行政行為效力內(nèi)容探析

摘 要：行政行為效力的內(nèi)容是一個系統(tǒng)問題，從域外看，大陸法系國家德日發(fā)展成果顯著，當(dāng)下中國學(xué)界，對行政行為、行政行為的效力、行政行為的效力內(nèi)容莫衷一是，目前行政行為效力研究仍停留在術(shù)語選擇和概念確定上，缺乏在司法實(shí)踐的基礎(chǔ)上的總結(jié)。在前人總結(jié)的基礎(chǔ)上，厘清行政行為、行政行為的效力、行政行為的效力內(nèi)容的概念，側(cè)重研究行政行為的效力內(nèi)容，認(rèn)為:行政行為的效力內(nèi)容雖然多年來爭議不斷，但是，根據(jù)我國的司法實(shí)踐和國情，通過理論研究和選擇，行政行為的效力內(nèi)容可以確定為：公定力、執(zhí)行力和存續(xù)力。

關(guān)鍵詞：行政行為；效力；內(nèi)容

中圖分類號：D921 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）14-0074-03

一、行政行為效力概述

（一）行政行為

行政行為效力內(nèi)容的相關(guān)問題，是建立在行政行為這一基礎(chǔ)概念之上的，要探析行政行為效力之內(nèi)容，必須厘清行政行為這一概念的內(nèi)涵和外延。行政行為一詞最早在新中國第一部行政法學(xué)教材《行政法概要》中出現(xiàn)，在后來的法學(xué)著作和立法文件中被沿用至今，但對其概念界定一直有分歧，法律實(shí)踐和法學(xué)研究中很多模糊和混亂正是由于概念的不確定所造成的，這種不確定也會影響到本文所要研究的問題。

1991年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于貫徹執(zhí)行\(zhòng)\<中華人民共和國行政訴訟法\\>若干問題的意見》對具體行政行為的概念做出了明確的規(guī)定：具體行政行為是指國家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者在行政管理的過程中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，做出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。具體行政行為作為法律術(shù)語在我國正式出現(xiàn)，在學(xué)術(shù)領(lǐng)域出現(xiàn)了具體行政行為與抽象行政行為區(qū)分研究的熱潮，同時，該法律術(shù)語在學(xué)界產(chǎn)生了很多爭議。最高人民法院在隨后的司法解釋中用行政行為的概念取代具體行政行為，當(dāng)然，行政訴訟的受案范圍因行政行為概念內(nèi)涵的增加而擴(kuò)大，在滿足司法實(shí)踐的同時，又產(chǎn)生了新的問題，即：行政行為概念的內(nèi)涵和外延如何確定？

考察行政法學(xué)理論的歷史，行政行為概念的爭議一直存在，在我國主要存在兩種不同的界定：一種堅(jiān)持把行政行為界定在行政處分或行政決定上，壓縮行政行為的內(nèi)涵和外延，認(rèn)為行政行為是具有行政權(quán)能的組織或個人行使行政職權(quán)或履行行政職責(zé)，針對行政相對人所做出的直接產(chǎn)生外部法律效果的行為。另外一種觀點(diǎn)堅(jiān)持?jǐn)U大行政行為的內(nèi)涵和外延，認(rèn)為行政行為具有多層次性，不僅包含了行政法律行為也包含行政事實(shí)行為；既包括內(nèi)部行政行為，又包括外部行政行為，同時認(rèn)為，強(qiáng)制性行政行為和非強(qiáng)制性行政行為也屬于其范疇。根據(jù)現(xiàn)行的行政訴訟法和司法解釋，首先，行政行為在主體上應(yīng)該具有行政權(quán)能，權(quán)能作為一種資格是判斷某種行為是否為行政行為的前提，行政權(quán)能區(qū)別民法上的意思自治，因?yàn)?，行政?quán)能的行使不僅可以對行政相對人設(shè)定權(quán)利、義務(wù)，并且具有單方性。其次，行政權(quán)能必須行使，潛在的權(quán)能不是行政行為。最后，權(quán)能的行使產(chǎn)生一定的法律后果，這種后果可以影響到行政相對人權(quán)利或者義務(wù)的產(chǎn)生、變更和消滅，因此，行政行為必然是一種外部行政行為，排除了行政主體內(nèi)部的行為。所以，本人堅(jiān)持不宜擴(kuò)大行政行為概念的內(nèi)涵和外延，這與我國當(dāng)前的司法實(shí)踐是相匹配的。

（二）行政行為效力

行政行為的效力是行政行為的核心內(nèi)容，效力缺失的行政行為就沒有存在的價值，同行政行為具有同樣的命運(yùn)，在我國對行政行為效力的研究長期處于缺乏關(guān)注的尷尬境地，隨著司法實(shí)踐的發(fā)展，基礎(chǔ)理論研究的薄弱，導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)的缺失和不健全。行政行為的效力就是行政法律規(guī)范在適用的過程中所產(chǎn)生的動態(tài)影響。行政行為的效力，首先涉及行政行為的成立和生效，行政行為的成立，使其具備生效的可能性，當(dāng)然，成立的行政行為，不一定就能產(chǎn)生效力，需要具備生效要件。生效的行政行為具備特定的法律約束力和強(qiáng)制力，行政機(jī)關(guān)在社會管理的過程中，通過不斷地做出行政行為，對社會產(chǎn)生巨大的影響。

在民法領(lǐng)域，通常民事行為一旦成立即發(fā)生效力，除非是附條件或者是附期限的一些特殊民事行為，我們認(rèn)為，行政行為的成立和生效是層次清晰的兩個階段。行政行為的成立，一般要滿足以下三個方面的條件。

首先，做出行政行為的行政主體要適格，具備相應(yīng)的行政權(quán)能，只有具備一定行政權(quán)能的組織或者個人才可以做出行政行為。需要說明的是，通過研究行政行為的受案范圍，可以發(fā)現(xiàn)，雖然一些行政主體做出了行政行為，比如，憲法或統(tǒng)治行為，這些行為雖然具備行政行為的外觀，仍然和立法行為、司法行為排除在行政訴訟的受案范圍之外。其次，行政行為要有公權(quán)力的運(yùn)用，如前所述，潛在的權(quán)能不具有發(fā)生效力的可能性。最后，排除內(nèi)部行政行為，行政行為本質(zhì)是行政主體單方影響行政相對人權(quán)利、義務(wù)設(shè)立、變更或終止的單方行為，必然要產(chǎn)生對外效果。以上三點(diǎn)的具備，我們通常認(rèn)為行政行為已經(jīng)成立，行政行為要具備發(fā)生效果的可能性還必須具備生效條件。告知生效、受領(lǐng)生效是行政行為生效的兩種方式，其中，告知生效是指行政行為的內(nèi)容要采取公告的形式，使得行政行對人知悉、明了該行政行為，該行政行為才能生效；受領(lǐng)生效是指行政行為必須為行政相對人接受，才開始生效。行政行為一經(jīng)生效，就具有了特定的效力內(nèi)容。

二、行政行為效力的內(nèi)容

（一）公定力的發(fā)展路徑與辨析

《行政法概要》將行政行為效力的內(nèi)容概括為拘束力、確定力和執(zhí)行力，這是新中國對行政行為效力內(nèi)容的最早論述，三效力說為大陸學(xué)者所接受和堅(jiān)持。到了20世紀(jì)末，隨著行政法學(xué)研究的深入，行政行為效力內(nèi)容涉及了公定力，并視為行政行為效力內(nèi)容之首。日本學(xué)者美濃部達(dá)吉在其著作《日本現(xiàn)代行政法》中首次使用公定力這一概念，他認(rèn)為公定力是指行政行為一經(jīng)成立，不論合法與否，對所有的機(jī)關(guān)、組織、個人產(chǎn)生效力，未經(jīng)法定事由或法定機(jī)關(guān)的撤銷，人們要無條件的尊重和服從。公定力是國家意思的表示，具備優(yōu)越的效力，并且，行政機(jī)關(guān)做出的行政行為是國家權(quán)威的體現(xiàn)，即使做出的行政行為有瑕疵，并不能導(dǎo)致該行為的無效，所以，公定力是推定行政行為合法生效的效力，客觀上是一種效力待定狀態(tài)，公定力的邏輯是建立在推定的基礎(chǔ)上，即使是行政行為有瑕疵或者重大違法，該行政行也被推定有效。

行政主體作為社會管理者，其行為具有權(quán)威性，為了保持社會秩序的安定性和法的穩(wěn)定性，同時顯示國家行為的優(yōu)越，推定行政行為具有公定力具有合理性。在今天，行政行為的本質(zhì)是單方意思的表示，行政機(jī)關(guān)做出的行政行為如果具有自我的確認(rèn)，就會挑戰(zhàn)司法裁判的權(quán)威，與我們倡導(dǎo)的法治理念不符。因此，“公定力”一出現(xiàn)，便遭到了法學(xué)研究者的質(zhì)疑。通過對公定力概念和理論基礎(chǔ)的辨析，本人認(rèn)為，公定力有其合理性，但是其理論基礎(chǔ)與法治社會所不相容。在日本，公定力一詞仍然比較多使用，但是，日本行政法學(xué)者通過改造其內(nèi)涵，已經(jīng)與最初的意思發(fā)生了很大的變化，日本很多學(xué)者堅(jiān)持認(rèn)為，推定的合法有效應(yīng)當(dāng)摒棄，取而代之的是臨時推定有效，臨時有效表明，在行政行為有瑕疵或重大違法的情況下，雖然可以被推定有效，行政相對人可以采取法律手段來救濟(jì)，我國在司法實(shí)踐上吸收了改造后了的“公定力”，在制度安排上表現(xiàn)為不停止執(zhí)行制度、行政復(fù)議制度，對公定力內(nèi)涵的改造，既保證了國家行為的優(yōu)越性、權(quán)威性又堅(jiān)持了法的安定性，尊重了私權(quán)利。在我國這種被改造后的公定力學(xué)說，稱之為“有限公定力理論”，被我國大多數(shù)行政法學(xué)研究者所接受。

國內(nèi)學(xué)者在研究行政行為效力的時候，由于對基本概念的內(nèi)涵和外延有很大的分歧，在概念的分歧之下不可能做同一性研究，在各自的話語范疇之內(nèi)，眾說紛紜、莫衷一是。在三效力說、四效力說、五效力說、新四效力說中，對待公定力的態(tài)度有云泥之別，甚至有的行政法學(xué)學(xué)者干脆自立門戶，創(chuàng)造出一個新的效力內(nèi)容說。本人堅(jiān)持認(rèn)為，公定力有合理內(nèi)核，改造后的公定力理論，符合法治社會的精神，同時兼顧了國家行為的權(quán)威性和公民權(quán)利的平等性，在社會發(fā)展的過程中，批判揚(yáng)棄的精神固然可喜，而名詞、概念的使用大不必勞神費(fèi)思。

（二）確定的執(zhí)行力

在行政行為效力內(nèi)容的各種理論中，執(zhí)行力雖然也有爭議，但是爭議性最小、最少，本文介紹的執(zhí)行力不妨稱為確定的執(zhí)行力。通說認(rèn)為執(zhí)行力就是行政行為具有強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力。有的學(xué)者認(rèn)為執(zhí)行力不僅有強(qiáng)制執(zhí)行的效力，同時也具有使得行政相對人為行政行為確定內(nèi)容的效力，即：行政行為的實(shí)現(xiàn)不僅具有主動，同時也具有被動實(shí)現(xiàn)的可能性，這種可能性依賴于行政相對人服從國家行為，因?yàn)閲倚袨榫哂泻艽蟮臋?quán)威。根據(jù)現(xiàn)有的行政法律規(guī)范，行政行為的類別較多，并不是所有的行政行為都必須經(jīng)過強(qiáng)制執(zhí)行才能實(shí)現(xiàn)，例如，行政確認(rèn)內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)并不需要強(qiáng)制執(zhí)行，也無須借助相對人的履行來實(shí)現(xiàn)。因此，執(zhí)行力也可以稱為實(shí)現(xiàn)行政行為的效力，也就是：行政行為在做出以后，行政主體和行政相對人有保證實(shí)現(xiàn)行政行為內(nèi)容的義務(wù)。因此，在執(zhí)行力的概念上，本文支持第一種觀點(diǎn)。

我國《行政訴訟法》有關(guān)于強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的規(guī)定，在本文的語境下，強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)屬于行政權(quán)的一部分，從強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)在大陸法系的發(fā)展歷程不難發(fā)現(xiàn)，其性質(zhì)經(jīng)歷了行政權(quán)到司法權(quán)的路徑，我國《行政訴訟法》在制度安排上也體現(xiàn)出強(qiáng)制執(zhí)行制度發(fā)展，《行政訴訟法》原則規(guī)定為：行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)原則屬于法院；特殊規(guī)定為：行政機(jī)關(guān)在沒有法律規(guī)定的情形下才具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，這體現(xiàn)了司法最終裁決的法治原則?？傊?，行政行為具有執(zhí)行力，并不意味著，行政機(jī)關(guān)必然有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，區(qū)分兩者的區(qū)別，有助于我們更深入的理解執(zhí)行力。

（三）存續(xù)力與信賴保護(hù)原則

行政行為效力的內(nèi)容在中外法學(xué)領(lǐng)域形成了百家爭鳴的局面，比較有代表性的觀點(diǎn)有：“兩效力說”認(rèn)為行政行為的效力內(nèi)容只包括存續(xù)力和構(gòu)成要件效力；“三效力說”屬于國內(nèi)較早的理論，最初出現(xiàn)在王珉燦主編的《行政法概要》中，在20世紀(jì)末以前屬于主流學(xué)說；在“三效力說”的基礎(chǔ)上形成的“四效力說”認(rèn)為行政行為的效力不僅包括了“三效力說”中的拘束力、確定力和執(zhí)行力，同時認(rèn)為，公定力也是行政行為效力的內(nèi)容，并且直接構(gòu)成前三者的理論基礎(chǔ)，“四效力說”屬于當(dāng)今的主流學(xué)說。有的學(xué)者提出了“五效力說”和“新四效力說”，考察這些學(xué)說，我們不難發(fā)現(xiàn)都是批判地繼承了以前的主流學(xué)說。其中，“新四效力說”中批判了“四效力說”中的公定力理論，提出了存續(xù)力理論。

存續(xù)力是指行政行為一經(jīng)做出，行政法律關(guān)系的主體均受該行為內(nèi)容的限制，行政機(jī)關(guān)只有在法定的情況下，才能撤銷或廢止該行政行為。與公定力的概念比較，公定力具有拘束一切機(jī)關(guān)、組織和個人的效力，并且該概念側(cè)重于一種臨時推定的行政行為合法，而存續(xù)力雖然具有約束性，但是約束的主體僅限于該行政行為的當(dāng)事人，其次，存續(xù)力理論更加重視對私權(quán)利的保護(hù)，行政主體在做出授益性行政行為時，根據(jù)信賴保護(hù)的原則，行政主體只有在特定的情形下才可以撤銷該行政行為。行政主體隨意撤銷或廢止行政行為，就會導(dǎo)致法的不穩(wěn)定，社會秩序的不穩(wěn)定，從而損害行政法律關(guān)系中相對人對行政主體的信賴?yán)?，因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該對相對人的信賴?yán)婕右员Ｗo(hù)，這是法治國家的一般要求。

以信賴保護(hù)原則為基礎(chǔ)的存續(xù)力理論已經(jīng)被多數(shù)學(xué)者所接受，因?yàn)樾姓黧w的行為應(yīng)該具有一定的靈活性，受到有錯必糾觀念的影響，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)該隨時改變自己的行為，同時，根據(jù)信賴保護(hù)的原則，撤銷授益性行政行為必須有明確的法律或事實(shí)依據(jù)。

三、結(jié)語

行政行為效力的內(nèi)容是一個系統(tǒng)問題，從域外看，大陸法系國家德日發(fā)展成果顯著，當(dāng)下中國學(xué)界，對行政行為、行政行為的效力、行政行為的效力內(nèi)容莫衷一是，目前行政行為效力研究仍停留在術(shù)語選擇和概念確定上，缺乏在司法實(shí)踐的基礎(chǔ)上的總結(jié)。本文在前人總結(jié)的基礎(chǔ)上，厘清行政行為、行政行為的效力、行政行為的效力內(nèi)容的概念，側(cè)重研究行政行為的效力內(nèi)容，認(rèn)為，行政行為的效力內(nèi)容雖然多年來爭議不斷，但是，根據(jù)我國的司法實(shí)踐和國情，通過理論研究和選擇，行政行為的效力內(nèi)容可以確定為：公定力、執(zhí)行力和存續(xù)力。

參考文獻(xiàn)：

[1]姜明安.政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2005：174.

[2]王珉燦.行政法概要[M].北京：法律出版社，1983：121.

[3]應(yīng)松年.行政法學(xué)新論[M].北京：中國方正出版社，2004：166.

[4]周佑勇.行政行為效力研究[J].法學(xué)評論，1998(3).

[5]葉必豐.論行政行為的公定力[J].法學(xué)研究，1997(5).