出租車行業(yè)運(yùn)營發(fā)展問題及改革阻礙

田和璧+張龍飛

摘 要： 出租車行業(yè)運(yùn)營的特點(diǎn)、問題和未來的行業(yè)改革方向一直備受關(guān)注。北京市的出租車行業(yè)運(yùn)營發(fā)展經(jīng)歷了二十多年的曲折歷程，期間屢次改革調(diào)整形成了目前較有代表性的“北京出租車運(yùn)營模式”，但卻從未動搖過出租車行業(yè)的特許經(jīng)營制度。這種特許經(jīng)營制度是缺乏合法性與合理性基礎(chǔ)的，加之諸多阻礙因素制約，導(dǎo)致出租車改革局面止步不前，而唯有市場化改革才是出租車行業(yè)健康發(fā)展的唯一出路。

關(guān)鍵詞： 出租車運(yùn)營模式； 行業(yè)改革阻礙； 特許經(jīng)營； 市場化

中圖分類號： F572 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.02.023

Abstract： The features， problems of operating modes and new direction of reform in taxi service field have attracted much attention. Beijings taxi industry has experienced a tortuous course of development for more than two decades， and has formed a so-called Beijing Taxi Business Model， which is unique and representative in China after several reforms. These reforms have never shaken the franchising model of Beijings taxi industry， which is lack of legitimacy and rationality. And on the basis， there are several factors hindering reform in this industry and leading to reforms blocked repeatedly. Therefore， further market-oriented reform is the best way out for the sound development of taxi industry.

Key words： taxi industry； factors hindering reform in taxi industry； franchising model； market reform

一、引言

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程顯著增速，城市建設(shè)發(fā)展迅猛，隨之而來的城市交通問題成為時刻關(guān)系著老百姓日常生活質(zhì)量的熱點(diǎn)問題。而隨著城市居民交通出行需求的日益增長，出租車在城市交通運(yùn)轉(zhuǎn)中發(fā)揮的作用越來越大，其運(yùn)營發(fā)展問題和行業(yè)矛盾更是引起了社會各界的廣泛關(guān)注。作為中國的首都和國家的政治文化旅游中心，隨著出租車逐漸融入普通百姓的日常生活，北京市政府在規(guī)劃的特大城市客運(yùn)交通格局中也給予了其出租車行業(yè)越來越重要的地位。①而選擇北京市出租車行業(yè)作為深度剖析的對象，不失為了解我國出租車業(yè)整體狀況的一種嘗試，所謂以小見大，筆者希望從一個角度豐富對該問題的觀察研究。

自20世紀(jì)90年代初，出租車行業(yè)形成迅速擴(kuò)張態(tài)勢，經(jīng)營狀況混亂無序，政府開始著手進(jìn)行一系列治理整頓，通過各種政府管制手段在規(guī)?？刂?、行業(yè)準(zhǔn)入、價格干預(yù)、市場監(jiān)督等領(lǐng)域?qū)Τ鲎廛囘\(yùn)營活動進(jìn)行規(guī)范。不可否認(rèn)的是，經(jīng)過二十余年的治理改革與調(diào)整，北京市的出租車行業(yè)已經(jīng)逐步形成了數(shù)量相對穩(wěn)定、經(jīng)營相對集中、管理相對統(tǒng)一的局面，為保障首善之區(qū)的市民出行和經(jīng)濟(jì)建設(shè)等做出了巨大貢獻(xiàn)。

但是，北京市目前所采取的出租車行業(yè)特許經(jīng)營模式，實(shí)際上是政府在出租車市場設(shè)置數(shù)量準(zhǔn)入門檻，人為規(guī)定一個城市的出租車數(shù)量，市場主體只有獲得政府發(fā)放的出租車牌照（準(zhǔn)入資格），才可以參與市場運(yùn)營。這種特許模式客觀上造成了出租車公司壟斷市場的固化格局，正是這種剛性行政干預(yù)框架下導(dǎo)致的市場力量無法進(jìn)入的高門檻，最終形成人為的行政壟斷并阻礙行業(yè)健康發(fā)展。

二、現(xiàn)實(shí)分析：北京市出租車運(yùn)營模式衍生行政性壟斷，產(chǎn)生諸多問題

一般而言，自然壟斷行業(yè)具備“次可加性”①特點(diǎn)并產(chǎn)生“沉淀成本”②效應(yīng)，大多集中出現(xiàn)在公共事業(yè)上，其共同表現(xiàn)就是：新主體的進(jìn)入會導(dǎo)致傳輸網(wǎng)絡(luò)和其他設(shè)施（如電纜、輸油管、輸氣管和鐵軌等）的高成本重復(fù)投資。[1] 而出租車行業(yè)是以單個出租車個體為單位，并不需要基礎(chǔ)設(shè)施的投入所以不存在沉淀成本，也不存在現(xiàn)實(shí)證據(jù)證明其具有“次可加性”。因此，出租車行業(yè)不具有自然壟斷的屬性。那么，出租車行業(yè)是否符合應(yīng)當(dāng)由國家控制和壟斷經(jīng)營的規(guī)定范圍呢？我國《反壟斷法》第7條規(guī)定：“國有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營專賣的行業(yè)，國家對其經(jīng)營者的合法經(jīng)營活動予以保護(hù)，并對經(jīng)營者的經(jīng)營行為及其商品和服務(wù)的價格依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控，維護(hù)消費(fèi)者利益，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步?！边@條規(guī)定實(shí)際上說明了國家在某些特定行業(yè)應(yīng)當(dāng)取得控制和壟斷地位。（但并不意味著排除或限制競爭、只由國有企業(yè)獨(dú)資經(jīng)營這些行業(yè)。）可是，出租車行業(yè)既不關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈也不涉及國家安全，不屬于上述應(yīng)當(dāng)由國家控制經(jīng)營的行業(yè)范疇。從本質(zhì)上看，出租車運(yùn)營是一種廣義的公共服務(wù)行業(yè)，具有明顯的經(jīng)營特性，其提供的產(chǎn)品具有競爭性和排他性，是一種可以通過市場競爭方式提供的公共服務(wù)。綜上，依照壟斷的相關(guān)理論分析：出租車行業(yè)的壟斷狀態(tài)既不屬于自然壟斷也不符合國家壟斷要求，而是由于特許經(jīng)營的市場準(zhǔn)入管理制度造成的出租車公司對牌照的壟斷控制，是衍生出的一種行政壟斷。從現(xiàn)實(shí)實(shí)踐上看，1994年北京市出臺《關(guān)于1994年控制出租汽車總量增加的通知》開始對出租車行業(yè)進(jìn)行數(shù)量管制；1998年住建部和公安部聯(lián)合發(fā)布的《城市出租汽車管理辦法》對出租汽車經(jīng)營企業(yè)所具備的資質(zhì)、出租汽車駕駛員的具體條件、申請從事出租汽車經(jīng)營事業(yè)的程序、文件規(guī)范等作了相應(yīng)規(guī)定，開啟了租價管制的時代；2000年的《北京市人民政府批轉(zhuǎn)市整頓出租汽車行業(yè)和企業(yè)、小公共汽車經(jīng)營和營運(yùn)秩序工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于整頓本市出租汽車行業(yè)和企業(yè)意見的通知》開始禁止個體參與經(jīng)營；2006年北京市政府《關(guān)于加強(qiáng)出租汽車行業(yè)管理的意見》提出北京市出租汽車行業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營制度，對出租汽車車輛指標(biāo)實(shí)行無償、有期配置，特許經(jīng)營期限8年；2013年北京市政府出臺《關(guān)于加強(qiáng)出租汽車管理提高運(yùn)營服務(wù)水平的意見》，從準(zhǔn)入退出機(jī)制、經(jīng)營年限、考核機(jī)制、租價體系等方面進(jìn)一步規(guī)范；2014年交通部頒布《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》，明確對出租汽車電召服務(wù)提出管理要求，并對其發(fā)展予以肯定和鼓勵；2016年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》相繼出臺，對網(wǎng)絡(luò)約車、專車等新型業(yè)態(tài)納入政府管制范疇，并將出租車經(jīng)營年限調(diào)整至6年。

這些規(guī)定和政策一步步地確立了北京市出租車行業(yè)的總量調(diào)控制度、承包制度、特許經(jīng)營制度等，[2]而且，北京市政府運(yùn)用行政權(quán)力指導(dǎo)出租車企業(yè)選擇固定車型并定點(diǎn)維修；依靠行政手段嚴(yán)禁外地司機(jī)的行業(yè)準(zhǔn)入資格；由行業(yè)主管部門申請、以價格聽證形式確定行業(yè)統(tǒng)一出租車營運(yùn)價格……以上行政壟斷表現(xiàn)和政府行為阻礙了北京市出租車行業(yè)的有效市場競爭，扭曲了行業(yè)的利益格局，產(chǎn)生一系列的矛盾和問題。

（一）政府相關(guān)部門和出租車公司形成利益同盟，司機(jī)成為行業(yè)弱勢群體

出租車企業(yè)在特許經(jīng)營“保護(hù)傘”的籠罩下，肆意盤剝、侵占司機(jī)權(quán)益，產(chǎn)生了一批新時代的“駱駝祥子”，在缺乏工會、行業(yè)協(xié)會保護(hù)的情況下，處于弱勢地位的司機(jī)個體維權(quán)無果且退出無門。公司與司機(jī)之間的矛盾實(shí)際上是一種勞資矛盾，這種矛盾在1993年北京市政府不再審批新的出租汽車企業(yè)開始凍結(jié)出租車規(guī)模后，變得日益尖銳。司機(jī)雖為營運(yùn)主體，但是一步步淪落為出租車行業(yè)中的弱勢群體。首先，他們由于被迫收取高額“份兒錢”，不得不通過延長勞動時間、疲勞駕駛等方式，在完成承包定額之后賺取個人收益。因此導(dǎo)致司機(jī)本人透支生命，同時造成客運(yùn)安全的隱患。其次，司機(jī)承擔(dān)隱性營運(yùn)風(fēng)險，卻缺乏必要的保障制度。很多出租車公司并未給司機(jī)上“三險”，車輛保險也只是第三者責(zé)任險，而且每月的車輛修理和其他各項(xiàng)費(fèi)用也均由司機(jī)個人承擔(dān)。③司機(jī)雖然按月交付“份兒錢”，但未獲得相應(yīng)的基本保障，并且面臨各類營運(yùn)風(fēng)險和負(fù)擔(dān)多種營運(yùn)費(fèi)用；相對比，出租車公司卻憑借自身壟斷地位的特權(quán)，坐收漁翁之利。最后，出租車公司與司機(jī)之間存在著不平等的利潤分配關(guān)系，公司與司機(jī)之間維持著簡單的承包關(guān)系，司機(jī)對公司缺乏認(rèn)同感，公司對司機(jī)缺乏權(quán)益保障，勞資關(guān)系緊張，近些年各地屢屢發(fā)生的出租車罷運(yùn)事件即是這個結(jié)果的突出表現(xiàn)。

與此同時，隨著郊區(qū)縣勞動力的涌入，出租車行業(yè)的勞動力市場明顯呈現(xiàn)出供大于求的局面，這種局面在網(wǎng)約車迅猛發(fā)展的勢頭中愈演愈烈。北京市政府沒有有效地扶助和保護(hù)出租車司機(jī)這類弱勢群體，反而將出租車運(yùn)營權(quán)無償授予出租車公司，形成行業(yè)經(jīng)營壟斷，實(shí)際上是在幫助強(qiáng)勢利益集團(tuán)（出租車公司）謀取經(jīng)濟(jì)收益；同時實(shí)行的單一承包制經(jīng)營方式，更加加劇了出租車司機(jī)與公司之間地位的不平等。此外，北京市政府還制定出臺以戶口所在地為重要指標(biāo)的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等監(jiān)管政策，其目的在于限制進(jìn)入，穩(wěn)定行業(yè)，卻引起出租車司機(jī)們的普遍反感，直接導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中司機(jī)對政府的不滿，且在很大程度上更甚于對出租車企業(yè)的不滿。

（二）出租車收費(fèi)制度損害消費(fèi)者利益，消費(fèi)者無議價權(quán)力參與定價

缺乏有效競爭的行業(yè)必然是效率低下、服務(wù)不佳并忽視消費(fèi)者的，這一特征在利用行政手段阻擋競爭者的北京市出租車行業(yè)體現(xiàn)得淋漓盡致：打車難、租價高、服務(wù)差、交通堵，多輪改革效果不佳，消費(fèi)者和司機(jī)都未能成為改革的受惠者。

一方面，與消費(fèi)者利益存在直接關(guān)系的出租車收費(fèi)制度很不合理：目前出租車起步價過高的價格限制，對于只能被動接受價格的消費(fèi)者而言并不公平；同時超過起步里程數(shù)的計(jì)價按照公里為計(jì)價單位計(jì)價也不公平，技術(shù)上完全可以實(shí)現(xiàn)按照米為計(jì)價單位的精確計(jì)算方法。[3]例如從2013年開始興起的網(wǎng)絡(luò)約車服務(wù)就進(jìn)行了積極的嘗試，“滴滴快車免起步價，只收取里程單價和時長費(fèi)用，1.5元/3公里，0.25元/分鐘”。[4] 但是各種專車、快車、順風(fēng)車等網(wǎng)絡(luò)約車平臺雖然極大地沖擊了舊的出租車收費(fèi)制度，定價卻參差不齊，需要政府進(jìn)行規(guī)范以確立科學(xué)合理的價格制度。另一方面，消費(fèi)者作為原子化的獨(dú)立個體，很難結(jié)成聯(lián)盟形成議價主體與出租車公司和政府抗衡，這一點(diǎn)在數(shù)次改革聽證會的結(jié)果上表現(xiàn)得尤為突出，消費(fèi)者權(quán)益屢屢被忽略，出租車價格聽證后卻一漲再漲。然而，價格雖漲消費(fèi)者卻并未獲得優(yōu)質(zhì)的服務(wù)質(zhì)量，基本服務(wù)需求并未真正得到滿足。

（三）出租車特許經(jīng)營模式造成出租車市場潛能無法釋放，無法形成多元化、多層次的市場供給局面

隨著城市經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，北京市城市交通運(yùn)輸需求不斷增長，北京街頭“打車難”一度成為引起普遍關(guān)注的民生問題。在居民出行需求難以得到滿足，出現(xiàn)市場空白的情況下，北京市政府沒有采取及時有效的調(diào)節(jié)供求、配置資源等措施彌補(bǔ)市場機(jī)制，反而繼續(xù)堅(jiān)持固化的特許經(jīng)營模式。一方面是政府出臺打擊非法黑車①的政策“孤掌難鳴”，花費(fèi)高額治理成本卻難以實(shí)現(xiàn)治理效果；獲得合法經(jīng)營權(quán)的出租車行業(yè)定價機(jī)制固化，缺乏高效的出租車智能調(diào)配系統(tǒng)，不能滿足居民多樣化的出行需要。另一方面，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和供需不平衡帶來的市場刺激，各種新型打車軟件將管理和調(diào)度融入出租車運(yùn)營，提供專車、拼車等個性化服務(wù)，卻因觸碰既有的管理體制游走在“灰色”地帶；即使目前獲得合法身份仍然束手束腳，需要申請滿足諸多條件，導(dǎo)致租賃公司、私家車等運(yùn)載力量和民間資本介入出租車運(yùn)營市場瞻前顧后、尷尬退出。此外，部分網(wǎng)絡(luò)約車服務(wù)已經(jīng)逐漸背離其“共享經(jīng)濟(jì)”的初衷和口號，主動或被動地蛻變成一個新型的“出租車公司”，并且以“出租車公司”的身份接受政府監(jiān)管，例如行業(yè)龍頭老大滴滴打車的“滴滴出租”業(yè)務(wù)板塊，其服務(wù)供給方是職業(yè)的出租車司機(jī)，而“滴滴專車/快車”業(yè)務(wù)板塊也發(fā)展得越來越職業(yè)化。以上出租車行業(yè)“左右為難”的局面，使得市場潛能無法得到充分釋放，最終無法形成多元化、多層次的充分市場供給。

三、理論解讀：北京市出租車行業(yè)特許經(jīng)營模式的合法性與合理性值得商榷

出租車行業(yè)作為可完全競爭（marketable）的行業(yè)領(lǐng)域，從業(yè)者只需具備基本的運(yùn)營條件即可進(jìn)入行業(yè)：從業(yè)者必須身心健康、無傳染病和精神病史，同時具備駕駛執(zhí)照并擁有若干年的駕駛經(jīng)驗(yàn)，再由申請司機(jī)向交通管制部門出具包括這些信息的真實(shí)文件，就可以取得行業(yè)準(zhǔn)入資格，在進(jìn)行工商稅務(wù)登記后，即可開始營業(yè)。[5]這種個人自愿登記后自由進(jìn)入該市場的個體經(jīng)營模式也是20世紀(jì)90年代以來的一個全球普遍趨勢。目前世界上的大多數(shù)國家對于出租車行業(yè)的管制都已放松或放棄，以充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，防止出租車公司壟斷市場造成社會福利的損失，下圖是世界上多個國家、地區(qū)出租車市場規(guī)制策略匯總的概述。[6][7]

反觀北京市出租車行業(yè)的政府管制現(xiàn)狀，雖然由于網(wǎng)約車等新形態(tài)的市場沖擊有所松動，但行政特許經(jīng)營模式依然僵化存在，這種“發(fā)放牌照”的特許制度既不符合該行業(yè)的市場化運(yùn)營的國際潮流，也不“合法合理”。

（一）北京市出租車行業(yè)行政特許經(jīng)營模式與我國相關(guān)法律規(guī)定相違背

《關(guān)于〈中華人民共和國行政許可法（草案）〉的說明》對“特許”作如下解釋：“特許是由行政機(jī)關(guān)代表國家向被許可人授予某種權(quán)利，主要適用于有限自然資源的開發(fā)利用、有限公共資源的配置、直接關(guān)系公共利益的壟斷性企業(yè)的市場準(zhǔn)入等。海域使用許可、無線電頻率許可是典型的特許。特許的功能主要是分配稀缺資源，一般有數(shù)量控制。”出租車行業(yè)不可能歸入“有限自然資源”的范圍內(nèi)，所以直接先討論其是否屬于“有限公共資源”：出租車營運(yùn)牌照確實(shí)是一種公共資源，根據(jù)上述說明行政機(jī)關(guān)（政府有關(guān)部門）可以代表國家授予許可權(quán)利，但是這種資源并不屬于政府，不可將政府資源和公共資源混淆使用。在政府對出租車進(jìn)行數(shù)量控制之后，出租車經(jīng)營權(quán)成為了政府權(quán)力控制的有限資源，其本質(zhì)上不屬于天然的“有限公共資源”。

那么，出租車行業(yè)是不是直接關(guān)系公共利益的壟斷性行業(yè)呢？首先，出租車行業(yè)運(yùn)營的公益性程度較低，就是普通的生活服務(wù)產(chǎn)品；其次，出租車行業(yè)對公共道路的使用權(quán)沒有排他性；并且，出租車行業(yè)運(yùn)營具有流動分散經(jīng)營的特殊屬性?？梢?，出租車運(yùn)營是為了獲得經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行的一般性自我經(jīng)營活動。因此，如果出租車行業(yè)被歸入“特許”標(biāo)準(zhǔn)加以特許管理，更多是出于行政權(quán)力而非公共利益的考慮。

（二）以“牌照數(shù)量管制”為核心的出租車特許經(jīng)營模式并不合理，產(chǎn)生諸多弊病

1. “牌照數(shù)量管制”人為造成供需不平衡。在正常情況下，運(yùn)營牌照應(yīng)由政府部門以一定價格出售以達(dá)到限制出租車數(shù)量至Q2的目的。（見圖1）該牌照的發(fā)放使得以整體為考量對象的牌照持有群體形成一定規(guī)模的壟斷效應(yīng)，由此可以以高于完全競爭市場條件下的價格運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)一定程度的壟斷利潤。由于最初的牌照是以免費(fèi)形式發(fā)放的，這無形之中是將政府應(yīng)得收益（B+D）讓渡給牌照持有者。（見圖1）由此看來，出于兩點(diǎn)原因判斷牌照的持有者會阻止進(jìn)一步發(fā)放牌照：（1）牌照總量的增加將使得壟斷利潤下降；（2）新的牌照發(fā)放預(yù)示著政府有可能會在未來對現(xiàn)有的牌照重新征收牌照使用費(fèi)，從而完全消除牌照持有者的壟斷利潤。由于牌照持有群體阻止政府發(fā)放牌照，只要存在牌照管制，就很難依據(jù)“客觀標(biāo)準(zhǔn)”確定牌照發(fā)放數(shù)量。

出租車特許經(jīng)營模式采取“牌照數(shù)量管制”作為主要手段存在一個邏輯前提，即政府有能力測算出一個城市出租車的合理數(shù)量（其出租車需求量）。雖然國際和國內(nèi)都曾根據(jù)城市情況設(shè)計(jì)過各種出租車數(shù)量計(jì)算方法、建立出租車數(shù)量需求模型，但無論用哪種方式，只要進(jìn)行數(shù)量管制，實(shí)際上都是人為制造出租車市場的稀缺性，最終導(dǎo)致無法按照任何一種“客觀標(biāo)準(zhǔn)”控制牌照數(shù)量。

2. “牌照數(shù)量管制”導(dǎo)致權(quán)力尋租和社會福利損失。 根據(jù)政府管制俘虜理論的基本思想所述：被管制產(chǎn)業(yè)有一種經(jīng)濟(jì)刺激，試圖影響政府立法管制者，以盡可能建立對本產(chǎn)業(yè)有利的管制制度。[8]被管制的利益集團(tuán)往往竭力操縱管制過程以增加自身收入。在出租車行業(yè)即是如此，牌照的數(shù)量控制使得本可以引入的市場競爭機(jī)制被人為取消，出讓社會公共資源所得的收入被持有牌照的企業(yè)無償占有；同時，基于有限牌照的分配權(quán)，政府相關(guān)管制部門與既得利益的出租車公司結(jié)成利益同盟，也給權(quán)力尋租腐敗留下了滋長空間。

在完全競爭市場條件下，如下圖所示，出租車總量為Q1，市場價格為P1，消費(fèi)者剩余和生產(chǎn)者剩余分別是圖中區(qū)域（D+E+F）和區(qū)域（A+B+C）。（見圖2）在牌照數(shù)量管制條件下，出租車數(shù)量減少至Q2，乘客支付價格上升至PB，生產(chǎn)者剩余與消費(fèi)者剩余之和減少，該部分減少即為無謂損失（社會福利損失），圖中為區(qū)域（C+E）。（見圖3）可見牌照數(shù)量管制的舉措造成了整個社會福利的損失。

四、改革阻礙評議：北京出租車行業(yè)運(yùn)營改革困難重重

中國經(jīng)濟(jì)時報(bào)記者王克勤曾在2002年發(fā)表系列文章《北京出租車業(yè)壟斷黑幕》披露北京市出租車公司“空手套白狼”的發(fā)家史，對份兒錢的起源以及大公司制度下司機(jī)惡劣的生存狀況亦做了全面報(bào)道，引起廣泛關(guān)注和討論。十多年來，盡管出租車司機(jī)上訪或司法維權(quán)，各級人大代表提案呼吁，媒體發(fā)聲吶喊，官方與民間機(jī)構(gòu)數(shù)次調(diào)研佐證，政府幾次對行業(yè)進(jìn)行整頓改革，但都無法改變早已形成的利益格局。2013年2月8日，習(xí)近平總書記在北京市祥龍出租客運(yùn)有限公司調(diào)研節(jié)日期間出租車運(yùn)營情況，并指示有關(guān)部門要擇其善者而從之，“行勝于言，應(yīng)該綜合施策、標(biāo)本兼治，健全激勵保障機(jī)制，加強(qiáng)科學(xué)管理，提高職業(yè)道德水平，努力解決好‘打車難問題”。習(xí)總書記的指示側(cè)面提點(diǎn)了目前北京市治理出租車行業(yè)改革不彰的要害。那么，厘清導(dǎo)致出租車行業(yè)改革屢屢受挫、止步不前的阻力和困難，成為接下來針對性突破瓶頸和引導(dǎo)出租車行業(yè)運(yùn)營進(jìn)行良性軌道的關(guān)鍵。

（一）既得利益集團(tuán)結(jié)成利益同盟，阻攔行業(yè)改革破冰

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷深入，很多行政體制改革和政府職能調(diào)整遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程，大量不合理的政府管制權(quán)力依然被保留，如特許經(jīng)營權(quán)等分配往往是授予某些利益集團(tuán)長期把持，北京市出租車特許經(jīng)營權(quán)的持續(xù)存在和改革不彰正是如此一例。

《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)營運(yùn)任務(wù)承包管理工作的通知》（129號文件）讓運(yùn)營司機(jī)徹底出局；1999年北京市開始推行“政企分開”，許多集體企業(yè)變成民企后明晰了產(chǎn)權(quán)；2000年北京市出臺的《關(guān)于整頓本市出租車行業(yè)和企業(yè)意見的通知》指出“企業(yè)總數(shù)控制在200家左右，車輛總量控制在6萬輛左右”，鼓勵出租車企業(yè)兼并重組與規(guī)?；?jīng)營，大企業(yè)開始互相兼并以獲得經(jīng)營指標(biāo)。自此，出租車公司與政府事實(shí)上形成了利益共同體。雖然政府依然主導(dǎo)著出租車行業(yè)的經(jīng)營結(jié)構(gòu)，但是隨著企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，大企業(yè)對出租車行業(yè)的壟斷地位逐漸形成，處于共同利益的考量，大企業(yè)之間必然結(jié)成利益集團(tuán)，與政府的談判能力不斷增強(qiáng)，直接影響政府的決策。不難推測，“北京市的出租車公司和政府的相關(guān)管理部門結(jié)成了牢固的利益同盟，它們在公開的秘密下，進(jìn)行著不光彩的收入再分配”。①這其中權(quán)力的濫用和尋租由于得不到有效的監(jiān)督和制約，只會進(jìn)一步加劇對于國家稅收、司機(jī)權(quán)益和消費(fèi)者剩余的損害，所謂“富了老板，肥了官員，虧了國家，苦了司機(jī)，坑了百姓”。②

（二）出租車企業(yè)把持改革的主導(dǎo)權(quán)，改革者自己制定規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)

為避免出租車行業(yè)盲目發(fā)展，1994年4月北京市出租車管理局正式發(fā)布《關(guān)于1994年控制出租汽車總量增加的通知》，宣布當(dāng)年不再審批新的公司。在沒有出臺舉措完善出租車公司產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、明確出租車司機(jī)合法權(quán)益、進(jìn)行質(zhì)量管控的基礎(chǔ)上，出租車行業(yè)管制及政府有關(guān)部門直接采取數(shù)量管制的極端舉措，實(shí)質(zhì)上是在出租車行業(yè)筑起了準(zhǔn)入的行政壁壘。之后出租車經(jīng)營執(zhí)照開始升值，而這種對于經(jīng)營權(quán)審批的收緊卻沒能達(dá)到預(yù)想的效果，轉(zhuǎn)讓、買賣經(jīng)營權(quán)成風(fēng)并引發(fā)大量糾紛。為了整頓亂象，北京市主管部門依據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)營運(yùn)任務(wù)承包管理工作的通知》（129號文件）開始禁止、清理賣車行為：既禁止公司向司機(jī)賣車，同時又大幅度提高“月承包金”（即“份兒錢”）的標(biāo)準(zhǔn)。“以前普遍在1000元左右的月承包金，被按照不同車型分成了3000元、4000元、4500元、6000元四個標(biāo)準(zhǔn)，公司可以上下浮動15%。這個標(biāo)準(zhǔn)由出租車協(xié)會協(xié)商制定，而出租車協(xié)會的成員大多是北京市各出租車公司的領(lǐng)導(dǎo)?！?/p>

由出租車公司協(xié)商制定出租車行業(yè)營運(yùn)任務(wù)承包管理中的“月承包金”金額和浮動標(biāo)準(zhǔn)，改革者既是運(yùn)動員又是裁判員，可想而知出租車司機(jī)為何維權(quán)無力、日漸處于弱勢地位，也可想而知改革為何遲遲未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

（三）出租車司機(jī)和消費(fèi)者群體呈現(xiàn)原子化特征，無法有效參與出租車行業(yè)規(guī)則制定

出租車司機(jī)作為出租車行業(yè)利益格局中的弱勢群體，與出租車服務(wù)消費(fèi)者一樣具有原子化、分散的群體特點(diǎn)，很難集體發(fā)聲保障自身權(quán)益和影響公共政策走向。這一點(diǎn)在出租車調(diào)價聽證會上表現(xiàn)得尤為突出。以2013年5月北京市出租車調(diào)價聽證會為例，與會的25名聽證代表構(gòu)成如下：消費(fèi)者10人，人大代表3人、政協(xié)委員3人、出租車駕駛員3人、社會組織1人、政府部門3人以及經(jīng)營企業(yè)2人，③北京市出租車駕駛從業(yè)人員10萬余人，④卻僅3人代表，這種不公正的安排是對廣大出租車司機(jī)權(quán)利的不尊重。聽證會本來是各方參與決策的良好渠道，以求平衡各方利益、確保公平、公正?？墒潜M管各方利益代表都參與聽證會，但由于主張調(diào)價的代表方影響力太大最終形成了“25名聽證參加人中，23人同意調(diào)整出租車租價”的結(jié)果。顯然，這種規(guī)則制定的程序和過程是不可能真正達(dá)到公眾對政策的滿意效果的。

由此可見，在出租車改革進(jìn)程中，出租車企業(yè)和政府結(jié)成利益同盟共同主導(dǎo)改革，一方面政府出臺政策把持決策權(quán)，另一方面既得利益的企業(yè)聯(lián)合共同施加影響，與此同時，司機(jī)和消費(fèi)者作為兩方獨(dú)立的行業(yè)主體卻因?yàn)樵踊卣鞑⑷狈ψ晕医M織的抗衡力量，而“心有余而力不足”地消極投入到這場各方對抗博弈的戰(zhàn)爭中——最終導(dǎo)致改革名為“改革”，實(shí)則舉步不前，只能不斷地進(jìn)一步固化利益格局和扭曲市場關(guān)系。話語權(quán)和決定權(quán)掌握在強(qiáng)勢群體（政府和出租車企業(yè)）手中的改革如何能保護(hù)弱勢群體（司機(jī)和消費(fèi)者）的利益不受損害？如何能做到降低車費(fèi)價格、提高服務(wù)質(zhì)量保障民生？如何能真正實(shí)現(xiàn)行業(yè)內(nèi)經(jīng)營市場的公平正義？這種“改革怪圈”的背后，反映的是行業(yè)內(nèi)各主體間權(quán)力和力量配置的不均衡、不對等，是強(qiáng)勢群體借助合法合規(guī)程序?qū)τ谌鮿萑后w權(quán)益的侵犯，是既得利益者對其壟斷利益的“漂白”。

因此，只有通過深化北京市出租車行業(yè)運(yùn)營模式的市場化改革，才能改變這種市場生態(tài)畸形的“行政壟斷下的特許經(jīng)營體制”。政府應(yīng)當(dāng)在放棄行政壟斷的前提下，完善相關(guān)行政法規(guī)，制定合理的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，為具備經(jīng)營資質(zhì)的競爭者創(chuàng)造健康的經(jīng)營環(huán)境，對網(wǎng)約車等新技術(shù)創(chuàng)新平臺予以包容，并采取適當(dāng)?shù)墓苤剖侄尉S持基本經(jīng)濟(jì)秩序，保證各方從業(yè)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益。

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