地方政府與公共圖書館服務(wù)體系供給責(zé)任

摘 要：政府有責(zé)任為公共圖書館的資源提供保障，政府是公共圖書館供給的主體，應(yīng)對(duì)圖書館的人力、物力加大投入，與此同時(shí)應(yīng)強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織和個(gè)人參與公共圖書館的建設(shè)。在資源供給中，政府應(yīng)堅(jiān)持促進(jìn)公共圖書館服務(wù)公平、以人為本、提高供給中的資源配置效率。

關(guān)鍵詞：公共圖書館；資源供給主體；政府責(zé)任；供給原則

中圖分類號(hào)：G251 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）14-0107-02

公共圖書館是國家文化事業(yè)建設(shè)的重要組成部分之一，黨的十七屆六中全會(huì)文化改革發(fā)展研究專題，將公益性文化事業(yè)的發(fā)展作為重要的戰(zhàn)略發(fā)展任務(wù)。必須加強(qiáng)各級(jí)地方政府的公共文化事業(yè)服務(wù)職能，重點(diǎn)加大力度對(duì)公益性文化事業(yè)資源投入，真正促使公益性文化服務(wù)事業(yè)有著質(zhì)的跨越，社會(huì)成員的文化權(quán)益得到基本保障。而公共圖書館有德優(yōu)產(chǎn)品的性質(zhì)與公共產(chǎn)品的性質(zhì)，而其性質(zhì)決定了建設(shè)和發(fā)展公共圖書館的資源必須由各級(jí)地方政府來提供，各級(jí)地方政府則應(yīng)是公共圖書館服務(wù)事業(yè)的核心責(zé)任主體。文獻(xiàn)、館舍、人力、制度、設(shè)備等各種資源的供給是公共圖書館服務(wù)的基礎(chǔ)和前提，使公共圖書館事業(yè)的快速積極的發(fā)展，政府有責(zé)任有義務(wù)推動(dòng)其進(jìn)入法治化、規(guī)范化的軌道上來。

一、公共圖書館供給主體分析

1.產(chǎn)品性質(zhì)的不一致，對(duì)給予供給的制度和方式是不盡相同的

公共圖書館是國家文化公益性事業(yè)建設(shè)的有機(jī)部分組成之一，而公共服務(wù)是指21世紀(jì)政府公共行政同政府改革的核心概念，包括加強(qiáng)提高城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村的公共衛(wèi)生，教育、為社會(huì)公眾參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)等提供保障。公民在長期工作生活實(shí)踐中根據(jù)其是否有競爭性和排他性將公共服務(wù)分成準(zhǔn)公共服務(wù)項(xiàng)目和純公共服務(wù)項(xiàng)目，依據(jù)這種區(qū)分屬性，我國的公共圖書館服務(wù)則是最具典型的準(zhǔn)公共服務(wù)項(xiàng)目，準(zhǔn)公共服務(wù)性項(xiàng)目其表現(xiàn)的形式公共圖書館的服務(wù)具有非排他的性質(zhì)。是指圖書館在為公民中的某位用戶服務(wù)的同時(shí)并不禁止其他用戶對(duì)圖書館的使用和消費(fèi)。但在實(shí)際應(yīng)用時(shí)，當(dāng)一個(gè)人使用和消費(fèi)圖書館服務(wù)時(shí)，并不排斥其他人同時(shí)使用和消費(fèi)，但是，如果人群達(dá)到一個(gè)可供使用和消費(fèi)的公共物品可承載的一個(gè)臨界值時(shí)，將會(huì)采取或限制參與人數(shù)或增加場地增加設(shè)施等措施，因此公共圖書館服務(wù)中的一些項(xiàng)目非排他性是有限度的。

第二，公共圖書館服務(wù)的“非競爭性”是有限?！胺歉偁幮浴笔侵冈谏鐣?huì)成員使用或消費(fèi)某一社會(huì)公共產(chǎn)品時(shí)增加的人數(shù)不能使該產(chǎn)品的成本有所增加。但是對(duì)公共圖書館而言不斷增加的讀者必然會(huì)接近公共圖書館能夠承受的臨界值，館舍面積需要增加，隨著公眾對(duì)文化需求不斷增長、形式要求多樣化、內(nèi)容要求多層次，公共圖書館的服務(wù)內(nèi)容需要深化因此加大投資力度增加服務(wù)成本。目前公共圖書館服務(wù)的供給能力是有限的，供需矛盾將會(huì)日益突出?！豆矆D書館宣言》明確指出:“建立公共圖書館是國家和地方政府的責(zé)任。必須專門立法維持公共圖書館，并由國家和地方政府財(cái)政撥款?！痹谛灾兄赋隽藝腋骷?jí)政府理應(yīng)是各級(jí)公共圖書館建設(shè)的供給主體。但在現(xiàn)實(shí)中因各地方政府財(cái)力不平衡，供給體制有差異直接導(dǎo)致我國的公共圖書館發(fā)展存在地區(qū)差異，并且此類的差異在我國體現(xiàn)得最為明顯。圖書館服務(wù)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，為企業(yè)、私人成為供給主體提供了空間，因此公共圖書館資源供給主體可以是多元化。

2.政府為公共圖書館提供資源這是現(xiàn)今世界上最為普遍的方式

我國是個(gè)發(fā)展中的國家，政府對(duì)圖書館的供給受到財(cái)政能力的制約，而國家的公共服務(wù)體系正在建設(shè)中需要投入的項(xiàng)目很多，政府必須在眾多的建設(shè)項(xiàng)目中進(jìn)行篩選，相對(duì)于社會(huì)保障、義務(wù)教育，公共圖書館服務(wù)主要性并不很突出，因而在國家財(cái)政能力不足時(shí)公共圖書館的投資保障并不能落到實(shí)處。而志愿供給方式將會(huì)解決一部分財(cái)政不足的情況，社會(huì)組織或個(gè)人以自愿貢獻(xiàn)的方式提供服務(wù)或向公共圖書館投資。這會(huì)使公共圖書館供給主體呈現(xiàn)出多元化，歐洲及美國的一些發(fā)達(dá)國家公共圖書館建立基金會(huì)管理，通過募集的方式捐助的資金，用此類費(fèi)用可以解決一部分經(jīng)費(fèi)不充足的情況。一些圖書館還專組建了資金捐贈(zèng)管理委員會(huì)負(fù)責(zé)資金的管理和使用。鼓勵(lì)民間和個(gè)人創(chuàng)辦讀書社和圖書館，收取少量的費(fèi)用但其費(fèi)用只是用于維護(hù)其讀書社和圖書館的正常運(yùn)行，提倡志愿者服務(wù)活動(dòng)，指志愿者或義工自愿、無償參與，以勞務(wù)方式支持公共圖書館服務(wù)。公私合作形式可以由政府主導(dǎo)圖書館服務(wù)，私營機(jī)構(gòu)以一定方式提供幫助。在一些經(jīng)濟(jì)并不很發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)政府對(duì)公共圖書館投入不足，但是一些規(guī)劃較大的社區(qū)，開發(fā)商為吸引業(yè)主的入住提高商品房的銷售量，會(huì)考慮無償出讓一部分場地同政府合作開辦圖書館，以提供本區(qū)業(yè)主使用。而對(duì)于不以營利為目的的民辦圖書館，政府也要給予一定的幫助，按照規(guī)章制度進(jìn)行場地標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃、書刊配備、人員幫助、技術(shù)上的各方面的大力支助。但是政府在與民間合作時(shí)定要堅(jiān)持圖書館的公益性和無償性原則是合作的關(guān)鍵。

在公共圖書館資源供給主體多元化的形式下，政府的責(zé)任將處于最主要的地位，他應(yīng)是圖書館供給最主要的主體，因此無論個(gè)人還是其他社會(huì)組織進(jìn)入公共圖書館都應(yīng)在政府的管理和監(jiān)督之下。因此，促進(jìn)公共圖書館資源供給多元化，政府必須以制度安排、政策引導(dǎo)、調(diào)動(dòng)各方面的積極性。2004年頒布的《國務(wù)院關(guān)于投資體改革的決定》明確指出，要“放寬社會(huì)資本的投資領(lǐng)域，允許社會(huì)資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁人的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域?！?006年頒布的《國家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》也提出，要“鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資金興辦國家允許的各類公共文化設(shè)施，開展公共文化服務(wù)?！币虼?，民間資金進(jìn)入公共圖書館事業(yè)制度已經(jīng)基本具備。在此基礎(chǔ)上政府規(guī)范民間資金的進(jìn)入，指導(dǎo)資金的使用，保證資金充分發(fā)揮其最大值。

二、政府制度供給責(zé)任

各級(jí)政府在公共圖書館事業(yè)建設(shè)發(fā)展階段將是最有力的支持者，政府有責(zé)任有義務(wù)將公共圖書館事業(yè)向更高的層次發(fā)展，并將這種義務(wù)體現(xiàn)在實(shí)踐中其表現(xiàn)之一。這種落實(shí)體現(xiàn)之一就是公共圖書館在發(fā)展過程中的制度保障。法制化、規(guī)范化、制度化將是公共圖書館發(fā)展的必經(jīng)之路。

當(dāng)代社會(huì)政府職能是提供完善充足的法律制度以保證國家機(jī)器正常有序運(yùn)行。我國的體制正處于改革階段，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速、政治體制改革積極穩(wěn)妥，全體公民的物質(zhì)生活和文化生活得到了改善和提高，其根本原因在于制度上供給和保障。專家提出:“我們有理由提出政府的主要功能就是制度供給、制度實(shí)施、制度裁定以及適時(shí)的制度創(chuàng)新。一句話，政府功能必須以制度方式向社會(huì)提供，并且政府本身也必須按照制度行事?！毙轮袊闪⒁詠砉矆D書館事業(yè)在制度供給與需求兩方面存在的失衡的情況，圖書館事業(yè)發(fā)展滯后的根本原因有效制度供給不充足，不能夠滿足廣大人民群眾日益增長的文化需求和公共圖書館事業(yè)繼續(xù)發(fā)展的需要。改革開放以來，針對(duì)公共圖書館的管理體制不完善、資源共享普及率底、治理模式單一、館藏建設(shè)沒有特色等諸多問題，建立了相應(yīng)的規(guī)章制度，但是成效并不顯著。公共圖書館的社會(huì)效能改善的并不明顯，公共圖書館建設(shè)事業(yè)的發(fā)展明顯落后于其他事業(yè)的發(fā)展同國家發(fā)展的速度并不匹配，甚至有些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)圖書館發(fā)展居然出現(xiàn)了倒退的情況，因此社會(huì)民眾的文化權(quán)益難以得到有效的保障，剝奪了當(dāng)?shù)鼐用窭^續(xù)學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。究其原因公共圖書館制度缺失或者不完善，從而導(dǎo)致其他配套制度的安排難以發(fā)揮作用。最為突出的表現(xiàn)就是國家圖書館法制建設(shè)明顯滯后，立法層次低，立法數(shù)量偏少，立法缺位，我國只有少數(shù)地區(qū)出臺(tái)了圖書館條例如《廣州市圖書館條例》、《湖北省公共圖書館條例》、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共圖書館管理?xiàng)l例》、和《北京市圖書館條例》;而在國家層面上卻沒有相關(guān)的立法出臺(tái)，2008年我國剛剛出臺(tái)了《公共圖書館權(quán)利宣言》，而約束圖書館自律規(guī)范還在研究中。

公共圖書館制度供給不完善，“依法治館”成為空談，無法可依就不能穩(wěn)定地、公平地、有效地促進(jìn)和調(diào)控圖書館事業(yè)的改革和發(fā)展。政府制度供給不健全，就意味著政府對(duì)待圖書館的態(tài)度和行為無制度與規(guī)范保障，就意味著圖書館有可能失去政府的常規(guī)性支持。如果不改變政府制度供給缺位的現(xiàn)狀，我國圖書館事業(yè)將不可能長足發(fā)展。為促進(jìn)提高公民文化權(quán)利，政府不僅要提供完善的制度供給，更重要的是經(jīng)過制度的落實(shí)和執(zhí)行使公共圖書館能夠有制度的保護(hù)而這種保護(hù)要從形式化的規(guī)定轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的履行。這就需要政府提供相應(yīng)制度以及執(zhí)行措施和落實(shí)方面的服務(wù)，即制度實(shí)施保障，從而將制度供給的原則性落到實(shí)處，這將進(jìn)入政府制度保障責(zé)任研究的第二個(gè)層面。

三、公共圖書館資源供給的原則分析

第一，以人為本、政府在為公共圖書館提供所需資源過程中以滿足人民的文化需求為目的、保障人民的文化權(quán)益為動(dòng)力，針對(duì)各地區(qū)之間的差異籌劃各級(jí)公共圖書館資源供給計(jì)劃。第二，促進(jìn)公平，政府應(yīng)充分考慮南部北部東部西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不一致給予經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)重點(diǎn)扶持，努力縮小地區(qū)間發(fā)展的不平衡，政府增加這些地區(qū)的投入真正實(shí)現(xiàn)供給的公平性。第三，提高效率，人們對(duì)文化物質(zhì)生活要求不斷地提高，各級(jí)人民政府更應(yīng)合理地對(duì)公共圖書館文獻(xiàn)信息、設(shè)備設(shè)施、人力資源等資源的投入比例進(jìn)行科學(xué)的分配。建立促進(jìn)公共圖書館合理發(fā)展的規(guī)章制度，各級(jí)政府要增強(qiáng)制度的供給，增加對(duì)公共圖書館的監(jiān)督和鼓勵(lì)機(jī)制，不斷增強(qiáng)公共圖書館資源的使用效率。

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