基金；被征地人員的養(yǎng)老保障費(fèi)實(shí)行?？顚Ｓ?、收支兩條線和個(gè)人賬戶管理；并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)居民生活水平適時(shí)調(diào)整。

4. 建立多渠道籌資機(jī)制。在鞏固現(xiàn)有籌資渠道的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)，保證資金長期收支平衡。

（三）注重建立多元化征地補(bǔ)償和安置機(jī)制

在提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，深化貨幣安置主渠道的基礎(chǔ)上，完善體制機(jī)制，探索建立符合區(qū)域發(fā)展實(shí)際的失地補(bǔ)償安置方式，切實(shí)保障農(nóng)民合法權(quán)益。結(jié)合省內(nèi)外實(shí)踐，有以下幾種方式可供選擇。

1. 留地開發(fā)型安置。對(duì)城郊附近的失地農(nóng)民，在征地工作中，按征地總量的一定比例預(yù)留土地，用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，參與招商引資興辦企業(yè)，安排就業(yè)，或投資建標(biāo)準(zhǔn)營業(yè)房、廠房、公寓等，實(shí)行租賃經(jīng)營，為失地農(nóng)民拓展穩(wěn)定就業(yè)路子和增收渠道。

2. 公益型安置。在征地補(bǔ)償之外，建立公益基金，主要用于解決老弱病殘人口的基本生活補(bǔ)助和集體公益性建設(shè)的支出。

3. 企業(yè)招工型安置。對(duì)征地?cái)?shù)量較大的企業(yè)，按照征地?cái)?shù)量，由用地企業(yè)安排一定數(shù)量職位，安置被征地村組的失地農(nóng)民。

4. 移民型安置。在群眾自愿的前提下，將失地農(nóng)民納入移民搬遷計(jì)劃，進(jìn)行異地移民搬遷。

5. 妥善建設(shè)安置房和過渡房。根據(jù)當(dāng)?shù)亟煌▍^(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境容量等，優(yōu)先考慮在位置較好、交通便利、就醫(yī)入學(xué)方便的地段先行建設(shè)適量安置房和過渡房，盡量對(duì)被征收戶進(jìn)行現(xiàn)房安置和提供周轉(zhuǎn)用房，解決被征收群眾搬遷過渡困難問題。

（四）注重工作機(jī)制更加健全

建立促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和干群關(guān)系和諧的工作互動(dòng)機(jī)制。

1. 在制度上進(jìn)一步完善土地征收辦法的不同價(jià)，在征地時(shí)上嚴(yán)格遵守法定程序，保證被征地農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益。

2. 完善各級(jí)各部門聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制，加快探索建立先安置后征地的實(shí)現(xiàn)方式。

五、陜西省被征地農(nóng)民利益保護(hù)機(jī)制建設(shè)重點(diǎn)

健全社會(huì)保障制度是維護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益的基本條件，深化征地制度改革是構(gòu)建被征地農(nóng)民利益保護(hù)長效機(jī)制的重要途徑，妥善分配土地增值部分收益則是處理好征地拆遷補(bǔ)償問題的關(guān)鍵所在。因此，要從以下五個(gè)方面盡快取得突破，形成土地流轉(zhuǎn)規(guī)范、征地過程陽光、安置方式多元、就業(yè)創(chuàng)業(yè)同步、社會(huì)保障健全、監(jiān)督管理有效、組織體系完善的被征地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)機(jī)制。

（一）妥善建設(shè)安置房和過渡房，健全安置方法

1. 根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、土地利用資源、規(guī)劃條件，優(yōu)先考慮在位置較好、交通便利、就醫(yī)入學(xué)方便的地段先行建設(shè)適量安置房和過渡房，盡量對(duì)被征收戶進(jìn)行現(xiàn)房安置和提供周轉(zhuǎn)用房，解決被征收群眾搬遷過渡困難問題。

2. 出臺(tái)征收困難戶住房保障機(jī)制，對(duì)無固定經(jīng)濟(jì)來源且住房十分緊張的被征收戶，政府應(yīng)責(zé)成房產(chǎn)等部門建立保障制度，優(yōu)先在廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房中給予住房保障。

3. 積極探索被征地農(nóng)民安置新途徑，采取留地安置、用工安置、教育培訓(xùn)等多種方式進(jìn)行安置。

4. 實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼安置住房的兜底政策，保證每家每戶最少擁有人均30平方米的一套住房，保證農(nóng)民有住處；同時(shí)，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃，按照各行政村人口、土地收益情況，在黃金地段為各村按一定比例，留足集體用地，各村利用土地補(bǔ)償金在留用地上形成新的經(jīng)營聯(lián)合體。

（二）拓寬被征地農(nóng)民就業(yè)渠道，大力開展就業(yè)培訓(xùn)工作

1. 切實(shí)加強(qiáng)失地農(nóng)民技能培訓(xùn)，建立完善的就業(yè)培訓(xùn)體系。有計(jì)劃地組織被征地農(nóng)民參加勞動(dòng)力技能培訓(xùn)，讓每一個(gè)被征地農(nóng)民都至少學(xué)會(huì)1-2項(xiàng)實(shí)用技術(shù)，提高就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；選擇有針對(duì)性、實(shí)用性的專業(yè)組織進(jìn)行專業(yè)技能培訓(xùn)，使更多的被征地農(nóng)民從務(wù)農(nóng)好手轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)商或者創(chuàng)業(yè)好手。

2. 進(jìn)一步鼓勵(lì)扶持失地農(nóng)民自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)。通過小額扶貧信貸、村組集體經(jīng)濟(jì)出資擔(dān)保等融資途徑，解決好被征地農(nóng)民自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)資金不足的問題；盡快制定并出臺(tái)鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策，讓被征地農(nóng)民在證照辦理、稅費(fèi)減免等方面能夠與下崗職工享受同等甚至更高待遇；加強(qiáng)對(duì)被征地農(nóng)民的就業(yè)信息指導(dǎo)，降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，拓寬就業(yè)門路。

3. 要求征地企業(yè)必須依照一定比例招用安置失地農(nóng)民。出臺(tái)政策確保自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民享受與企業(yè)下崗失業(yè)職工同等優(yōu)惠待遇。

（三）完善被征地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制

1. 建立適當(dāng)符合區(qū)域水平的最低生活保障制度。將符合條件的失地農(nóng)民納入城市最低生活保障體系，盡早實(shí)現(xiàn)農(nóng)保到城保的接軌，并做到應(yīng)保盡保。

2. 完善社會(huì)救助體系。圍繞城鄉(xiāng)居民最低生活保障、醫(yī)療救助等工作制定完善相關(guān)政策規(guī)定，實(shí)行社會(huì)保障救助標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲掛鉤聯(lián)動(dòng)制度。

3. 加大財(cái)政支持。制定省、市、縣三級(jí)被征地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼政策，適當(dāng)提高被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)、養(yǎng)老、參加新農(nóng)保等補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)，由省、市、縣財(cái)政按比例分擔(dān)，增加政策保障的兜底能力，將失地農(nóng)民社會(huì)保障基金納入財(cái)政專戶管理，實(shí)行收支兩條線，?？顚Ｓ?。

4. 制定交納社保的配套政策。由建設(shè)用地單位直接按比例（1/3）交納社保費(fèi)用，村集體和農(nóng)民個(gè)人不再承擔(dān)各自所需交納的社保費(fèi)用。

5. 進(jìn)一步健全失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度。做好失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)居民合作醫(yī)療保障體系工作，加大城鄉(xiāng)社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，健全失地農(nóng)村居民大病、重病救助制度。

6. 不斷完善失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。建立失地養(yǎng)老保險(xiǎn)水平與經(jīng)濟(jì)同步增長機(jī)制，健全失地農(nóng)民的養(yǎng)老生活保障制度，特別是對(duì)于第三年齡段的失地農(nóng)民，按月發(fā)放老年基本生活費(fèi)并適度提高標(biāo)準(zhǔn)。

（四）多渠道擴(kuò)大被征地農(nóng)民生活保障資金來源

1. 通過扶持壯大村組集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，為失地農(nóng)民生活保障提供經(jīng)濟(jì)支撐。（1）制定并落實(shí)扶持村組集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)惠政策和措施，鼓勵(lì)城中村組集體經(jīng)濟(jì)參與各縣重點(diǎn)項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)，并享受招商引資優(yōu)惠政策；（2）在壯大集體經(jīng)濟(jì)、發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)方面給予政策、項(xiàng)目支持，抓好現(xiàn)有村組集體企業(yè)改制改造。

2. 開源節(jié)流，強(qiáng)化監(jiān)管，維護(hù)好失地農(nóng)民既得利益。一方面要嚴(yán)格村組財(cái)務(wù)管理，特別是要加大對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)管理使用情況的監(jiān)管力度，確保不擠占、不挪用、不流失，另一方面要強(qiáng)化對(duì)企業(yè)破產(chǎn)拍賣土地競(jìng)拍溢價(jià)15%失地農(nóng)民安置補(bǔ)償費(fèi)的征管，力求做到應(yīng)收盡收，確保失地農(nóng)民既得利益不受損害，同時(shí)要從征地補(bǔ)償費(fèi)和村組集體企業(yè)經(jīng)營利潤中按比例提取一定的失地農(nóng)民生活保障基金，專賬管理，專戶儲(chǔ)蓄，流動(dòng)積累，為今后進(jìn)一步提高失地農(nóng)民生活保障提供有力的經(jīng)濟(jì)支撐。

3. 積極引入市場(chǎng)機(jī)制，讓農(nóng)民直接參與土地交易，合理確定征收土地地上附屬物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步健全征收土地地上附屬物補(bǔ)償辦法，增強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)資金補(bǔ)助效果。

（五）完善征地補(bǔ)償政策和管理制度

按照“多層次、?；?、可持續(xù)”思路，充分考慮各項(xiàng)制度政策的有序銜接，保護(hù)被征地農(nóng)民利益。

1. 切實(shí)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)。不斷完善征地地上附屬物補(bǔ)償辦法，探索推行留地安置、土地入股、農(nóng)用地依法流轉(zhuǎn)等失地農(nóng)民補(bǔ)償安置辦法，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)登記、備案和信息發(fā)布制度，形成上下銜接、互成體系的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

2. 建立征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決機(jī)制和矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制。全面開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，解決好縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組間的土地權(quán)屬爭(zhēng)議；加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理、仲裁、服務(wù)機(jī)構(gòu)、體系和隊(duì)伍建設(shè)，在征地實(shí)施中，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，把問題解決在基層，解決在萌芽狀態(tài)。

3. 逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。不斷規(guī)范征地拆遷補(bǔ)償行為，強(qiáng)化征地拆遷補(bǔ)償金分配環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，堅(jiān)持同地同價(jià)原則補(bǔ)償?shù)轿?，繼續(xù)堅(jiān)持征地補(bǔ)償費(fèi)直接兌付，防止補(bǔ)償費(fèi)被截留、挪用，切實(shí)解決“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償分配不公”等被征地農(nóng)民反映的熱點(diǎn)問題。

4. 完善征地程序和監(jiān)督機(jī)制。依法透明征地，嚴(yán)格遵守規(guī)范征地程序，按程序開展“兩公告一等級(jí)”，保障知情權(quán)、申訴權(quán)、民主政治權(quán)利。堅(jiān)決依法查處違法用地、非法倒買土地以及征地拆遷過程中的各種違法違規(guī)行為，嚴(yán)肅追究有關(guān)責(zé)任人責(zé)任。

5. 積極推進(jìn)節(jié)約集約用地。首先，安排好土地開發(fā)整理項(xiàng)目，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，重點(diǎn)清理和收儲(chǔ)閑置土地，充分挖掘存量土地潛力，合理配置被征地土地資源功能，做大農(nóng)用地和建設(shè)用地規(guī)模，盡可能減少失地農(nóng)民增量。其次，強(qiáng)化規(guī)劃的實(shí)施管理，逐步引導(dǎo)工業(yè)向開發(fā)區(qū)集中，人口向城鎮(zhèn)集中，住宅向社區(qū)集中，發(fā)揮集聚效應(yīng)；新建項(xiàng)目要充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地、廢棄地和荒地，做到能夠使用未利用地的，盡量不使用農(nóng)用地，能夠使用一般農(nóng)用地的，盡量不使用耕地。

（六）健全征地拆遷管理與工作組織體系

1. 構(gòu)建有效的征地拆遷動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。各市縣（區(qū)）征遷和安置房建設(shè)實(shí)行月報(bào)制，動(dòng)態(tài)監(jiān)管、及時(shí)掌握最新進(jìn)展，對(duì)全省征地拆遷項(xiàng)目建設(shè)做到心中有數(shù)，并對(duì)征地拆遷工作進(jìn)行考核，年終進(jìn)行工作考核獎(jiǎng)懲；建立征地拆遷每周調(diào)度會(huì)制度，每周至少召開一次征地拆遷重點(diǎn)項(xiàng)目調(diào)度會(huì)，協(xié)調(diào)解決征地拆遷實(shí)施過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，并積極做好相應(yīng)的矛盾糾紛預(yù)防和調(diào)處工作；建立征地拆遷每月點(diǎn)評(píng)制度，通報(bào)督查督辦情況，進(jìn)而對(duì)征地拆遷工作進(jìn)行督查督辦。

2. 建立征地拆遷補(bǔ)償工作的組織協(xié)調(diào)機(jī)制。所有參與的職能部門要在該機(jī)制中明確職責(zé)，細(xì)分每一個(gè)環(huán)節(jié)，明確總牽頭人，明確層級(jí)協(xié)調(diào)責(zé)任，對(duì)于征地拆遷過程中的土地管理、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金管理、生活安置、教育醫(yī)療、社會(huì)保障等各方面問題，形成相關(guān)部門快捷有效對(duì)接、責(zé)任分工明確、組織協(xié)調(diào)高效的工作機(jī)制。

六、保障措施

強(qiáng)化綜合保障，切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民切身利益，繼續(xù)認(rèn)真做好農(nóng)村土地征收工作，為陜西省經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供保障有力、嚴(yán)格有序的國土資源支撐。

1. 完善制度體系。建立全省征地補(bǔ)償最低標(biāo)準(zhǔn)制度，完善被征地農(nóng)民基本生活保障資金和社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度，強(qiáng)化資金籌集、管理和使用等環(huán)節(jié)的透明公開，對(duì)各種違法違規(guī)行為加大處罰力度，形成征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活制度保障體系。

2. 加強(qiáng)金融支持。加大農(nóng)村金融服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)財(cái)政引導(dǎo)和資金支持，建立農(nóng)村流轉(zhuǎn)保證金及土地復(fù)墾保證金，設(shè)立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金，拓寬小額扶貧信貸、村組集體經(jīng)濟(jì)出資擔(dān)保等融資渠道。

3. 加強(qiáng)資金監(jiān)管。加強(qiáng)補(bǔ)償資金管理，嚴(yán)格村組財(cái)務(wù)管理，確保不擠占、不挪用、不流失。從征地補(bǔ)償費(fèi)和村組集體企業(yè)經(jīng)營利潤中按比例提取一定的失地農(nóng)民生活保障基金，專賬管理，專戶儲(chǔ)蓄，流動(dòng)積累，制定優(yōu)惠政策和措施，壯大村組集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，為失地農(nóng)民生活保障提供經(jīng)濟(jì)支撐。

4. 加大宣傳力度。充分利用報(bào)紙、電視、電臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)等宣傳媒體以及宣傳車、村組廣播、印發(fā)宣傳冊(cè)、黑板報(bào)、深入群眾現(xiàn)場(chǎng)宣講等方式，以與群眾面對(duì)面的溝通為主，營造良好的征地拆遷輿論氛圍，使廣大干部群眾特別是被征地農(nóng)民充分了解國家土地管理、城市規(guī)劃等法律法規(guī)，增強(qiáng)被征地農(nóng)民的法律意識(shí)、大局意識(shí)，消除被征地農(nóng)民的后顧之憂，能夠更加理解和支持征地拆遷工作。

總之，正視被征地農(nóng)民問題、解決被征地農(nóng)民問題是陜西發(fā)展建設(shè)中不能回避的問題。必須構(gòu)建被征地農(nóng)民利益保護(hù)機(jī)制，讓農(nóng)民帶著土地和勞動(dòng)力“兩個(gè)資本”進(jìn)城，并且要確保宅基地能夠滿足住房需求、農(nóng)用地能夠滿足增收和生活需求。

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