論全國(guó)人大作為憲法適用機(jī)制核心的合理性

摘 要：憲法適用是將憲法的強(qiáng)制性由潛在轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是顯現(xiàn)憲法最高權(quán)威性的必經(jīng)之路?，F(xiàn)行憲法在總結(jié)過(guò)去經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)之上，對(duì)憲法適用機(jī)制進(jìn)一步做出完善。通過(guò)分析各國(guó)家機(jī)關(guān)特別是全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)憲法的適用情況，可以得出全國(guó)人大及其常委會(huì)在憲法適用機(jī)制中的核心地位。

關(guān)鍵詞：全國(guó)人大；常委會(huì)；憲法適用；核心

中圖分類(lèi)號(hào)：D921 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）14-0066-03

“憲法適用是指將憲法作為行使憲法職權(quán)依據(jù)的活動(dòng)。由于憲法具有契約性與授權(quán)性，因此憲法修改、憲法解釋、行使立法、行使行政權(quán)、行使司法權(quán)以及行使憲法監(jiān)督權(quán)等都存在憲法適用的問(wèn)題。”[1]憲法適用并不是我國(guó)憲法條文中的概念，憲法中與憲法適用最為類(lèi)似的概念是“憲法監(jiān)督”。因此，對(duì)憲法適用機(jī)制的分析都是以憲法文本中的憲法監(jiān)督為依據(jù)的[2]。

綜觀(guān)世界各國(guó)憲法，根據(jù)憲法適用主體的不同可將憲法適用的模式分如下幾種：英國(guó)的議會(huì)型、美國(guó)的普通法院型、德國(guó)的憲法法院型以及法國(guó)的憲法委員會(huì)型[3]。無(wú)論何種模式，都必須以某一國(guó)家機(jī)關(guān)作為該項(xiàng)機(jī)制的核心并由其掌握合憲性控制權(quán)。我國(guó)的憲法適用體制當(dāng)屬議會(huì)型模式，全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)起到核心作用。

一、憲法文本關(guān)于憲法適用機(jī)關(guān)的規(guī)定

（一）全國(guó)人民代表大會(huì)

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，各級(jí)人民代表大會(huì)都是我國(guó)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國(guó)人民代表大會(huì)是我國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。其他國(guó)家機(jī)關(guān)均由同級(jí)人大產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。1954年召開(kāi)的第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議制定并通過(guò)了新中國(guó)第一部憲法——《五四憲法》，該部憲法第27條關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)的行使第三項(xiàng)規(guī)定“監(jiān)督憲法實(shí)施”，作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)以及立法機(jī)關(guān)的全國(guó)人民代表大會(huì)由此獲得了憲法監(jiān)督權(quán)。除去1975年憲法，1978年憲法和1982年憲法對(duì)全國(guó)人大監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)都予以明文規(guī)定。

（二）全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)

作為全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，全國(guó)人大常委會(huì)在全國(guó)人大閉會(huì)期間經(jīng)常性地行使國(guó)家最高權(quán)力。全國(guó)人大常委會(huì)適用憲法的權(quán)力在1954年憲法與1978年憲法中均有所規(guī)定，其中1954年憲法第31條第（六）款規(guī)定：全國(guó)人大常委會(huì)“撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院的同憲法、法律、法令相抵觸的決議和命令?！?978年憲法第25條第（三）款規(guī)定：全國(guó)人大常委會(huì)“解釋?xiě)椃ê头?，制定法令”。?guó)務(wù)院做出的同憲法相抵觸的決議與命令在本質(zhì)上就是對(duì)憲法的違反，前者對(duì)此類(lèi)決定與命令的撤銷(xiāo)是一種制裁措施，屬于憲法適用范疇；后者對(duì)憲法進(jìn)行解釋能夠消除對(duì)憲法規(guī)范條文理解上的誤區(qū)與分歧，從而保證對(duì)憲法的統(tǒng)一遵守與執(zhí)行，在性質(zhì)上亦屬于憲法適用。1982年憲法第67條第（一）款全國(guó)人大常委會(huì)“解釋?xiě)椃?，監(jiān)督憲法的實(shí)施”，明確了全國(guó)人大常委會(huì)的憲法適用機(jī)關(guān)的地位。

全國(guó)人民代表大會(huì)以會(huì)議的形式行使最高國(guó)家權(quán)力。由于代表數(shù)量眾多且代表多是兼職，而且會(huì)議一年一次、會(huì)期有限、討論審議的事項(xiàng)繁多復(fù)雜等因素導(dǎo)致代表們難以有充足的時(shí)間、精力和能力來(lái)處理憲法適用中的問(wèn)題。此外，全國(guó)人大會(huì)期之外也會(huì)發(fā)生違憲的情況，若只規(guī)定全國(guó)人大擁有適用憲法的權(quán)力，則其閉會(huì)期間的違憲行為就會(huì)因?yàn)閼椃ㄟm用機(jī)關(guān)處于休會(huì)狀態(tài)而無(wú)法得到制裁。但是全國(guó)人大常委會(huì)每?jī)蓚€(gè)月召開(kāi)一次的全體會(huì)議使其能夠及時(shí)適用憲法處理與憲法有關(guān)的爭(zhēng)議，全國(guó)人大常委會(huì)下設(shè)各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，大量的專(zhuān)業(yè)人員有能力及時(shí)處理有關(guān)情況，提出意見(jiàn)，解決問(wèn)題。全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)解釋?xiě)椃?，那賦予其適用憲法的權(quán)力更能使問(wèn)題的處理符合憲法的基本精神[4]。

二、全國(guó)人大及其常委會(huì)與憲法適用之間的內(nèi)在聯(lián)系

（一）人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的根本政治制度得到憲法的確認(rèn)

從憲法的角度，人民代表大會(huì)制度的根本性體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

形式意義上，以人民代表大會(huì)制度為基礎(chǔ)的國(guó)家結(jié)構(gòu)體系是憲法文本規(guī)定的核心內(nèi)容之一。憲法的主要功能是合理配置國(guó)家權(quán)力，憲法第三章明確規(guī)定了人民代表大會(huì)制度是國(guó)家的政權(quán)組織形式。人民代表大會(huì)制度構(gòu)建了作為國(guó)家權(quán)力所有者的人民與作為國(guó)家權(quán)力行使者的國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，保證了國(guó)家權(quán)力來(lái)源的正當(dāng)性與合法性，奠定了中國(guó)憲政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。

實(shí)質(zhì)意義上，憲法規(guī)定我國(guó)的國(guó)體為人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家，與此相適應(yīng)的是憲法規(guī)定人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)與地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民當(dāng)家做主的形式得到憲法層面的確認(rèn)是中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國(guó)各族人民堅(jiān)持不懈、努力奮斗而取得的重要成果，是在深刻總結(jié)中國(guó)近代民主發(fā)展成敗得失基礎(chǔ)上摸索出的偉大創(chuàng)造，全國(guó)人民代表大會(huì)制度的創(chuàng)設(shè)反映了全國(guó)各族人民的共同愿望與共同利益。

（二）人大及其常委會(huì)保證憲政秩序的平穩(wěn)有序

依照憲法規(guī)定，各級(jí)行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)都由同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督，這有別于西方國(guó)家的“三權(quán)分立”制度。雖然西方國(guó)家權(quán)力分工的初衷是使各國(guó)家機(jī)構(gòu)之間能夠分工負(fù)責(zé)、互相監(jiān)督、互相制約，但是不同的政治團(tuán)體、利益集團(tuán)以及各部門(mén)之間互相扯皮、互相拆臺(tái)的現(xiàn)象卻屢見(jiàn)不鮮，這增加了部門(mén)內(nèi)耗，降低了工作效率。我國(guó)各國(guó)家機(jī)關(guān)的工作目標(biāo)都是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依據(jù)不同分工、履行不同職責(zé)，獨(dú)立完成各自職權(quán)范圍內(nèi)的工作。即各級(jí)人大及縣以上人大常委會(huì)與其同級(jí)的行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間不會(huì)互相掣肘，而是根據(jù)黨的主張與人民的意志，對(duì)國(guó)家治理過(guò)程中的重大事項(xiàng)依法做出決定，在監(jiān)督“一府兩院”依法行政、公正司法的同時(shí)給予支持，保障各國(guó)家機(jī)關(guān)之間協(xié)調(diào)有序地開(kāi)展工作。

（三）全國(guó)人大及其常委會(huì)所擁有的職權(quán)根源于憲法

全國(guó)人大及其常委會(huì)的全部職權(quán)都來(lái)自憲法及其相關(guān)法的授權(quán)。程序上，《選舉法》對(duì)各級(jí)人大代表的選舉工作做出了詳盡的規(guī)定。從名額確定、選區(qū)劃分，再到選民登記、提出候選人等具體規(guī)定確立了公平、公正、有效的選舉制度。實(shí)體上，《憲法》與《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》、《監(jiān)督法》等憲法相關(guān)法賦予了全國(guó)人大及其常委會(huì)法律制定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、任免權(quán)這四項(xiàng)基本職權(quán)；《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》對(duì)全國(guó)人大代表的權(quán)利義務(wù)做出了明確規(guī)定。正是因?yàn)橛辛藨椃捌湎嚓P(guān)法的授權(quán)，全國(guó)人大及其常委會(huì)的工作才具有最高性與權(quán)威性[5]。

三、憲法的行政適用受到多方面的限制

作為福利國(guó)家的一種必然趨勢(shì)，國(guó)家權(quán)力開(kāi)始向行政機(jī)關(guān)集中。伴隨著這一趨勢(shì)，我國(guó)行政機(jī)關(guān)在行政立法、行政執(zhí)法以及社會(huì)管理等諸多領(lǐng)域發(fā)揮的作用已經(jīng)超越其他國(guó)家機(jī)關(guān)。但是受到現(xiàn)行立法體制與行政機(jī)關(guān)自身因素的雙重影響，憲法的行政適用卻受到限制。

（一）現(xiàn)行法律規(guī)范中存在著與憲法的行政適用不相一致的條款

《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第59條規(guī)定:地方各級(jí)政府的職能是“執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議和命令”；國(guó)務(wù)院于2004年印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行。”以上法律規(guī)范只強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、行政法規(guī)行使職權(quán)，卻未規(guī)定各級(jí)政府在憲法指導(dǎo)下行使職權(quán)，由此導(dǎo)致實(shí)踐中依據(jù)憲法行政缺乏具體的法律依據(jù)，由行政機(jī)關(guān)適用憲法更是無(wú)從談起。這顯然沒(méi)有把憲法的行政適用提高到重要位置[6]。

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第5條規(guī)定“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查?！彼^“合法”按照一般理解應(yīng)當(dāng)包括符合憲法，但是《行政訴訟法》第52條規(guī)定“人民法院審理行政案件，以法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)為依據(jù)”，該條款沒(méi)有規(guī)定司法機(jī)關(guān)依據(jù)憲法審判行政案件，這導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)過(guò)程中對(duì)憲法規(guī)范適用的缺失。

（二）行政機(jī)關(guān)自身的相關(guān)因素限制了憲法的行政適用

首先，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中通常只依據(jù)基本法律和行政法規(guī)，憲法往往被束之高閣。原因在于憲法規(guī)范具有高度的概括性與抽象性，多數(shù)條文已由普通法律做出具體規(guī)定，沒(méi)有被具體化的內(nèi)容由于在普通法律規(guī)范體系中沒(méi)有體現(xiàn)而得不到貫徹落實(shí)；行政執(zhí)法者在工作過(guò)程中常利用低位階的法律、行政法規(guī)等替代憲法，使憲法處于架空狀態(tài)。

其次，行政機(jī)關(guān)多因執(zhí)行政策而忽視對(duì)憲法規(guī)范和憲法原則的遵守與適用。憲法具有穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性，其修改程序嚴(yán)格而復(fù)雜，因此憲法無(wú)法隨著社會(huì)形勢(shì)的變化而做出快速地調(diào)整，所以與時(shí)俱進(jìn)、切實(shí)可行的政策在行政機(jī)關(guān)管理國(guó)家與處理社會(huì)事務(wù)方面比憲法文本更有現(xiàn)實(shí)意義和利用空間。各級(jí)政府、各政府部門(mén)為滿(mǎn)足行政管理的需要，或?yàn)榫S護(hù)本地區(qū)、本部門(mén)利益所制定的一些政策時(shí)常違反憲法規(guī)范與憲法原則，依據(jù)這些政策做出的行政行為必然違背憲法。以房屋拆遷為例，部分地方政府為了地方利益或某些商業(yè)利益，借口公共利益而制定違反憲法關(guān)于私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)條款的房屋拆遷與補(bǔ)償政策，大肆進(jìn)行強(qiáng)拆，侵害廣大群眾的權(quán)益。這從側(cè)面反映了行政機(jī)關(guān)對(duì)憲法適用的欠缺。

四、司法機(jī)關(guān)被排除在憲法適用機(jī)制之外

我國(guó)憲法學(xué)理論上雖然有“憲法司法適用”的概念，但卻沒(méi)有合憲合法的“憲法司法適用”事實(shí)?！稇椃ā返?26條規(guī)定“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)。”第131條規(guī)定“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)”。從“依照法律規(guī)定”這六個(gè)字可以看出這兩類(lèi)司法機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍已經(jīng)受到嚴(yán)格限定，即各級(jí)人民法院與各級(jí)人民檢察院有權(quán)適用法律，但是無(wú)權(quán)適用憲法。

這是由于我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的制定法制度，如果各級(jí)法院能夠自行適用憲法，那等于允許人民法院用憲法解釋、憲法判例、違憲審查等手段來(lái)統(tǒng)一我國(guó)的法制，這會(huì)使人民法院享有足以和產(chǎn)生它的權(quán)力機(jī)關(guān)相抗衡的職權(quán)，甚至凌駕于產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)甚至是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之上。對(duì)此，許崇德教授提出：“相對(duì)于全國(guó)人大及其常委會(huì)來(lái)說(shuō)，最高人民法院出于從屬的地位。一個(gè)處于從屬地位并受人大監(jiān)督的國(guó)家機(jī)關(guān)，當(dāng)然不可能亦無(wú)權(quán)對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法行為實(shí)行違憲審查?！盵7]如果《憲法》或者《人民法院組織法》包含授權(quán)各級(jí)人民法院適用憲法審理案件的內(nèi)容，那等于自毀現(xiàn)行憲法，自毀人大制度。這一設(shè)想缺乏憲法依據(jù)，并將破壞我國(guó)法制的統(tǒng)一。

此外，人民法院在判決文書(shū)中援引憲法不是在適用憲法。我國(guó)曾出現(xiàn)過(guò)“齊玉苓案”等在判決文書(shū)中援引憲法的案例，這容易使人陷入法院可以適用憲法的誤區(qū)。做出錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)的原因在于混淆了憲法遵守與憲法適用。根據(jù)《憲法》第126條的規(guī)定，人民法院行使審判權(quán)時(shí)只能依照法律。但是依照法律并未限制人民法院引用法律以外的學(xué)說(shuō)、著作、事實(shí)、理論等其他一切能夠證明判決合理性的材料來(lái)論證說(shuō)理。為了保證判決的合理性，可以在判決書(shū)中引用憲法條文，但是引用旨在增強(qiáng)判決文書(shū)的說(shuō)服力，而非將所引用的憲法條文作為裁判案件的直接依據(jù)。

五、結(jié)語(yǔ)

全國(guó)人大監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)，全國(guó)人大常委會(huì)解釋?xiě)椃ā⒈O(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)均來(lái)自憲法的明文規(guī)定，具有最高性與權(quán)威性。比起其他國(guó)家機(jī)關(guān)，全國(guó)人大及其常委會(huì)與憲法適用具有更大的關(guān)聯(lián)性。行政機(jī)關(guān)在憲法適用方面缺乏憲法的明文授權(quán)，并受到現(xiàn)行立法和自身因素的雙重制約，難以在憲法適用領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。此外，由于憲法第126條與第131條對(duì)人民法院與人民檢察院職權(quán)的明確限制，使司法機(jī)關(guān)排除在憲法適用機(jī)制之外。現(xiàn)行憲法頒布三十多年來(lái)，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)始終高舉憲法旗幟，在維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施中發(fā)揮了不可替代的重要作用。新形勢(shì)下，堅(jiān)持全國(guó)人大及其常委會(huì)在憲法適用機(jī)制中的核心地位，對(duì)于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)三者有機(jī)統(tǒng)一，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明具有重要意義[5]。

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