積極推進(jìn)吉林省購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的創(chuàng)新工作

【摘 要】黨的十八大強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式.新一屆政府對(duì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改善公共服務(wù)做出重大部署，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量加大政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的力度.正確認(rèn)識(shí)、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)工作，不斷創(chuàng)新和完善公共服務(wù)的提供方式，是我省建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。

【關(guān)鍵詞】政府采購(gòu) 公共服務(wù) 社會(huì)組織

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)：政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的事項(xiàng)交給有資質(zhì)的社會(huì)組織或市場(chǎng)機(jī)構(gòu)來(lái)完成，并根據(jù)社會(huì)組織或市場(chǎng)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估后支付服務(wù)費(fèi)用，即“政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”，是一種新型的政府提供公共服務(wù)方式。隨著服務(wù)型政府的加快建設(shè)和公共財(cái)政體系的不斷健全，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)將成為政府提供公共服務(wù)的重要方式。

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，是社會(huì)管理模式的創(chuàng)新，在國(guó)際上頗為流行。在傳統(tǒng)治理模式下，公共服務(wù)通常是由政府“大包大攬”、直接“操辦”。但這樣的結(jié)果往往是，政府不僅要投入大量的人力、物力、財(cái)力，還容易導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事，從而造成服務(wù)低效和資源浪費(fèi)。尤其在社會(huì)需求日益多元、利益訴求日趨復(fù)雜的今天，單靠政府直接提供公共服務(wù)，已越來(lái)越難以適應(yīng)發(fā)展。而政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，就是要把一些不該管、管不好、管不了的公共服務(wù)向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移，由社會(huì)組織承擔(dān)，政府職能重心由公共服務(wù)的“直接生產(chǎn)者”轉(zhuǎn)為“監(jiān)督者”。從這個(gè)意義上講，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)也就是財(cái)政性資金的一種轉(zhuǎn)移支付方式。

發(fā)揮政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)杠桿作用，一方面可以提升社會(huì)資源整合利用效益。社會(huì)組織的一個(gè)基本特征就是不僅有著從事某項(xiàng)公共服務(wù)的主體熱情和專業(yè)知識(shí)，并且不以營(yíng)利為目的，也就是說(shuō)通過(guò)社會(huì)組織，民生工程建設(shè)更有可能“把錢(qián)用在刀刃上”。另一方面，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)本身就是加強(qiáng)公共服務(wù)的一種積極信號(hào)，從而有可能“四兩撥千斤”，吸引更多的社會(huì)組織參與進(jìn)來(lái)，形成公共服務(wù)供給主體多元化的新格局，從而讓民生工程建設(shè)更好地服務(wù)群眾。

一、吉林省購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的現(xiàn)狀與問(wèn)題

2013年5月，吉林省政府頒布了關(guān)于吉林省基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知。2014年2月吉林省又頒布了《吉林省人民政府辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》近年來(lái)，吉林省立足實(shí)際，在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)方面進(jìn)行了積極的、漸進(jìn)式的探索，涉及社區(qū)服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、學(xué)前教育、社會(huì)管理、醫(yī)療救助、技能培訓(xùn)等許多領(lǐng)域，取得了良好的社會(huì)效益。如在綠園區(qū)、朝陽(yáng)區(qū)、寬城區(qū)在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)方面做了很多嘗試。

但與發(fā)達(dá)省份相比，我省基本公共服務(wù)水平和均等化程度仍存在一定差距，財(cái)政投入不足、發(fā)展不平衡、體制機(jī)制不完善的問(wèn)題仍然十分突出，農(nóng)村、貧困地區(qū)和針對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的基本公共服務(wù)尚未得到充分保障；服務(wù)規(guī)模和質(zhì)量難以滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的需求；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系還未形成等問(wèn)題較為突出。

“十二五”時(shí)期，是全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，也是加快構(gòu)建基本公共服務(wù)體系的關(guān)鍵時(shí)期。從需求看，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深入推進(jìn)，城鄉(xiāng)居民收入水平不斷提高，消費(fèi)結(jié)構(gòu)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，各類公共服務(wù)需求日趨旺盛。從供給看，全省經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持平穩(wěn)較快發(fā)展，財(cái)政收入持續(xù)增加，基本公共服務(wù)財(cái)政保障能力不斷增強(qiáng)。從社會(huì)環(huán)境看，有利于加快建立教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)服務(wù)體系的條件已經(jīng)成熟。各地、各部門(mén)要牢牢抓住“十二五”難得的歷史機(jī)遇，加快建立健全基本公共服務(wù)體系，努力提升基本公共服務(wù)水平和均等化程度，為實(shí)現(xiàn)“科學(xué)發(fā)展、加快振興、讓城鄉(xiāng)居民生活得更加美好”的目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。

二、目前亟待要解決好及以下幾個(gè)問(wèn)題

（一）是統(tǒng)一各級(jí)政府的認(rèn)識(shí)，政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程緩慢。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是一種新型的公共服務(wù)供給方式，購(gòu)買(mǎi)主體和承接主體是平等自愿的關(guān)系。但是，一些基層政府對(duì)其重要性認(rèn)識(shí)不充分，對(duì)己有利的事情不愿交出去，反之則想甩包袱推責(zé)任。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)須引入評(píng)價(jià)機(jī)制，要變“政府配餐”為“百姓點(diǎn)菜”，但一些地方政府仍不習(xí)慣讓群眾說(shuō)了算，使購(gòu)買(mǎi)服務(wù)流于形式。此外，有些政府部門(mén)擔(dān)心改革會(huì)造成權(quán)力資源減少，出現(xiàn)服務(wù)“真空”或監(jiān)管失職，對(duì)其職責(zé)尚未進(jìn)行細(xì)致梳理，對(duì)哪些屬于公共服務(wù)，哪些公共服務(wù)應(yīng)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)方式解決，尚未做出明晰界定，或者把應(yīng)該推向市場(chǎng)的事項(xiàng)變換方式仍由政府承擔(dān)。

（二）是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍還不夠清晰，缺乏系統(tǒng)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。首先，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍不明確。目前，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)盡管涉及領(lǐng)域較廣，但在教育、文化等主導(dǎo)性公共領(lǐng)域購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)較少。各地對(duì)項(xiàng)目選擇的原則、標(biāo)準(zhǔn)、條件都不統(tǒng)一，政府購(gòu)買(mǎi)什么類型的服務(wù)項(xiàng)目、購(gòu)買(mǎi)多少、怎么購(gòu)買(mǎi)等都還存在著一定的隨意性，缺乏完善的項(xiàng)目選擇機(jī)制。其次，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的招投標(biāo)機(jī)制有待規(guī)范，公開(kāi)、公正的招投標(biāo)信息發(fā)布制度，嚴(yán)格的投標(biāo)方資格審查制度以及招投標(biāo)的方式、程序和評(píng)估規(guī)則都需要進(jìn)一步完善。最后，有效的資金保障機(jī)制亟待建立。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的項(xiàng)目資金沒(méi)有列入財(cái)政預(yù)算，政府各部門(mén)之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的意見(jiàn)和行動(dòng)，對(duì)資金安排造成困難。

（三）是社會(huì)組織發(fā)展極其落后，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)乏力。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)無(wú)疑將為社會(huì)組織成長(zhǎng)帶來(lái)巨大機(jī)遇。但從目前狀況來(lái)看，現(xiàn)有獨(dú)立社會(huì)組織發(fā)展緩慢，自身實(shí)力弱小，規(guī)模偏小，能力偏弱，對(duì)即將到來(lái)的政府購(gòu)買(mǎi)心有余而力不足，無(wú)法承接所有政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的內(nèi)容。社會(huì)組織發(fā)育不成熟與承接能力不足，成為制約政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的重要因素。

（四）是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的監(jiān)管制度不完善，績(jī)效評(píng)估機(jī)制不健全。政府作為出資者，向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)但責(zé)任依然存在，既要對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管，也要對(duì)完成的服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。目前，實(shí)踐中缺乏一個(gè)專門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量和效果進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的監(jiān)管與評(píng)估。由于公共服務(wù)項(xiàng)目具有非量化性、績(jī)效滯后等特點(diǎn)，雖然購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同內(nèi)容涵蓋了一些主要的、基本的方面，如合同對(duì)雙方權(quán)責(zé)的規(guī)定，但往往表述不夠明確，缺少具體的量化指標(biāo)和規(guī)范的工作流程。

三、進(jìn)一步推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的建議

（一）制定指導(dǎo)目錄，明確購(gòu)買(mǎi)范圍。盡管《政府采購(gòu)法》將服務(wù)和貨物、工程一并納入政府采購(gòu)范疇，但相比后兩者的詳實(shí)，服務(wù)只是被籠統(tǒng)定義為“除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象”，缺乏具體明確，就會(huì)帶來(lái)實(shí)際操作上的隨意性，以及一些地方政府借助外包推卸公共服務(wù)職責(zé)的可能性。我國(guó)香港地區(qū)將公共服務(wù)分為三類，其中核心服務(wù)必須由政府承擔(dān)，輔助服務(wù)和商業(yè)服務(wù)則可通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)的方式由社會(huì)組織提供。通過(guò)制定指導(dǎo)目錄，對(duì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍和領(lǐng)域加以規(guī)范，才能厘清政府作為公共服務(wù)生產(chǎn)者和購(gòu)買(mǎi)者之間的角色界限，讓政府盡責(zé)和社會(huì)出力相得益彰。從吉林省的實(shí)際情況來(lái)看，政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的內(nèi)容為適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的公共服務(wù)，突出公共性和公益性。除法律、法規(guī)另有規(guī)定，或涉及國(guó)家安全、保密事項(xiàng)以及司法審判、行政決策、行政許可、行政審批、行政執(zhí)法、行政強(qiáng)制等事項(xiàng)外，下列事項(xiàng)原則上可通過(guò)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，逐步轉(zhuǎn)由社會(huì)力量承擔(dān)：公共服務(wù)類事項(xiàng)、社會(huì)管理類事項(xiàng)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)類事項(xiàng)、技術(shù)服務(wù)類事項(xiàng)、政府履職所需輔助性事項(xiàng)其他適宜由社會(huì)力量承擔(dān)的公共服務(wù)事項(xiàng)。

（二）轉(zhuǎn)變政府治理理念，進(jìn)一步強(qiáng)化公共服務(wù)職能。一是確立治理理念，實(shí)現(xiàn)“傳統(tǒng)管理思維”向“現(xiàn)代治理邏輯”轉(zhuǎn)變。在新型公共服務(wù)體系中，要理順政府與社會(huì)的職能關(guān)系，將社會(huì)力量置于重要合作伙伴位置，發(fā)揮政府與社會(huì)力量各自功能優(yōu)勢(shì)，相互彌補(bǔ)，相得益彰，形成多元公共服務(wù)供給格局。二是實(shí)現(xiàn)“柔性控制”向“剛性約束”轉(zhuǎn)變。政府與社會(huì)力量在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中是平等的合作關(guān)系，政府確定購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)并承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，承接主體依約享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)，盡可能減少雙方責(zé)任關(guān)系的隨意性，增強(qiáng)剛性約束。三是確立責(zé)任理念，實(shí)現(xiàn)“結(jié)果管理”向“過(guò)程管理”轉(zhuǎn)變。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)并不意味著責(zé)任的轉(zhuǎn)移，提供服務(wù)的責(zé)任仍屬公共部門(mén)。政府作為出資者，應(yīng)站在公共利益角度，明晰服務(wù)項(xiàng)目的要求、期限及效果，對(duì)合同進(jìn)行全程監(jiān)控，防止低效率和欺詐行為。堅(jiān)持與轉(zhuǎn)變政府職能、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、事業(yè)單位分類改革相銜接，推進(jìn)政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，凡社會(huì)能辦好的，盡可能交給社會(huì)力量承擔(dān)，原則上不再增設(shè)新的機(jī)構(gòu)和編制，逐步將“養(yǎng)人”支出轉(zhuǎn)向“辦事”支出。要堅(jiān)決防止一邊購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，一邊又養(yǎng)人辦事。創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，有效解決一些領(lǐng)域公共服務(wù)產(chǎn)品短缺、質(zhì)量和效率不高等問(wèn)題。及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，借鑒國(guó)內(nèi)其他省份和國(guó)外有益成果，積極推動(dòng)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的健康發(fā)展，加快形成公共服務(wù)的新機(jī)制。

（三）完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)選購(gòu)機(jī)制，促進(jìn)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)規(guī)范化、常態(tài)化。加快推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，當(dāng)務(wù)之急是要解決“購(gòu)買(mǎi)什么、如何購(gòu)買(mǎi)”的問(wèn)題。一方面，各地應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際和人民群眾對(duì)公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求，在充分聽(tīng)取社會(huì)各界意見(jiàn)基礎(chǔ)上，盡快研究制定政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，明確政府購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)種類、性質(zhì)和內(nèi)容，并及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。另一方面，積極發(fā)展以競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)為主的多元化公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)模式。按照公開(kāi)、公平、公正原則，及時(shí)、充分向社會(huì)公布購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)項(xiàng)目、內(nèi)容以及對(duì)承接主體的要求和績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等信息，積極發(fā)展公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源、詢價(jià)等多元化的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式。規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)招投標(biāo)，設(shè)定招標(biāo)資質(zhì)門(mén)檻，暢通信息發(fā)布渠道，強(qiáng)化懲處問(wèn)責(zé)機(jī)制，不斷推動(dòng)購(gòu)買(mǎi)程序規(guī)范化、常態(tài)化。

（四）繼續(xù)扶持社會(huì)組織發(fā)展，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。政府要加大對(duì)社會(huì)組織的扶持力度，這是解決公共服務(wù)“向誰(shuí)購(gòu)買(mǎi)”的重要保障。要積極轉(zhuǎn)變觀念，重新審視社會(huì)組織在社會(huì)管理中的角色定位，降低社會(huì)組織注冊(cè)門(mén)檻，通過(guò)提供資金支持或者稅收減免等方式鼓勵(lì)其發(fā)展。引入多元主體，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性公共服務(wù)生產(chǎn)領(lǐng)域，拓寬社會(huì)組織參與公共事務(wù)管理的有效途徑。作為提供社會(huì)化公共服務(wù)的重要載體，應(yīng)重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，不斷完善社會(huì)組織培育政策，解決政策缺失問(wèn)題。在社會(huì)組織人才隊(duì)伍建設(shè)方面，要大力開(kāi)展對(duì)社會(huì)組織專職工作人員的教育培訓(xùn)，引導(dǎo)社會(huì)組織重視和加強(qiáng)人力資源開(kāi)發(fā)。

（五）建立健全監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)提供制度保障。建立完善的監(jiān)督管理機(jī)制，是解決“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督”購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的有效保障。要發(fā)展由獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾和媒體的監(jiān)督、專家監(jiān)督所構(gòu)成的多元化的外部監(jiān)督機(jī)制。在內(nèi)部監(jiān)督方面，要研究制定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的相關(guān)財(cái)政與財(cái)務(wù)管理辦法，研究細(xì)化和完善政府采購(gòu)有關(guān)規(guī)定，擬定將購(gòu)買(mǎi)服務(wù)納入政府采購(gòu)的具體條件、程序和監(jiān)督管理辦法以及與部門(mén)預(yù)算管理的相關(guān)政策、制度銜接問(wèn)題，確保政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金的制度化安排和規(guī)范化運(yùn)行。同時(shí)，嚴(yán)格績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，是解決“如何考核評(píng)估”政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的重要措施。要建立健全由購(gòu)買(mǎi)主體、服務(wù)對(duì)象及第三方組成的綜合性評(píng)審機(jī)制，對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績(jī)效等進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，確保群眾享受到豐富、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]瞿振雄《中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究》湖南大學(xué)出版社2010年.

[2]張備《城市基層政府公共服務(wù)職能與公眾期望契合》武漢大學(xué)出版社，2010.7.

[3]揚(yáng)寶，《政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)模式的比較及解釋》中國(guó)行政管理，2011.3.

[4]周俊，《政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)及防范》中國(guó)行政管理，2010.6.

[5]張乾瑾，《從改革政府看新公共管理浪潮》商業(yè)文化，2010.7.

[6]賀靜，《政府購(gòu)買(mǎi)工作服務(wù)運(yùn)營(yíng)模式的研究》中國(guó)青年政治學(xué)院2012年.