耕地保護(hù)與城市用地的矛盾與協(xié)調(diào)

【摘要】開(kāi)發(fā)區(qū)是我國(guó)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)或經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)區(qū)，并以成片土地開(kāi)發(fā)為特點(diǎn)，然而我國(guó)人地矛盾突出，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量有限，因而造成耕地保護(hù)與城市用地的矛盾突顯。如何在保證開(kāi)發(fā)區(qū)的持續(xù)健康發(fā)展的前提下，同時(shí)兼顧耕地保護(hù)的國(guó)策，這就需要在集約節(jié)約用地，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)等方面進(jìn)行思考和探討，將矛盾從不斷激化向協(xié)調(diào)的方向轉(zhuǎn)化。

【關(guān)鍵詞】耕地保護(hù)；城市用地；節(jié)約集約利用；可持續(xù)利用

我國(guó)正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段。作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體，開(kāi)發(fā)區(qū)在帶動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市化水平提高方面具有重要意義，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的重要平臺(tái)。因此，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展不可避免地要占用地。如何做到城市化建設(shè)與耕地保護(hù)兩不誤，推進(jìn)節(jié)約和集約用地，提高土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障能力，這就需要我們轉(zhuǎn)變用地方式，將矛盾從不斷激化走向協(xié)調(diào)。

一、耕地保護(hù)與城市用地的矛盾

耕地減少的主要原因是：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整幅度大，各項(xiàng)建設(shè)用地大量增加，交通用地增加，城區(qū)的增大及小城鎮(zhèn)的建設(shè)，導(dǎo)致耕地面積大量減少。

(一)耕地占用仍處于上升階段。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人類對(duì)土地的開(kāi)發(fā)利用不斷深化，土地的主要功能作用也發(fā)生相應(yīng)變化。有關(guān)研究已經(jīng)表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地?fù)p失問(wèn)存在類似庫(kù)茲涅茨曲線倒U關(guān)系，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，耕地?fù)p失率呈現(xiàn)先減少后增加再減少的趨勢(shì)。

(二)耕地資源投入仍屬于外延式發(fā)展模式。農(nóng)業(yè)用地的減少和非農(nóng)用地的大量增加已成必然趨勢(shì)，這就要求最大限度地提高非農(nóng)用地的利用效率，延緩農(nóng)地非農(nóng)化的步伐。目前伊春市土地資源投入仍是典型的外延式發(fā)展模式，主要是地方政府財(cái)力有限，又要吸引投資，所以往往用廉價(jià)的方式把土地資源賣出或者作為股份投入，這種投入模式雖然見(jiàn)效陜，但受到土地資源的有限性約束，是一種非持續(xù)性的增長(zhǎng)方式。而如果改為投入非土地資源如資金、物資、勞動(dòng)等以提高產(chǎn)出，則可以減少土地投入量，且不受資源有限的約束，這就是內(nèi)涵式發(fā)展模式，即通過(guò)提高產(chǎn)出效率增加產(chǎn)出。城市用地需求不斷擴(kuò)大，人口也不斷增長(zhǎng)，而耕地作為人類社會(huì)食物的主要來(lái)源地的保護(hù)更是刻不容緩，耕地是人口糧食的生命線，而如今耕地質(zhì)量和數(shù)量不斷下降，在婁星區(qū)人均耕地占有率已明顯低于警戒線以下，因此對(duì)于伊春市來(lái)說(shuō)，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)一定要從各方面采取措施進(jìn)行耕地保護(hù)，具體的保護(hù)目標(biāo)應(yīng)該是嚴(yán)格保護(hù)現(xiàn)有耕地，加大未利用地的開(kāi)發(fā)力度通過(guò)土地開(kāi)發(fā)、復(fù)墾和整理來(lái)補(bǔ)充耕地，同時(shí)提高耕地質(zhì)量和產(chǎn)出率。

二、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)中城市用地存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用過(guò)快。存量土地挖潛不夠隨著近幾年工業(yè)化進(jìn)程的加快，非農(nóng)用地的擴(kuò)張就成為一種必然的結(jié)果。從理論上來(lái)講，非農(nóng)用地的擴(kuò)張可以通過(guò)三個(gè)辦法獲得，一是通過(guò)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，二是挖潛城市內(nèi)部的存量建設(shè)用地，三是對(duì)未利用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)。

（二）用地粗放利用。土地利用效率偏低是城市土地粗放利用的最主要原因，也是導(dǎo)致城市外延式擴(kuò)張的關(guān)鍵所在，據(jù)了解，有些地方土地投資額不足30萬(wàn)元／畝，而法國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)平均投資額是60萬(wàn)美元／畝，新加坡、臺(tái)灣等地均在100萬(wàn)美元／畝。低投入必然產(chǎn)生低產(chǎn)出，引發(fā)低效率的粗放型土地利用方式。

（三）土地市場(chǎng)化程度不高。區(qū)政府為了招商引資和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，以及政府政績(jī)的考慮，有的就采取競(jìng)相壓價(jià)的策略，同時(shí)由于區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的存在，各個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)競(jìng)相壓價(jià)，使得土地出讓價(jià)格過(guò)低。當(dāng)前土地市場(chǎng)化程度較高的出讓方式是招標(biāo)、拍賣、掛牌，而在伊春市工業(yè)用地即使是出讓也是采用協(xié)議出讓的方式，造成工業(yè)用地的浪費(fèi)閑置和國(guó)有資產(chǎn)流失，出現(xiàn)了許多工業(yè)用地協(xié)議出讓價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于工業(yè)用地開(kāi)發(fā)成本價(jià)格，甚至出現(xiàn)“零地價(jià)”、“負(fù)地價(jià)”的現(xiàn)象。

三、協(xié)調(diào)耕地保護(hù)與城市用地矛盾的措施和建議

協(xié)調(diào)耕地保護(hù)與城市用地矛盾的主要方法就是集約利用土地：

（一）用市場(chǎng)機(jī)制提高土地利用效率。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地市場(chǎng)的形成和完善對(duì)加強(qiáng)土地的集約利用起著重要的作用，為了保證土地市場(chǎng)的有效性，發(fā)揮土地在資源配置中的宏觀調(diào)控作用，需要建立起有形市場(chǎng)，消除隱形市場(chǎng)。要根據(jù)規(guī)劃合理配置城市土地資源，集約利用城市土地。其次是加強(qiáng)一級(jí)市場(chǎng)的管理，搞活二級(jí)市場(chǎng)，提高土地使用效率。實(shí)施最低限價(jià)制度。在對(duì)土地定價(jià)時(shí)，綜合考慮絕對(duì)地租、級(jí)差地租、開(kāi)發(fā)成本和市場(chǎng)需求，根據(jù)不同地段、不同用途、不同項(xiàng)目確定最低保護(hù)價(jià)。規(guī)定土地出讓時(shí)只能高于最低保護(hù)價(jià)，否則不予供地；實(shí)施土地有償使用制度，引入市場(chǎng)機(jī)制。對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地一律實(shí)行招標(biāo)、拍賣和掛牌出讓，建立公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)機(jī)制，提高土地資產(chǎn)市場(chǎng)化運(yùn)作程度；用市場(chǎng)機(jī)制盤活存量土地。對(duì)于經(jīng)營(yíng)不善的土地，開(kāi)發(fā)區(qū)土地分局可以通過(guò)市場(chǎng)辦法購(gòu)回閑置土地，再批租給好的項(xiàng)目。

（二）通過(guò)潛力挖掘努力增加土地供應(yīng)。不少沿海開(kāi)發(fā)區(qū)如大連、青島、溫州、天津等開(kāi)發(fā)區(qū)采取填海造田辦法，增加了不少土地。不少中西部開(kāi)發(fā)區(qū)將小山削平，將洼地填平，形成了很好的建設(shè)用地。還有一些開(kāi)發(fā)區(qū)利用農(nóng)民動(dòng)遷，建設(shè)農(nóng)民社區(qū)，集中居住，節(jié)省了不少農(nóng)民宅基地，為開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展提供了土地。昆山開(kāi)發(fā)區(qū)則采取“貨幣補(bǔ)償”和“拆一補(bǔ)一”辦法安排農(nóng)村居民住宅，在規(guī)劃區(qū)內(nèi)建造多層次農(nóng)民公寓小區(qū)來(lái)安置農(nóng)民，建立新型農(nóng)民社區(qū)，取代自然村，既改善了農(nóng)民居住條件、提高了生活質(zhì)量，又加快了城市化進(jìn)程。

（三）嘗試開(kāi)發(fā)地下空間。城市立體空間的開(kāi)發(fā)早已受到越來(lái)越多國(guó)內(nèi)外專家和學(xué)者的研究。目前，伊春市開(kāi)發(fā)區(qū)廠房都是一層、二層，很少有高層。辦公樓、住宅也基本上屬于低矮型建筑。同時(shí)，開(kāi)發(fā)區(qū)沒(méi)有地下建筑。伊春市應(yīng)該參考那些國(guó)外工業(yè)用地方面對(duì)地下空間的開(kāi)發(fā)，采取一定的措施，制定必要的法令和政策，支持扶植開(kāi)發(fā)利用城市地下空間鼓勵(lì)企業(yè)建造地下工廠，將一些工業(yè)設(shè)施、生產(chǎn)廠房轉(zhuǎn)入地下。在地下建食品加工廠，電器廠，維修廠等。對(duì)開(kāi)發(fā)利用地下空問(wèn)建造地下工廠的企業(yè)，實(shí)行優(yōu)惠政策，使用地下空間，在稅收、核發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，供水、供電方面給予優(yōu)待。從這些政策人手，充分挖掘地下空間潛力，為土地集約利用開(kāi)辟新的途徑。

目前正處于工業(yè)化中級(jí)階段并向高級(jí)階段轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中，工業(yè)化速度不斷加快，城市用地與耕地保護(hù)的矛盾日益尖銳，既要滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)用地的需求，又要執(zhí)行國(guó)家嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，土地節(jié)約集約利用是大勢(shì)所趨。

參考文獻(xiàn)：

[1]王耕源，高凡.耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施策略思考[J].科技信息. 2006(S2)